農(nóng)村宅基地利用管理問(wèn)題與對(duì)策研究——以蕪湖市繁昌縣為例7.16

1、目 錄一、緒論4（一）研究背景4二、農(nóng)村宅基地利用管理相關(guān)理論5（一）農(nóng)村宅基地的相關(guān)概念51宅基地52宅基地使用權(quán)53宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)5（二）農(nóng)村宅基地管理相關(guān)理論51物權(quán)價(jià)值理論52地租理論63契約理論6三、繁昌縣農(nóng)村宅基地利用管理現(xiàn)狀6（一）農(nóng)村宅基地現(xiàn)行制度規(guī)定61兩權(quán)分離62宅基地實(shí)行一戶一宅、限定面積規(guī)定63宅基地的用途管制制度64農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限6（二）繁昌縣概況6（三）繁昌縣宅基地利用管理現(xiàn)狀61調(diào)查對(duì)象基本情況62宅基地利用管理狀況7（四）宅基地利用中存在的問(wèn)題71存在“一戶多宅”現(xiàn)象72面積超占現(xiàn)象很嚴(yán)重73宅基地的閑置和緊缺同時(shí)存在74宅基地使用無(wú)規(guī)劃，造成土地利

2、用效率低7（五）宅基地管理中存在的問(wèn)題81宅基地相關(guān)法律不夠完善82.農(nóng)民對(duì)宅基地產(chǎn)權(quán)認(rèn)知程度不夠83宅基地禁止進(jìn)入市場(chǎng)8（六）農(nóng)村宅基地利用管理不合理原因分析81農(nóng)村農(nóng)戶法律意識(shí)淡薄，村組織缺乏宣傳和引導(dǎo)82歷史遺留問(wèn)題難以解決83城鎮(zhèn)化加劇宅基地閑置94政府部門對(duì)宅基地缺少規(guī)劃和監(jiān)管機(jī)制95其他因素的影響9四、宅基地利用管理改革建議9（一）宅基地利用管理原則和目標(biāo)91宅基地利用管理的原則92宅基地利用管理的目標(biāo)9（二）宅基地利用管理具體建議101政府加大宣傳力度和渠道，警醒農(nóng)民粗放用地意識(shí)102宅基地一戶多宅、面積超占，閑置的處理辦法10（1）宅基地一戶多宅的處理辦法10（2）宅基地面積超

3、占的處理辦法10（3）宅基地閑置的處理辦法103規(guī)范宅基地確權(quán)登記104科學(xué)規(guī)劃宅基地105宅基地流轉(zhuǎn)退出機(jī)制的完善11致謝11參考文獻(xiàn)：1215農(nóng)村宅基地利用管理問(wèn)題與對(duì)策研究以蕪湖市繁昌縣為例摘要：農(nóng)村宅基地在農(nóng)村土地中占有重要地位，并且深刻關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。由于我國(guó)對(duì)于宅基地諸多方面的限制，造成了宅基地各方面問(wèn)題。并且農(nóng)民為獲取利益，在市場(chǎng)需求的推動(dòng)下，私下對(duì)宅基地進(jìn)行交易，不僅交易雙方的利益得不到保障，同時(shí)也損害了村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。本文首先提出了研究背景，并且介紹了宅基地利用管理相關(guān)的理論。其次以蕪湖市繁昌縣為研究對(duì)象，對(duì)當(dāng)?shù)卣氐幕厩闆r及利用現(xiàn)狀進(jìn)行了概述和實(shí)證分析。通過(guò)

4、分析得出了宅基地管理過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出了對(duì)于繁昌縣農(nóng)村宅基地利用管理相關(guān)建議。關(guān)鍵詞：繁昌縣；宅基地；利用管理；Study on the Problems and Countermeasures of Rural Residential Land use ManagementIn Wuhu City, Fanchang County As an ExampleAbstract：As the main part of rural land, rural homestead is closely related to the interests of farmers. Due to the l

5、imitations of many aspects of the homestead, resulting in all aspects of the homestead and. In order to obtain the benefits of farmers, the market demand driven by the private land transactions, not only the interests of both sides of the transaction can not be guaranteed, but also hurt the interest

6、s of the village collective economic organizations.Firstly, this paper puts forward the research background, and introduces the related theories of the rural residence land management. The second city in Wuhu Fanchang County as the research object, on the basic status of local land use and has carri

7、ed on the analysis and empirical overview. Through the analysis of the existing problems in the process of land management, put forward to Fanchang County rural residence land use management suggestions.Key words: Fanchang County; Residenceland; Land use management;一、緒論（一）研究背景 改革開放以來(lái)，我國(guó)對(duì)農(nóng)村宅基地的管理一直比較

