中美證券市場監(jiān)管體制的對比詮釋

1、中美證券市場監(jiān)管體制的對比詮釋 摘要：證券市場監(jiān)管一直是困擾與制約我國證券市場發(fā)展的主要問題，本文通過與美國證券監(jiān)管制度的比較研究，分析了我國證券市場監(jiān)管存在的問題，并對如何完善我國證券市場監(jiān)管體制提出了相關建議。 關鍵詞：證券監(jiān)管體制 經(jīng)過10多年的發(fā)展，我國證券市場已經(jīng)具備了相當?shù)囊?guī)模，中國經(jīng)濟的證券化率已經(jīng)超過50%(股票市值占GDP的比重)，證券市場在國民經(jīng)濟中的地位愈發(fā)重要。然而證券市場仍然存在著過度投機、市場缺乏透明度等問題。中國證券市場監(jiān)管體制上的弊端是導致證券市場低效率的內在原因之一。因此我們有必要通過與其他成熟穩(wěn)健的監(jiān)管體制進行比較，找出我國證券市場監(jiān)管體制與國際慣例存在的差

2、距。 一、美國證券市場的監(jiān)管體制 在實踐中，各個國家和地區(qū)對資本市場的監(jiān)管基本上可分為3種不同的體制:集中型監(jiān)管體制、自律型監(jiān)管體制和中間型監(jiān)管體制。之所以采取不同的監(jiān)管體制是因為各國之間的歷史文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟制度以及市場發(fā)育完善程度等都是不盡相同的，而這種不同的選擇也必然會影響整個證券市場的發(fā)展。美國采取的是集中監(jiān)管與自律監(jiān)管適度統(tǒng)一的中間型監(jiān)管體制。以美國為例，通過長期的發(fā)展完善，美國證券市場的監(jiān)管體制形成聯(lián)邦政府的監(jiān)督與管理，各州政府的監(jiān)督與管理以及證券業(yè)行業(yè)自我監(jiān)督與管理3個層次。美國聯(lián)邦政府為加強對證券市場的監(jiān)督與管理，專門成立了美國證券交易委員會(SEC)SEC是一個獨立的、非黨派的

3、、準司法性的管理機構，它的職能是執(zhí)行由國會制定的各項與證券有關的法律，以保護投資者的利益和維持證券市場的有序運轉。SEC下設4個執(zhí)行機構:(1)公司財務部，負責監(jiān)管證券的公開發(fā)行和上市公司，監(jiān)督上市公司符合信息披露的要求。(2)市場管理部，負責監(jiān)管二級市場的交易活動，管理、指導、監(jiān)督證券交易所以及證券經(jīng)紀商、自營商、證券清算公司的一切活動。(3)投資管理部，負責監(jiān)督管理投資銀行、投資基金在證券市場上的所有活動，管理投資銀行的注冊登記，制定并貫徹投資銀行的注冊登記及報告制度。(4)執(zhí)法部，負責對證券法律及其規(guī)則進行解釋，調查證券法實施過程中的違法條件，必要時對違法者提起法律訴訟，參加法庭審判，并

4、具體行使各種警告、罰款、注銷注冊等處罰措施。 另外，美國聯(lián)邦SEC將全國分為9個證券交易區(qū)，每區(qū)設立1個地區(qū)SEC，協(xié)助聯(lián)邦SEC管理本地區(qū)的證券交易所、證券發(fā)行公司、投資銀行的注冊及信息公開披露，并負責該地區(qū)證券發(fā)行與交易活動的具體調查、檢查等工作。各州政府對證券市場的監(jiān)管，是各州政府對發(fā)生在其境內的證券發(fā)行和證券交易進行監(jiān)督管理，實施本州的證券法規(guī)，盡管各州法規(guī)相似條款甚多，但各州都有其自己的解釋。 由于證券市場的監(jiān)管是一項相當復雜而艱巨的工作，涉及面廣，單靠全國性的證券主管機關而沒有證券交易所和證券業(yè)協(xié)會的配合，就難以實現(xiàn)既有效管理又不過多行政干預的目標。美國建立了一套非官方的行業(yè)自律組

