精編-設(shè)立民事行政公訴制度思考探討

1、 設(shè)立民事行政公訴制度思考探討 改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)取得了舉世矚目的成就，但是，也不可避免地存在著一些不足之處，如國(guó)有資產(chǎn)流失、環(huán)境惡化、市場(chǎng)割據(jù)、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、“豆腐渣”工程等等社會(huì)現(xiàn)象，導(dǎo)致國(guó)家利益和社會(huì)利益等公共利益嚴(yán)重受損，由于法律的缺位，這些違法行為得不到應(yīng)有的制裁，從落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的高度來(lái)看，這不利于社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)的公平正義。為此，有必要建立民事行政公訴制度，只有建立了民事行政公訴制度，才能把一切違反法律侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為，依照法律進(jìn)行糾正、制裁，使國(guó)家利益和社會(huì)公共利益得到充分保護(hù)。民事行政公訴,就是檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，對(duì)需要由檢察

2、機(jī)關(guān)作為訴訟代表人提起訴訟的民事案件和行政案件，作為民事訴訟和行政訴訟的公訴人，依法提起訴訟程序，請(qǐng)求人民法院對(duì)該案件依法裁斷的民事、行政訴訟制度。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)是否可以提起民事行政訴訟，近年來(lái)在學(xué)術(shù)界和司法實(shí)踐中爭(zhēng)議較大，從國(guó)外的立法來(lái)看，民事行政公訴是一種較為普遍的做法，而我國(guó)現(xiàn)行的民事訴訟法和行政訴訟法對(duì)此未有明確的規(guī)定。在此，我就設(shè)立民事行政公訴制度作了一些思考。一、 檢察機(jī)關(guān)是民事行政公訴制度的主體建立民事行政公訴制度，涉及的內(nèi)容十分龐雜，其中之一就是由誰(shuí)來(lái)充當(dāng)訴訟主體，由于民事行政公訴基于國(guó)家公訴權(quán)而產(chǎn)生，因此民事行政公訴的主體資格只能賦予專門的國(guó)家機(jī)關(guān)，即有權(quán)代表國(guó)家和社會(huì)等公共利

3、益者，而且只能由法律授權(quán)，而不能由法律以外的規(guī)則規(guī)定。目前我國(guó)宜由檢察機(jī)關(guān)作為民事行政公訴的主體。從理論上分析，民事行政公訴是國(guó)家提起的訴訟，但國(guó)家無(wú)法作為一個(gè)實(shí)體來(lái)實(shí)施具體的訴訟行為，需要特定的執(zhí)行人代表國(guó)家行使民事行政公訴的權(quán)力，從我國(guó)的體制看，可供選擇的有三個(gè)：一是人民代表大會(huì)。人民代表大會(huì)作為國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，可以行使國(guó)家的一切權(quán)力，當(dāng)然也包括民事行政公訴的權(quán)力。 二是政府。政府是國(guó)家的行政機(jī)關(guān)，直接管理國(guó)家財(cái)產(chǎn)，對(duì)于損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的民事違法行為，政府作為國(guó)家財(cái)產(chǎn)的管理者，可以代表國(guó)家提起民事行政公訴。三是檢察機(jī)關(guān)。人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，擔(dān)負(fù)著維護(hù)國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)

4、施的職責(zé)。在刑事、民事、行政三大訴訟體系中，人民檢察院都擔(dān)負(fù)著重要職責(zé)。在刑事訴訟中，人民檢察院就是代表國(guó)家對(duì)犯罪嫌疑人提起公訴。在民事行政訴訟中，人民檢察院也有能力代表國(guó)家對(duì)民事行政違法行為人提起公訴。利益，造成幾個(gè)部門互相推諉或重復(fù)勞動(dòng)，此外，政府作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)，在管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的同時(shí)，也參與具體的民事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，政府實(shí)施的具體行為也可能損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，而成為民事行政公訴的被告人，因此政府不宜作為民事行政公訴的主體。而賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事行政訴訟的職權(quán)是可行的，一是檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，本就具有提起刑事公訴和刑事、民事、行政抗訴的權(quán)力，公訴權(quán)作為法律監(jiān)督權(quán)的基本內(nèi)容之

5、一，不能僅僅體現(xiàn)在刑事領(lǐng)域，還應(yīng)在民事行政訴訟方面發(fā)揮其作用，賦予檢察機(jī)關(guān)民事行政公訴權(quán)，將侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的違法行為引入司法程序，通過(guò)司法審判，對(duì)此類行為進(jìn)行糾正、制裁，也是履行法律監(jiān)督職責(zé)的表現(xiàn)。二是在我國(guó)所有的國(guó)家機(jī)關(guān)中，檢察機(jī)關(guān)是最合適的代表國(guó)家利益的訴訟主體，自檢察制度產(chǎn)生以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)就以國(guó)家利益和公共利益的代表的面目出現(xiàn)，我國(guó)檢察院組織法第二條本身就規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)保護(hù)各種利益包括國(guó)家、集體利益的任務(wù)。在目前我國(guó)現(xiàn)行的三大訴訟法中，雖然只有刑事訴訟法中規(guī)定了保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的訴訟，即檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家向法院提起追究被告人刑事責(zé)任時(shí)，如果被告人的犯罪行為使國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體