8、忽視，對(duì)農(nóng)村宅基地的相關(guān)政策一直無(wú)法有效的解決相關(guān)問(wèn)題，致使農(nóng)村宅基地使用管理工作存在諸多問(wèn)題，從而嚴(yán)重影響農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展。我國(guó)關(guān)于農(nóng)村宅基地的研究重點(diǎn)是宅基地土地利用、宅基地利用管理及制度建設(shè)等方面，研究主要有幾大方面:第一、賀雪峰（2009）認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)村實(shí)際的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)物清晰切合理：即農(nóng)村土地的所有權(quán)歸集體組織所有，而使用權(quán)歸農(nóng)戶所有。而于建嶸和陳志武（2008）則持有不同的看法。他們覺(jué)得農(nóng)村集體土地制度是歷史的產(chǎn)物，到現(xiàn)在來(lái)看已經(jīng)不合理。只有農(nóng)村土地的所有權(quán)歸農(nóng)民所有，農(nóng)民的利益才不會(huì)收到侵犯。馬立新（2009）也贊同農(nóng)村宅基地的集體所有制度廢除，轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民所有制。第二、

9、在宅基地法律法規(guī)、管理制度等方面。李瑞記（2010）指出當(dāng)前的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度，無(wú)論是在分配，還是取得和監(jiān)督方面都存在這諸多等問(wèn)題。歐陽(yáng)安蛟（2010）歸納出當(dāng)前農(nóng)村宅基地利用方面的問(wèn)題主要是粗放低效利用現(xiàn)象：即宅基地面積超標(biāo)、整體布局分散、外延無(wú)序擴(kuò)張、并且存在大量“空心村”等。何維佳和陳美球（2010）也指出，農(nóng)村宅基地利用效率低已成為了土地資源管理的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。第三、而對(duì)于農(nóng)村宅基地的合理規(guī)劃上面，有學(xué)者指出因?yàn)檗r(nóng)民可以無(wú)償?shù)纳暾?qǐng)使用農(nóng)村宅基地，導(dǎo)致農(nóng)民的使用成本較低，從而導(dǎo)致農(nóng)民占據(jù)盡可能多的土地形成的土地浪費(fèi)。在國(guó)外對(duì)于宅基地的研究有以下幾個(gè)方面：第一、土地流轉(zhuǎn)理論在西方國(guó)家的

10、土地流轉(zhuǎn)中具有重要的意義。土地流轉(zhuǎn)理論包含的內(nèi)容很多，其中Wgeren，S.K（2003）則主張土地可以在市場(chǎng)中進(jìn)行自由交易，但應(yīng)該在政府監(jiān)管下，這樣可以實(shí)現(xiàn)土地合理合法的自然流通。第二、在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，購(gòu)買著之所以購(gòu)買農(nóng)村宅基地的主要有三點(diǎn)原因：一是農(nóng)村的環(huán)境依山傍水，空氣清新，同時(shí)這也是購(gòu)買宅基地的主要原因；二是因?yàn)檗r(nóng)村的生活成本較城市來(lái)講要低上很多；三是工作方便，農(nóng)村交通的快速發(fā)展，讓城市與農(nóng)村的聯(lián)通不再成為障礙。Douglas C，Macmillan（2000）通過(guò)大量數(shù)據(jù)表明，城郊企業(yè)的發(fā)展推動(dòng)了城市人口向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移。第三、土地流轉(zhuǎn)與逆向城市化也是國(guó)外學(xué)者研究的重點(diǎn)方向。Ho

11、ggart K Paniagua A.（2001）指出逆向城市化指的是城市居民涌入農(nóng)村的現(xiàn)象，這為鄉(xiāng)村住宅既有積極的影響，同時(shí)也有消極的影響。積極的影響是推動(dòng)了城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程，而消極的影響是因?yàn)榇罅康娜丝趶某鞘修D(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村，造成鄉(xiāng)村的住房緊張。通過(guò)對(duì)蕪湖市繁昌縣農(nóng)村宅基地利用管理的現(xiàn)狀進(jìn)行了充分的調(diào)查，總結(jié)分析了繁昌縣農(nóng)村宅基地利用管理中存在的主要問(wèn)題，并分析宅基地利用現(xiàn)狀出現(xiàn)諸多問(wèn)題的主要原因，最后，提出了適合蕪湖市繁昌縣宅基地利用管理的建議。二、農(nóng)村宅基地利用管理相關(guān)理論（一）農(nóng)村宅基地的相關(guān)概念1宅基地宅基地是指農(nóng)村村民個(gè)人經(jīng)過(guò)依法批準(zhǔn)后，可用于建造住宅(包括居住生活用地以及其他生活服務(wù)