5、織。包括全美證券商協(xié)會和各證券交易所。這些自律組織同樣具有高度的獨立性。他們負責上市審核，對上市公司的日常監(jiān)管，仲裁糾紛，規(guī)范場外交易市場等等。 二、我國的證券監(jiān)管體制和監(jiān)管現(xiàn)狀 我國證券市場監(jiān)管體制經(jīng)歷了一個從地方監(jiān)管到中央監(jiān)管，由分散監(jiān)管到集中監(jiān)管的過程，大致可分為以下3個階段: 第一階段:80年代中期到90年代初期，這是我國證券市場的起步階段，股票發(fā)行僅限于少數(shù)地區(qū)的試點企業(yè)，1990年，國務院決定設立上海、深圳證券交易所。這一時期證券市場的監(jiān)管主要由地方政府負責，中央政府只是進行宏觀指導和協(xié)調。 第二階段:1992年10月至1998年8月，國務院在總結區(qū)域性證券市場試點經(jīng)驗教訓的基礎上

6、，決定成立國務院證券委員會和中國證券監(jiān)督管理委員會，負責對全國證券市場進行統(tǒng)一監(jiān)管，國務院1993年4月公布實施的股票發(fā)行與交易管理暫行條例以法規(guī)的形式確立了我國證券管理體系的基本框架。該條例規(guī)定證券委是全國證券市場的主管機關，依照法律、法規(guī)的規(guī)定對全國證券市場進行統(tǒng)一宏觀管理;證監(jiān)會是證券委的監(jiān)管執(zhí)行機關，依照法律、法規(guī)的規(guī)定對證券的發(fā)行和交易的具體活動進行管理和監(jiān)督。證券市場的監(jiān)管由地方管理為主，逐步走向證券市場集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制。 第三階段:1998年8月至今。國務院在第二階段多部監(jiān)管的基礎上撤消了國務院證券委員會，其職能并人中國證券監(jiān)督管理委員會，決定中國證券監(jiān)督管理委員會對地方證管部

7、門實行垂直領導，以擺脫地方政府對地方證券監(jiān)管的行政干預，形成直接受證監(jiān)會領導，獨立行使監(jiān)管權力的管理體系。逐步收回了各個中央部委對證券中介機構的行政、業(yè)務管理權限，統(tǒng)一交由中國證券監(jiān)督管理委員會管理。初步實現(xiàn)了中央一地方一基層三位一體的集中統(tǒng)一的監(jiān)管組織系統(tǒng)。 三、比較和借鑒 對比中美英證券市場的監(jiān)管體制，我們不難發(fā)現(xiàn): 首先，雖然我國證券市場實行的是集中監(jiān)管體制。證監(jiān)會的職能和地位相當于美國的SEC，這種監(jiān)管體制本意是為了增強中國證監(jiān)會的權威性，但實際上監(jiān)管部門缺乏應有的獨立性，其權限常常受到比其更高一級的行政上的干預。監(jiān)管行為帶有明顯的應急性，缺乏連續(xù)性和統(tǒng)一性的監(jiān)管行為也就根本無法體現(xiàn)監(jiān)

8、管的“三公”原則。特別是證監(jiān)會的派出機構.與地方政府有著很深的淵源，受地方政府干預的可能性更大。 其次，我國證券市場的自律組織雖然已經(jīng)建立，但是尚未形成有效的監(jiān)管機制。證券業(yè)協(xié)會、證券交易所是行業(yè)自律的主要承擔者。中國證券業(yè)協(xié)會早在1991年8月就已成立，但其作為全國證券業(yè)最大的行業(yè)自律組織，并沒有充分發(fā)揮應有的自律功能。尤其是在制定全國性行業(yè)自律管理規(guī)則、開展證券從業(yè)人員的培訓、對證券經(jīng)紀人員執(zhí)業(yè)資格的考核、認定和管理等方面顯得比較滯后。目前，我國證券市場日常管理性的自律管理主要由上海和深圳兩個證券交易所進行，而各交易市場之間為了自身的利益競爭激烈，監(jiān)管規(guī)則和力度相差甚大，未能達到統(tǒng)一、協(xié)調

9、、強化的自律管理效果。證券交易所作為一線監(jiān)管部門功能的弱化，使得市場違法違規(guī)事件不能得到及時的糾正，等到證監(jiān)會對違法、違規(guī)行為進行查處時，事態(tài)可能已經(jīng)到了非常嚴重的地步: 再次，從證券市場的法律體系來看，美國證券市場已形成以1933年證券法和1934年證券交易法為基礎，以其它法律如1935年公共服務控股公司法，1939年信托合同法,1940年投資公司法,1940年投資顧問法，1970年證券投資者保護法,1978年破產(chǎn)改造法,1984年內幕人士交易制裁法等相配套的法律體系。我國證券市場從1999年7月1日起開始實施證券法，但其配套法律法規(guī)還不夠完善，有些問題的界定不夠明確，可操作性較差。而且缺乏