6、財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院可以提起附帶民事訴訟，可見(jiàn)刑法上的這種規(guī)定反映了檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、職責(zé)，確立了檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的代表的地位，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，是檢察機(jī)關(guān)不可推卸的責(zé)任。因此，對(duì)侵害國(guó)家利益以及社會(huì)公眾利益的民事行政違法行為提起公訴，是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)盡的職責(zé)。三是檢察機(jī)關(guān)工作人員長(zhǎng)期從事法律工作，能熟練掌握運(yùn)用各類法律知識(shí)，具備提起民事行政訴訟必要的法律素質(zhì)。且檢察機(jī)關(guān)與同級(jí)審判機(jī)關(guān)在地位上是同等的，由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起民事公訴不會(huì)影響審判機(jī)關(guān)的正常訴訟活動(dòng)和判決的公正性。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)是國(guó)家提起民事行政公訴的最佳主體。二、檢察機(jī)關(guān)在提起民事行政訴訟中的地位1具

7、有原告的身份。民事行政公訴是檢察機(jī)關(guān)作為原告（即公訴人）提起的民事、行政訴訟，在檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有提起訴訟前，這個(gè)訴訟還不存在。檢察機(jī)關(guān)提起公訴以后，該訴的民事法律關(guān)系當(dāng)事人或者行政法律關(guān)系當(dāng)事人被動(dòng)地參加進(jìn)訴訟關(guān)系之中，與檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行訴訟，接受法院的裁斷。因此，檢察機(jī)關(guān)在民事行政公訴中，是主動(dòng)提起訴訟，并以被起訴的當(dāng)事人作為對(duì)方，進(jìn)行民事行政訴訟，具有原告的身份。2具有特殊的當(dāng)事人身份。民事行政公訴是檢察機(jī)關(guān)作為特殊訴訟主體提起的民事行政訴訟，在檢察機(jī)關(guān)提起的民事和行政訴訟中，在程序上也將檢察機(jī)關(guān)稱之為當(dāng)事人，但是由于檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有自己的利益，而只是國(guó)家利益和社會(huì)公益的代表，這種當(dāng)事人只是一種程序意

8、義上的當(dāng)事人，而不是實(shí)體意義上的法律關(guān)系當(dāng)事人，不具有民事、行政法律關(guān)系當(dāng)事人的身份。3是訴訟代表。在民事行政公訴中，檢察機(jī)關(guān)作為原告起訴的目的不是為了自身的私利，而是代表國(guó)家、公眾為維護(hù)公共利益進(jìn)行的訴訟，因而是是國(guó)家利益和社會(huì)公益的代表。檢察機(jī)關(guān)的這種訴訟代表的身份決定了其訴訟權(quán)利不是自生的，而是國(guó)家和公眾賦予的，因此，檢察機(jī)關(guān)在行使其作為原告的訴訟權(quán)利時(shí)要受到一定的限制，如，沒(méi)有撤回起訴的權(quán)利，除非被告已經(jīng)主動(dòng)補(bǔ)救了其侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益的行為，否則檢察機(jī)關(guān)不能撤回起訴；又如，不適合調(diào)解制度。撤回起訴和適用調(diào)解制度的前提是當(dāng)事人有處分權(quán)，在實(shí)踐中當(dāng)事人在行使這兩項(xiàng)權(quán)利時(shí)往往要放棄一部分

9、實(shí)體權(quán)利，但在民事行政公訴中，作為當(dāng)事人一方的檢察機(jī)關(guān)的“意”不是其自身的意志，而是國(guó)家或公眾的意志，其權(quán)利和義務(wù)都是特定的，檢察機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)代表公眾擅自放棄、處分權(quán)利。4同時(shí)具有法律監(jiān)督者的身份。在民事行政公訴中，檢察機(jī)關(guān)作為公訴人，既是原告，也是法律監(jiān)督者，其主體地位具有雙重性，既是訴訟程序的提起者，又是對(duì)正在進(jìn)行的這一訴訟進(jìn)行監(jiān)督的法律監(jiān)督者。因此，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，不是僅僅負(fù)擔(dān)單一的提起訴訟職能，還要在行使訴訟提起的職能之外，對(duì)該訴訟進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)在訴訟中發(fā)生的違法行為，有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。三、 檢察機(jī)關(guān)提起民事行政公訴的范圍檢察機(jī)關(guān)的民事行政公訴不同于公民、法人的起訴，應(yīng)當(dāng)將其限制在一定范圍。否