12、設(shè)施用地住房、附屬用房和庭院等)的集體所有土地。（陳海秋.2009）2宅基地使用權(quán)是指村民在申請(qǐng)獲得宅基地后，擁有在宅基地上面進(jìn)行修建房屋和附屬設(shè)施的權(quán)利。有權(quán)申請(qǐng)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的必須是本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的村民,如果不是本村村民，則無(wú)權(quán)在本集體內(nèi)申請(qǐng)宅基地。3宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶擁有宅基地使用權(quán)及宅基地上房屋所有權(quán)，那么同時(shí)也擁有對(duì)該宅基地及房屋流轉(zhuǎn)給他人的權(quán)利。但宅基地的流轉(zhuǎn)的形式是“地隨房走”，即宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)是一起的，如果農(nóng)民將房屋轉(zhuǎn)讓，那么同時(shí)也就失去宅基地使用權(quán)。（二）農(nóng)村宅基地管理相關(guān)理論1物權(quán)價(jià)值理論因?yàn)槲覈?guó)國(guó)有土地的所有權(quán)歸國(guó)家所有，那么土地的物權(quán)理所應(yīng)當(dāng)?shù)囊矚w屬國(guó)家

13、。物權(quán)是指權(quán)利所有人擁有自由支配該物的權(quán)利，而物權(quán)的對(duì)象又分為了動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)，物權(quán)的種類又概括為所有權(quán)、用益物權(quán)等（江華，楊秀琴.2011）。農(nóng)村所有集體成員是本村集體的動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)的所有者。在過(guò)去的法律中，著重強(qiáng)調(diào)的是物權(quán)的歸屬，而隨著法律的不斷完善，現(xiàn)在更加強(qiáng)調(diào)的是物權(quán)的價(jià)值：即人民在物權(quán)中所能獲得的經(jīng)濟(jì)效益，這也是物權(quán)價(jià)值理論的精髓部分。2地租理論地租理論中，土地的剩余價(jià)值是土地所有者所獲得的，它體現(xiàn)的是土地所有權(quán)的價(jià)值。地租又可以分為絕對(duì)地租和級(jí)差地租，絕對(duì)地租是對(duì)土地所有權(quán)過(guò)程中的壟斷所形成的，在土地壟斷的情形下，需要不斷追加投資土地，這個(gè)過(guò)程中所產(chǎn)生的利潤(rùn)便是級(jí)差地租。3契約理論契

14、約是一種約定，它的基礎(chǔ)是人與人之間的互相信任。在農(nóng)村宅基地的管理中，契約理論是非常重要的存在，同時(shí)也是宅基地管理制度中的重要組成部分，在宅基地管理制度的執(zhí)行，能夠明顯感覺(jué)到其發(fā)揮的作用。因?yàn)檎氐霓D(zhuǎn)移和讓渡中，無(wú)論時(shí)間的長(zhǎng)短與否，都是通過(guò)契約的方式完成（陳利銀，成程.2012）。其中委托等方式在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中起到管理和監(jiān)督的重要作用。三、繁昌縣農(nóng)村宅基地利用管理現(xiàn)狀（一）農(nóng)村宅基地現(xiàn)行制度規(guī)定1兩權(quán)分離 兩權(quán)分別指宅基地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)。在土地方面，宅基地所有權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，宅基地使用權(quán)歸農(nóng)戶個(gè)人所有；在房屋方面，農(nóng)戶擁有房屋所有權(quán)。2宅基地實(shí)行一戶一宅、限定面積規(guī)定 在宅基

15、地的數(shù)量方面，規(guī)定每戶村民只能擁有一處宅基地；在宅基地面積方面，根據(jù)各省、市的具體情況有不同的規(guī)定，但都對(duì)面積上限有明確的要求。在安徽省對(duì)于宅基地面積規(guī)定為：城郊、農(nóng)村集鎮(zhèn)和圩區(qū)，每戶不得超過(guò)160平方米；山區(qū)和丘陵地區(qū)，每戶不得超過(guò)160平方米；利用荒山、荒地建房的，每戶不得超過(guò)300平方米。3宅基地的用途管制制度為了保護(hù)農(nóng)村的耕地，防止大量占用耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，農(nóng)村土地實(shí)行用途管制制度。比如，如果宅基地的申請(qǐng)會(huì)占用耕地，那么必修通過(guò)實(shí)施農(nóng)轉(zhuǎn)用審批、占補(bǔ)平衡和建設(shè)用地增減掛鉤等政策方面要求，才可以進(jìn)行通過(guò)申請(qǐng)。這些政策的主要目的就是為了規(guī)范農(nóng)村用地的行為，從而保護(hù)耕地。在土地用途管制的同時(shí)，

16、也會(huì)開展宅基地整理及復(fù)星等行動(dòng)。4農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限 對(duì)于農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，我國(guó)對(duì)其有明確的限制政策。宅基地上房屋只允許在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓，城鎮(zhèn)居民禁止購(gòu)買農(nóng)村宅基地，并且宅基地按照地隨房走原則，即房屋轉(zhuǎn)讓后，宅基地使用權(quán)也會(huì)隨之轉(zhuǎn)移。（二）繁昌縣概況繁昌縣是安徽省蕪湖市下轄的一個(gè)縣，位于皖南北部，長(zhǎng)江南岸。截止2016年，戶籍總?cè)丝跒?8萬(wàn)人，全縣地區(qū)生產(chǎn)總值247.1億元，其中地方財(cái)政收入33.7億元，居民人均可支配收入24142元。人均地區(qū)生產(chǎn)總值、人均財(cái)政收入、人均儲(chǔ)蓄余額穩(wěn)居全省縣級(jí)第一位。先后獲得全國(guó)文明縣城、全國(guó)科技進(jìn)步先進(jìn)縣等10多項(xiàng)國(guó)家級(jí)榮譽(yù)稱號(hào)。（三）繁昌縣宅基地