10、相應配套的實施細則和相關法律，對于一些我國尚未定位或尚無條件開辦的領域以及現(xiàn)階段解決不了的問題、有關企業(yè)收購和資產(chǎn)重組的法律界定問題等，現(xiàn)有法規(guī)更是未能給出既符合中國國情又接近國際慣例的明確規(guī)定。而證券法規(guī)體系不完整不可避免地帶來可操作性差等問題，監(jiān)管所依據(jù)的法律法規(guī)尚不健全，滯后于證券市場的快速發(fā)展，增加了監(jiān)管難度。 四、完善中國證券市場監(jiān)管體制的建議 第一，加強監(jiān)管部門自身的獨立性和監(jiān)管行為的規(guī)范性。要使中國證券市場的監(jiān)管具有權威、產(chǎn)生效力，其前提條件就是監(jiān)管對象必須是獨立自主的上市公司和各類投資者。監(jiān)管機構作為惟一的行政監(jiān)督管理者依法行使監(jiān)督管理權，不允許任何其他政府機構或明或暗地介人。

11、要適應這一要求，當前要做和能做的就是大力推進現(xiàn)代企業(yè)制度的建設使上市公司和券商成為符合市場經(jīng)濟要求的市場獨立法人主體。與此同時，證券監(jiān)管機構作為行政管理機構其職能又不同于一般行政機構它必須遵循市場經(jīng)濟原則依法對市場行為進行監(jiān)督管理，實現(xiàn)行政手段與市場原則的統(tǒng)一?；仡欀袊C券市場的走勢，不難看出每一次大的波動都是政策造成的，這就使投資者專心于揣測政策和時局的變化，而不關心上市公司的業(yè)績和成長性，證券市場投機之風盛行政策的頻繁變動使得我國證券市場很大程度上形成了“政策市”，缺乏連續(xù)性和統(tǒng)一性的監(jiān)管行為也就根本無法體現(xiàn)監(jiān)管的“三公”原則。體現(xiàn)在具體動作上，就是有所為有所不為。所謂有所為就是證券監(jiān)管機

12、構對證券市場的監(jiān)管行為應表現(xiàn)在對證券市場的法律、法規(guī)的執(zhí)行、實施情況的監(jiān)管，以保證法律管理的有效性。所謂有所不為，就是證券監(jiān)管機構對證券市場自身的行為不干預，如股票價格漲跌、指數(shù)升降等不作硬性規(guī)定。 第二。強化證券交易所的自律功能。我國滬、深兩個交易所都屬于會員制的自律組織，他們處于證券市場監(jiān)管一線，已部分承擔證券市場的監(jiān)管任務，但同時在日常監(jiān)管中也存在不少問題。應當進一步強化證券交易所作為一線監(jiān)管部門的地位和職能，明確其在因監(jiān)管不力而造成或加劇的違規(guī)違法行為中所應承擔的責任，從而督促其加強對上市公司和投資者監(jiān)管的力度。尤其要注意的是，在監(jiān)管過程中，要加強對行為和過程的監(jiān)管，而不僅僅是對結果的

13、監(jiān)管，對監(jiān)管者而言，行為本身比結果更值得關注。所以必須在以下幾個方面加以改進和完善:第一，在現(xiàn)有的基礎上不斷改進和完善交易所的組織機構和規(guī)章制度逐步形成會員大會、理事會和交易管理人員的合理分工，建立規(guī)范化的注冊和監(jiān)管程序。第二，交易所要能真正貫徹公平、公正和公開的“三公”原則，保護投資者的正當利益和合法利益。第三，完善上市公司信息披露制度，規(guī)范上市公司行為，增強市場透明度，以有效地保護證券投資者的平等交易的機會。 第三，建立多層次，功能完備的法律法規(guī)體系。完善的法律體系是實行有效監(jiān)管的前提。我國應該借鑒美國的做法，建立一個多層次、功能完備的證券市場法律法規(guī)體系。在這個體系中綜合性的證券法是基礎，是第一個層次。第二個層次的法律應該包括公司法，投資公司法，投資顧問法，投資人保護法。第三個層次是自律機構指定的規(guī)則。如證券交易所章程，證券商協(xié)會管理辦法等。目前，第一個層次的法律已經(jīng)頒布，但仍有立法空白和不具操作性，這既有制定該法時主要強調規(guī)避經(jīng)濟和金融危機這一傾向性的原因，也有制定者缺乏相關的從業(yè)經(jīng)驗致使該法缺乏全面性、前瞻性、操作性和兼容性等方面的原因。應制定證券法