10、則難免影響公民自主行使權(quán)利，破壞行政權(quán)的有效行使。檢察機(jī)關(guān)的民事行政公訴權(quán)，應(yīng)當(dāng)僅限于對(duì)損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的違法行為提起訴訟。（一）國(guó)有資產(chǎn)流失案件 國(guó)有資產(chǎn)是全體人民的共同財(cái)富。自改革開(kāi)放以來(lái)，侵害國(guó)家資產(chǎn)利益的行為日益猖獗，較為常見(jiàn)的方法是將國(guó)家資產(chǎn)低價(jià)出售甚至無(wú)償轉(zhuǎn)讓等。為保護(hù)國(guó)家資產(chǎn)，國(guó)家專門成立了各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理局，制定了一系列國(guó)有資產(chǎn)管理的法律、法規(guī)，明確了有關(guān)機(jī)構(gòu)和人員管理國(guó)有資產(chǎn)的職責(zé)。但對(duì)侵害國(guó)家資產(chǎn)的違法行為，法律并未授權(quán)國(guó)有資產(chǎn)管理部門、工商行政管理部門、其他組織或個(gè)人以訴權(quán)，國(guó)有資產(chǎn)管理部門或其他行政機(jī)關(guān)只能對(duì)行為人予以行政處理，而不能追究侵害行為人的法律責(zé)任，

11、致使違法者有恃無(wú)恐，侵害行為難以得到遏制。因此，應(yīng)當(dāng)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)對(duì)此類行為提起民事公訴，啟動(dòng)訴訟程序，通過(guò)法院的審理活動(dòng)追究侵害行為人的責(zé)任，以保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)不受侵犯，保護(hù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)利益。（二）公害案件和其他公共利益和公共實(shí)施受到損害的案件 公害案件是指直接造成不特定的大多數(shù)人的人身、財(cái)產(chǎn)損害的環(huán)境污染事件。一方面，作為受害者個(gè)人，追究公害制造者的責(zé)任決非易事。另一方面，我國(guó)法律對(duì)公害案件起訴資格的規(guī)定亦并不完善。截止目前，法律、法規(guī)尚未將這種可能造成公害案件的具體行政行為的起訴資格授予任何公民或者法人。其他公共利益和公共實(shí)施受到損害的案件如違反國(guó)家法律規(guī)定，侵害國(guó)家文物，或者對(duì)國(guó)家文物有重大侵

12、害隱患的案件；在婚姻、扶養(yǎng)、繼承、債務(wù)糾紛等案件中，老人、婦女、殘疾人和未成年人的合法權(quán)益難以保障的案件等等。在這些案件中，可能有些案件有起訴主體，但即便是有的受害人依法具有原告資格，也常常由于訴諸法律主張權(quán)利對(duì)他來(lái)說(shuō)可能很不經(jīng)濟(jì)，或因無(wú)力訴訟而無(wú)人起訴， 因此，在受害人的合法權(quán)益不能通過(guò)訴訟途徑獲得司法救濟(jì)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)這類案件的提起公訴，是對(duì)社會(huì)公共利益的損害后果進(jìn)行補(bǔ)救的有效途徑。（三）有重大社會(huì)影響、妨礙市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的案件 各國(guó)均將市場(chǎng)壟斷視為有損公益的案件，而在我國(guó)已出現(xiàn)市場(chǎng)壟斷的苗頭，因此市場(chǎng)壟斷案件的訴訟也應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)介入。壟斷不僅侵害合法經(jīng)營(yíng)者的利益，而且損害消費(fèi)者和國(guó)家的利益。因此，應(yīng)當(dāng)建立國(guó)家起訴制度，由作為國(guó)家利益代表的檢察機(jī)關(guān)對(duì)上述壟斷行為提起民事或行政公訴。包括對(duì)行業(yè)壟斷行為的民事公訴對(duì)行政壟斷行為的行政公訴對(duì)市場(chǎng)壟斷行為的民事公訴 。（四）沒(méi)有起訴主體的民事案件 在民事糾紛中，有些沒(méi)有起訴主體，無(wú)法向法院提起訴訟，而受害人的利益又須予以保護(hù)， 例如已破產(chǎn)的國(guó)有企業(yè)在清算過(guò)程中遺漏了債權(quán)，無(wú)法繼續(xù)向債務(wù)人主張權(quán)利，對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)可以作為原告起訴，代表國(guó)家向債務(wù)人主張債權(quán)。還如，在侵害已故者名譽(yù)、肖像、隱私等案件、父母侵害未成年教育權(quán)案件，等等，由于這些