17、利用管理現(xiàn)狀1調(diào)查對(duì)象基本情況經(jīng)過(guò)對(duì)繁昌縣七個(gè)村莊的67戶農(nóng)戶的走訪調(diào)查，對(duì)繁昌縣農(nóng)村宅基地利用的情況有了初步的了解。此次調(diào)查農(nóng)戶67戶中，家庭成員數(shù)目在3人及以下的有9戶，4人的25戶，5人的19戶，6人及以上的14戶。2宅基地利用管理狀況67戶農(nóng)戶中，只有54戶農(nóng)戶有1處宅基地，擁有2處宅基地有13戶農(nóng)戶。宅基地面積情況中，有36戶宅基地面積在160平方米以下的，占53.7%；有24戶宅基地面積在160平方米到300平方米之間，占35.8%；有7戶宅基地面積在300平方米以上，占10.7%。由此可見(jiàn)，繁昌縣普遍存在宅基地超占現(xiàn)象。 在調(diào)查中,發(fā)現(xiàn)有11戶宅基地存在閑置的情況，占總調(diào)查戶的1

18、6.4%。其中，有5戶是因?yàn)樽优谕鈱W(xué)習(xí)，家長(zhǎng)陪讀造成的宅基地閑置：4戶因?yàn)槿丝谝寻犭x居住到城鎮(zhèn)導(dǎo)致的宅基地閑置；2戶農(nóng)戶是因?yàn)槌Ｄ暝谕獯蚬?dǎo)致的閑置。而這些只是接受調(diào)查中的農(nóng)戶的數(shù)據(jù)，在調(diào)查中明顯發(fā)現(xiàn)許多農(nóng)戶門戶緊閉，許多農(nóng)戶多余的舊宅基地完全閑置，甚至已經(jīng)荒廢，造成了大量的土地浪費(fèi)。總體來(lái)看，宅基地利用方面有46.3%的農(nóng)戶存在住房面積超占，16.4%的農(nóng)戶宅基地房屋處于閑置狀況。 雖然宅基地面積超占和閑置十分普遍，但是仍然有部分農(nóng)戶卻仍處于用地緊張狀態(tài)，甚至有個(gè)別農(nóng)戶的宅基地面積只有30平方米，而且住房條件比較差。農(nóng)民的法律意識(shí)不強(qiáng)，產(chǎn)權(quán)認(rèn)知程度不夠。只有6戶農(nóng)戶知道宅基地屬于集體所有，

19、只占9%；41戶認(rèn)為宅基地屬于私有，占61.1%；6戶農(nóng)戶認(rèn)為宅基地屬于國(guó)家所有，占9%；另有14戶對(duì)宅基地所有權(quán)表示并不清楚，占20.9%。（四）宅基地利用中存在的問(wèn)題1存在“一戶多宅”現(xiàn)象從調(diào)查中可以發(fā)現(xiàn)，擁有2處宅基地的農(nóng)戶達(dá)13戶，占調(diào)查總數(shù)的 19.4%，可見(jiàn)一戶多宅的現(xiàn)象在農(nóng)村很普遍。造成“一宅多戶”的原因主要是歷史遺留問(wèn)題。村民成家立業(yè)分戶后，有權(quán)申請(qǐng)一處宅基地，而老一輩的農(nóng)民去世后，宅基地自然的被其親屬繼承，從而導(dǎo)致有村民具有兩戶以上的宅基地。2面積超占現(xiàn)象很嚴(yán)重根據(jù)安徽省農(nóng)村宅基地管理辦法規(guī)定，山區(qū)和丘陵地區(qū)的農(nóng)戶宅基地面積不得超過(guò)160平方米。但是從調(diào)查中可以發(fā)現(xiàn)，只有36

20、戶符合規(guī)定，占53.7%，即農(nóng)戶宅基地的超占率達(dá)46.3%。在安徽省蕪湖市的農(nóng)村地區(qū)，宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)要求是不超過(guò)160平方米，但是由于村政府對(duì)于宅基地沒(méi)有起到應(yīng)盡的嚴(yán)格管理的職責(zé)，很多村民的宅基地遠(yuǎn)超過(guò)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。按照法律，村集體要予以收回超出標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，但是在現(xiàn)實(shí)過(guò)程中，因?yàn)榇逦瘯?huì)執(zhí)行力不足和村民強(qiáng)烈的 發(fā)對(duì)意愿等情況，無(wú)法收回超標(biāo)宅基地。3宅基地的閑置和緊缺同時(shí)存在在調(diào)查中，有11戶存在宅基地閑置的情況，占調(diào)查戶的16.4%。但實(shí)際情況遠(yuǎn)不止于此，因?yàn)樽优谕庾x書，父母陪讀；外出打工；以及常住在城鎮(zhèn)的農(nóng)戶大有人在，所以實(shí)際情況下的宅基地閑置更為嚴(yán)重。在繁昌縣存在普遍宅基地閑置的同時(shí)，卻也有

21、部分農(nóng)戶的宅基地緊缺，宅基地緊缺的農(nóng)戶大部分是孤寡農(nóng)民，他們部分因?yàn)榱?xí)慣這樣生活，并且自身建造房屋財(cái)力不足，導(dǎo)致這部分人宅基地面積很小。4宅基地使用無(wú)規(guī)劃，造成土地利用效率低因?yàn)樵谖覈?guó)法律中，農(nóng)民對(duì)宅基地的使用是無(wú)償?shù)?，這就造成了部分農(nóng)民在使用宅基地中隨意且沒(méi)有規(guī)劃，特別在建造房屋的過(guò)程中，依照個(gè)人意愿進(jìn)行建造，更為嚴(yán)重的是，在建造房屋過(guò)程中還有占用耕地的現(xiàn)象，加之村委會(huì)的無(wú)作為，整個(gè)村莊面貌呈現(xiàn)出的是混亂的景象。而村委會(huì)對(duì)于這種行為無(wú)視，有些村委會(huì)也是有心無(wú)力制止，這種情況下不僅浪費(fèi)了土地，村容村貌也凌亂不堪。（五）宅基地管理中存在的問(wèn)題1宅基地相關(guān)法律不夠完善對(duì)于農(nóng)村宅基地相關(guān)的法律規(guī)定仍

22、然較少，并且在具體的規(guī)程細(xì)節(jié)方面也不夠細(xì)致，這讓很多農(nóng)民在獲取宅基地時(shí)有漏洞可鉆（馬立新.2010）。例如，在宅基地的審批過(guò)程中，存在著一人當(dāng)政，村干部以權(quán)謀私的情況，想申請(qǐng)宅基地的村民在這種情況下只能求于村干部，這種不良現(xiàn)象在我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村中普遍存在。鄉(xiāng)政府、縣政府也存在著不作為的現(xiàn)象，因?yàn)閷?duì)于村政府的申請(qǐng)審查力度不夠嚴(yán)格，這也是變相助長(zhǎng)了村干部的權(quán)利（丘道持.2009.）。2.農(nóng)民對(duì)宅基地產(chǎn)權(quán)認(rèn)知程度不夠從調(diào)研的數(shù)據(jù)中可以看出，有90%的村民對(duì)于宅基地的產(chǎn)權(quán)情況認(rèn)知不清。這是由于農(nóng)民受教育程度低，文化水平普遍較低，加之法律法規(guī)宣傳力度不到位，這就造成了農(nóng)民不了解相關(guān)土地法律法規(guī)的普遍現(xiàn)象。

23、3宅基地禁止進(jìn)入市場(chǎng)房屋對(duì)于農(nóng)民而言是他們最重要的財(cái)產(chǎn)，宅基地的主要作用是保障農(nóng)民的基本生活,同時(shí)對(duì)農(nóng)民來(lái)講也具有收益的權(quán)利，收益是通過(guò)流轉(zhuǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。但是十分遺憾的是，我國(guó)的法律規(guī)定，農(nóng)民只擁有房屋的所有權(quán)，集體擁有宅基地的所有權(quán)，宅基地的流轉(zhuǎn)在這種條件下就被限制了。（邊江璐，陳霞.2012.） 我國(guó)的政策規(guī)定宅基地是不允許進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，因?yàn)槌鞘械纳畛杀敬?，鑒于這樣的市場(chǎng)存在需求，在黑市中存在著宅基地的交易（曹泮天.2012.）。這樣的交易方式不僅是嚴(yán)重破壞了市場(chǎng)交易原則，而且這樣的交易協(xié)議不受法律保護(hù)。加之進(jìn)行宅基地交易的過(guò)程中，交易的雙方一般都是農(nóng)民。但是農(nóng)民的生

24、活情況是經(jīng)濟(jì)條件不好，再加上農(nóng)民的受教育程度低，所以在發(fā)生利益糾紛的時(shí)候，不被法律所保護(hù)的交易協(xié)議下，交易雙方往往會(huì)以過(guò)激的行為來(lái)維護(hù)自身的權(quán)益。這種行為的后果使可能出現(xiàn)重大的社會(huì)事件，并嚴(yán)重影響到社會(huì)的穩(wěn)定。4宅基地退出機(jī)制不完善村政府通常只是對(duì)農(nóng)民的宅基地申請(qǐng)的地段進(jìn)行審批，卻很少有對(duì)村宅基地的整體進(jìn)行規(guī)劃。如今村政府也逐漸開展對(duì)村容貌進(jìn)行整治的工作。在整治過(guò)程中，必然會(huì)存在土地的開發(fā)和復(fù)墾的問(wèn)題，但是政府在宅基地退出這方面并沒(méi)有很強(qiáng)的鼓勵(lì)性政策，并且對(duì)農(nóng)民退出的宅基地補(bǔ)償很少，導(dǎo)致農(nóng)民宅基地退出意愿較低，政府的整治推進(jìn)工作進(jìn)展緩慢。政府的整頓工作中，會(huì)有開發(fā)商，村集體和農(nóng)民的利益矛盾，開

25、發(fā)商為了獲取利益的最大化，往往會(huì)侵害到農(nóng)民的利益，而政府為了招商引資，在矛盾中卻更傾向于開發(fā)商（劉旦.2010）。（六）農(nóng)村宅基地利用管理不合理原因分析1農(nóng)村農(nóng)戶法律意識(shí)淡薄，村組織缺乏宣傳和引導(dǎo)農(nóng)民受教育程度低，文化水平較低是不爭(zhēng)的事實(shí)，而政府和村委會(huì)對(duì)法律法規(guī)宣傳不夠重視，宣傳力度不到位，農(nóng)民就算想要了解相關(guān)土地法律法規(guī)政策也沒(méi)有有效的途徑。而很多村集體的管理人員抱著多一事不如少一事的態(tài)度，還有資金與技術(shù)能力缺乏等條件，從而出現(xiàn)農(nóng)戶建房選址隨意，宅基地住房面積超占等現(xiàn)象。2歷史遺留問(wèn)題難以解決一戶多宅的主要原因是農(nóng)戶在自己申請(qǐng)建造了屬于自己的宅基地后，又自然的繼承了祖輩的宅基地。農(nóng)戶宅基地

26、退出機(jī)制不完善的情況下，繼承祖輩的宅基地不僅導(dǎo)致出現(xiàn)一戶多宅的現(xiàn)象普遍，并且出現(xiàn)由于繼承的宅基地因?yàn)椴挥脤?dǎo)致閑置荒廢的現(xiàn)象。因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)民的非農(nóng)業(yè)收入也逐年增加。但是村民一直秉承著傳統(tǒng)觀念，所以即使農(nóng)民的收入在不斷增加，更多農(nóng)民考慮的仍然是繼續(xù)建造新的房屋。導(dǎo)致的后果使經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的村民繼續(xù)擴(kuò)建宅基地，甚至嚴(yán)重超過(guò)了各省市對(duì)宅基地的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。一些村民私底下與村干部溝通協(xié)商，以獲批宅基地導(dǎo)致“一戶多宅”現(xiàn)象。（陳榮清，張鳳榮等.2010.）。3城鎮(zhèn)化加劇宅基地閑置近些年來(lái)隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速發(fā)展，大量農(nóng)民進(jìn)城打工，許多農(nóng)民雖然是農(nóng)業(yè)戶口，但是已經(jīng)在城鎮(zhèn)中買下商品房，并且長(zhǎng)期居住在城

27、鎮(zhèn)，除了過(guò)年過(guò)節(jié)偶爾回農(nóng)村，一年大部分時(shí)間已經(jīng)將宅基地閑置。由此可以知道，因?yàn)榇罅恳呀?jīng)居住在城市或在城市打工的農(nóng)民雖然已有城鎮(zhèn)商品房，卻將閑置宅基地視為自己最為基礎(chǔ)的保障而不愿將宅基地退出；再加上雖然農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展但農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制仍然不完善，致使宅基地閑置現(xiàn)象愈加嚴(yán)重。4政府部門對(duì)宅基地缺少規(guī)劃和監(jiān)管機(jī)制在調(diào)查的繁昌縣七個(gè)村莊中，政府部門從未對(duì)村莊整體進(jìn)行過(guò)完整的規(guī)劃。農(nóng)村土地利用率低已經(jīng)是個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。村民再申請(qǐng)宅基地的時(shí)候必然首先考慮到自身的利益：比如地段出行是否方便，又或者在沿路沿街的地段建造生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性的用房來(lái)獲取利益。農(nóng)民紛紛申請(qǐng)沿路的宅基地，而村內(nèi)的宅基地被空閑，甚至出現(xiàn)

28、空心村現(xiàn)象。（戴佩淇，楊慶媛等.2013.）這也使得村民紛紛效仿，村政府卻也沒(méi)有對(duì)這種現(xiàn)象大力制止，也變相的助長(zhǎng)了亂搭亂建的現(xiàn)象隨處可見(jiàn)。5其他因素的影響除上述原因之外，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財(cái)政收入、地方傳統(tǒng)文化等因素也對(duì)宅基地利用產(chǎn)生重要的影響。在通過(guò)實(shí)地調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)影響農(nóng)村宅基地集約使用的因素中最主要的是法規(guī)和政策，這個(gè)因素是已經(jīng)一定程度上嚴(yán)重阻礙了有效推進(jìn)農(nóng)村宅基地利用管理。以前歷史條件下的法規(guī)政策已經(jīng)不適于如今的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，在新的歷史條件和經(jīng)濟(jì)條件下，制度建設(shè)和法律政策的制定應(yīng)當(dāng)充分考慮這方面的因素，才能促進(jìn)宅基地合理高效的利用。(劉新衛(wèi)，張麗君，李茂沖 2006)四、宅基地

29、利用管理改革建議（一）宅基地利用管理原則和目標(biāo)1宅基地利用管理的原則（1）兼顧公平和效率公平體現(xiàn)的是農(nóng)民都有權(quán)利獲得自己應(yīng)有的利益；而效率則是村民獲得利益過(guò)程中滿意度的重要因素。這兩者在農(nóng)村宅基地的利用與管理中起到重要的作用，要充分兼顧兩者有利于提高宅基地管理和利用效率。（2）農(nóng)村土地集體所有農(nóng)村土地的所有者為集體經(jīng)濟(jì)組織，這是為保護(hù)我國(guó)農(nóng)村土地必須遵守的條件。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也應(yīng)當(dāng)履行自身應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)，對(duì)于宅基地的申請(qǐng)和審批過(guò)程做到嚴(yán)格審查，對(duì)宅基地使用做到嚴(yán)格監(jiān)督，不可侵犯農(nóng)民的利益，也不可違法國(guó)家土地政策。（3）科學(xué)規(guī)劃、合理利用土地農(nóng)村土地利用情況復(fù)雜，歷史遺留問(wèn)題較多。做到村落

30、土地利用情況充分了解，統(tǒng)一規(guī)劃、布局和落實(shí)，并做到具體情況具體對(duì)待。科學(xué)規(guī)劃，防治濫用錯(cuò)用土地導(dǎo)致的土地浪費(fèi)，以保護(hù)土地、科學(xué)發(fā)展農(nóng)村土地。2宅基地利用管理的目標(biāo)（1）首要保障農(nóng)民的基本權(quán)利，規(guī)范農(nóng)村宅基地管理秩序農(nóng)村宅基地的資源是有限的，在現(xiàn)行的宅基地制度下，宅基地流程有非常嚴(yán)格的限制。但是在實(shí)際管理的過(guò)程中，卻造成宅基地管理成本大，程序拖沓，秩序混亂等狀況普遍存在。所以，要妥善處理好政府、村集體和村民之間的矛盾關(guān)系，和諧處理好農(nóng)村宅基地的土地管理。（2）提高宅基地土地利用效率 粗放利用是制約著農(nóng)村土地利用效率提高的主要因素。主要原因是政府沒(méi)有合理科學(xué)規(guī)劃，審批和監(jiān)督過(guò)程不夠重視，執(zhí)行力度不

31、夠。因此解決粗放利用的問(wèn)題要依據(jù)管理和制度政策的情況，合理規(guī)劃農(nóng)村土地。（3）農(nóng)村宅基地合理流轉(zhuǎn)和有效退出雖然政府在法律和政策明面上明確規(guī)定禁止宅基地的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，但是宅基地的隱形市場(chǎng)一直存在，現(xiàn)實(shí)情況的改變不得不倒逼政府對(duì)農(nóng)村土地政策的討論與改變。因此，制定合理的宅基地流轉(zhuǎn)和退出政策迫在眉睫。建立有效而公平的退出機(jī)制，可以將已經(jīng)遷入城鎮(zhèn)居住的農(nóng)戶的閑置宅基地得以有效利用，對(duì)于城鎮(zhèn)化的發(fā)展具有重要的意義。（二）宅基地利用管理具體建議1政府加大宣傳力度和渠道，警醒農(nóng)民粗放用地意識(shí)在農(nóng)村居民受教育程度不高，對(duì)節(jié)約用地的意識(shí)不強(qiáng)的情況下，是導(dǎo)致宅基地不合理的重要原因。農(nóng)民作為使用宅基地的主體，對(duì)用地的

32、情況起到?jīng)Q定性的因素。因此，提高農(nóng)民在用地思想上的轉(zhuǎn)變至關(guān)重要。在這一方面，繁昌縣國(guó)土局應(yīng)加大對(duì)宣傳的投入，而且宣傳的形式不僅限于宣傳海報(bào)，還可以是講座等形式，以農(nóng)民容易理解，愿意接受的方式了解到節(jié)約用地的重要性。2宅基地一戶多宅、面積超占，閑置的處理辦法（1）宅基地一戶多宅的處理辦法 對(duì)于農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，如果是由于繼承而造成一戶多宅的情況，那么要求農(nóng)戶對(duì)于多出來(lái)的宅基地予以收回，并按照宅基地的面積給予一定補(bǔ)償，以此建立合理的退出機(jī)制。而如果是建新不拆舊造成的一戶多宅的現(xiàn)象，則也是予以一定補(bǔ)償來(lái)收回舊有宅基地，但此后禁止不拆舊建新的行為。對(duì)于拒絕將舊有宅基地退出的農(nóng)戶，則按使用年限收取一定費(fèi)用，并規(guī)

33、定回收日期。（2）宅基地面積超占的處理辦法對(duì)于宅基地面積超占問(wèn)題，主要是歷史遺留問(wèn)題所導(dǎo)致的。而對(duì)于違規(guī)超占的房屋建筑，如果僅僅是拆除超占的房屋面積，必然會(huì)破壞房屋的整體性，從而嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)戶的個(gè)人利益。因此，對(duì)于超占面積較小的農(nóng)戶，則對(duì)超占的面積收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用；而對(duì)于超占面積嚴(yán)重的農(nóng)戶，則要求按實(shí)際情況自行拆除超占部門，否則，就收取較高費(fèi)用。（3）宅基地閑置的處理辦法對(duì)于宅基地閑置的問(wèn)題，不同的農(nóng)戶狀況應(yīng)有不同的解決方式。對(duì)于在城鎮(zhèn)已有住宅的農(nóng)戶，要求此類農(nóng)戶主動(dòng)配合村集體，對(duì)宅基地予以一定補(bǔ)償?shù)耐顺鲂问?；而?duì)于因外出打工或陪讀，在城鎮(zhèn)并無(wú)商品住宅的農(nóng)戶，則無(wú)需要求其退出。3規(guī)范宅基地確權(quán)登記

34、繁昌縣農(nóng)村宅基地確權(quán)情況令人堪憂：一是因?yàn)闅v史遺留問(wèn)題，因?yàn)槔^承等情況造成的宅基地以權(quán)屬改變沒(méi)有登記；二是農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，認(rèn)為宅基地這種大家都知道的情況并不需要登記，覺(jué)得多此一舉；三是國(guó)土部門對(duì)此工作意愿不強(qiáng)，投入力度不足，主動(dòng)開張確權(quán)工作的意愿不強(qiáng)。對(duì)于這種情況，要確保宅基地確權(quán)情況的有效進(jìn)行，一是要確定規(guī)范宅基地確權(quán)的流程，加大對(duì)此的人力財(cái)力方面的投入；二是進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，對(duì)農(nóng)戶的具體情況清清楚楚的了解，掌握繁昌縣土地利用情況；最后給村民發(fā)放宅基地的使用證明。4科學(xué)規(guī)劃宅基地由于村民在申請(qǐng)宅基地時(shí)，對(duì)宅基地的選擇隨意，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地的分布混亂，布局不合理，大量農(nóng)村土地被濫用和亂用。所以村

35、委會(huì)和縣政府應(yīng)對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行用途管制，以限制農(nóng)民隨意選擇宅基地以建造住宅，導(dǎo)致農(nóng)村整體面貌混亂的局面。有5宅基地流轉(zhuǎn)退出機(jī)制的完善因?yàn)楫?dāng)前在一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，城市商品住宅價(jià)格居高不下，許多人在房?jī)r(jià)壓力下會(huì)選擇購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房，而農(nóng)民在利益驅(qū)使下也會(huì)私自轉(zhuǎn)讓宅基地房屋，但是這樣的交易并不受到法律保護(hù)，最后造成的矛盾后果使農(nóng)民與購(gòu)買者都有損失。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情形下，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)必然是將來(lái)城市建設(shè)用地的重要組成部分，而宅基地是其中重中之重。宅基地當(dāng)前的禁止流傳入市的制度必須要盡快得到解決，宅基地規(guī)范入市既可以緩解城市建設(shè)用地的緊張用地，又可以增加農(nóng)民的收益，保障農(nóng)民應(yīng)得的利益。致謝大學(xué)時(shí)間轉(zhuǎn)眼就過(guò)去了，回首走過(guò)的近四年的時(shí)光，心中倍感充實(shí)。當(dāng)我寫完這篇畢業(yè)論文的時(shí)候，也代表著我大學(xué)本科的人生階段快要結(jié)束，將要步入社會(huì)，走向另一個(gè)人生階段，心中不禁感慨良多。首先誠(chéng)摯的感謝我的論文指導(dǎo)老師諸老師。他不僅是我的畢業(yè)論文指導(dǎo)老師，還是我SRT的指導(dǎo)老師。在忙碌的教學(xué)工作中，很感激他能夠擠出時(shí)間來(lái)審查、修改我的論文。還有教過(guò)我的所有老師們，你們嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致、一絲不茍的作風(fēng)一直是我工作、學(xué)習(xí)中的榜樣;他們循循善誘的教導(dǎo)和不拘一格的思路給予我無(wú)盡的啟迪。感謝三年中陪伴在我身邊的同學(xué)、朋友，感謝他們?yōu)槲姨岢龅挠幸娴慕ㄗh和意見(jiàn)，有了他們的支持