我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理運(yùn)營問題研究

1、政府管理學(xué)院我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理運(yùn)營研究組長：*組員：* * * * * *目 錄摘要：隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從現(xiàn)金收付制向部分積累制的轉(zhuǎn)變，我國3關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金 投資運(yùn)營 管理 監(jiān)督 原因 對策3一、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理運(yùn)營存在的問題41. 養(yǎng)老保險(xiǎn)基金被擠占、挪用，造成基金流失。42.養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資渠道狹窄，保值增值困難。43.養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)管理制度不健全。54. 基金管理運(yùn)營分散。5二、出現(xiàn)以上問題的原因51.缺乏統(tǒng)一的社會(huì)保障基金管理和投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)。52.缺乏多元化的投資渠道。63.缺乏良好的監(jiān)督機(jī)制和科學(xué)合理的投資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。6三、對策6（一）、基金管理的模式選擇6

2、（二）、如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)?；鸬氖袌龌\(yùn)營8參考文獻(xiàn)：10摘要：隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從現(xiàn)金收付制向部分積累制的轉(zhuǎn)變，我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的規(guī)模也開始日益增大。但農(nóng)村人口老齡化的加速、農(nóng)村保險(xiǎn)參保率低和基金管理體制不健全等因素導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)供需矛盾突出，急需構(gòu)建一個(gè)良好的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營機(jī)制，以此來促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值。一些國家改革的成功為我國構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營機(jī)制提供了重要啟示。盡管我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營在現(xiàn)階段取得了一定的成績，但仍面臨著缺乏統(tǒng)一管理、投資運(yùn)營不盡科學(xué)、監(jiān)督機(jī)制不完善等諸多缺陷。本文主要針對這些

3、問題，對其產(chǎn)生的原因和對策提出了自己的看法。關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金 投資運(yùn)營 管理 監(jiān)督 原因 對策一、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理運(yùn)營存在的問題1. 養(yǎng)老保險(xiǎn)基金被擠占、挪用，造成基金流失。目前縣級農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)仍是自收自支事業(yè)單位，其日常經(jīng)費(fèi)主要從新增保費(fèi)收入中按3%比例提取。在農(nóng)民保險(xiǎn)費(fèi)中提取管理費(fèi)不僅違背了社會(huì)保險(xiǎn)不以盈利為目的的初衷，同時(shí)也人為導(dǎo)致部分基金“流失”,降低了基金增值能力。為了提取足夠使用的管理費(fèi)以應(yīng)付日常開支，農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不得不拼命發(fā)展業(yè)務(wù)。出現(xiàn)越是業(yè)務(wù)發(fā)展快、保費(fèi)收得多的地方，留下的隱患就越大。近幾年部分農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)保費(fèi)收入急劇下降，機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)更是無從著落，財(cái)政又不補(bǔ)貼支持

4、，致使農(nóng)保機(jī)構(gòu)面臨生存危機(jī),擠占基金應(yīng)付日常開支現(xiàn)象普遍存在。雖然財(cái)政部早在1993年就下文明確規(guī)定，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、待業(yè)保險(xiǎn)基金必須專款專用，任何部門、單位和個(gè)人都無權(quán)挪作他用；國務(wù)院也多次明文規(guī)定不得挪用社會(huì)保險(xiǎn)基金。但不少地方政府和部門對此熟視無睹，擅自擠占挪用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，如有些地方在沒有進(jìn)行詳細(xì)市場調(diào)查和投資可行性研究的情況下，動(dòng)用養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)性投資和基建投資，進(jìn)行市政建設(shè)投資，甚至是修建樓堂館所，基金不能如期收回，造成流失。1993年全國被挪占的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金為51億元，1994年上升為64億元。1997年的有關(guān)抽樣調(diào)查顯示，7個(gè)主要省市的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金余額中，銀行存款、購買國債

5、和其它占款分別為11%、23%和66%。2.養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資渠道狹窄，保值增值困難。1993年勞動(dòng)部發(fā)布的企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理規(guī)定中規(guī)定，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值途徑是購買國庫券及國家銀行發(fā)行的債券，或委托國家銀行、國家信托投資公司放款，采取購買國家債券的形式進(jìn)行增值，可以將養(yǎng)老保險(xiǎn)與國家預(yù)算結(jié)合起來，既可以保證基金的增值，又可以完整體現(xiàn)養(yǎng)老與國家的本質(zhì)聯(lián)系，還可以緩解一部分國家財(cái)政壓力。然而，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資渠道比較單一，政策規(guī)定只能購買國債或存入國有商業(yè)銀行，單位定期存款期限不得超過一年，不像國外養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可以進(jìn)行房地產(chǎn)、股票、企業(yè)債券等多種投資，并且投資收益率處于一個(gè)相對較低的

6、水平。增值效率的高低取決于商業(yè)銀行存款利率的高低,而個(gè)人賬戶給付利率一般都要高于銀行短期存款利率。目前，農(nóng)保個(gè)人賬戶的給付年復(fù)利率為2.5%,而一年期的銀行存款利率才2.25%,利率倒掛高達(dá)0.25%。如果按照農(nóng)?；饾L存積累5.69億元全部存放一年期定期存款來計(jì)算,每年要承擔(dān)利率倒掛虧損高達(dá)142.25萬元?？梢?保險(xiǎn)費(fèi)收的越多，時(shí)間差和利率差造成的基金收不抵支的風(fēng)險(xiǎn)就越大。作為一項(xiàng)長期貨幣收支計(jì)劃，將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金用于購買國債，雖然風(fēng)險(xiǎn)很低，但很難達(dá)到增值的目的。相反，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金非常容易受到通貨膨脹的影響，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)貶值，進(jìn)而影響到養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的總體支付能力。3.養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)

7、管理制度不健全。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌以來，一直沒有出臺(tái)與之配套的財(cái)務(wù)制度，具體經(jīng)辦機(jī)構(gòu)只能執(zhí)行由部門下發(fā)的財(cái)務(wù)制度。由于該制度由制度的執(zhí)行者自己制定，缺乏完整性、科學(xué)性，執(zhí)行中容易出現(xiàn)基金流失和浪費(fèi)現(xiàn)象。財(cái)政、審計(jì)等監(jiān)督部門由于沒有參與基金運(yùn)營事前和事中管理，只是簡單地事后檢查和監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題，只能以部門的財(cái)務(wù)制度為依據(jù)進(jìn)行處理，致使許多問題因無章可循而無法處理。4. 基金管理運(yùn)營分散。縣級農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案規(guī)定，基金以縣級為單位統(tǒng)一管理。與此同時(shí)實(shí)行縣、市、省農(nóng)保機(jī)構(gòu)三級統(tǒng)籌管理?；鸸芾磉^于分散，層次太低，各自為政，受地方政府行政干預(yù)較大，很難形成規(guī)模效益,管理成本卻很高，基金運(yùn)

8、營風(fēng)險(xiǎn)加大。二、出現(xiàn)以上問題的原因 1.缺乏統(tǒng)一的社會(huì)保障基金管理和投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由縣級管理，在實(shí)際的運(yùn)行過程中，由于缺乏合適的投資渠道、缺乏投資人才，有關(guān)部門一般都采取存入銀行的方式。由于利率水平下降和通脹因素影響，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金要保值都已經(jīng)相當(dāng)困難，更不用說增值。這些結(jié)果的出現(xiàn)歸根結(jié)底是因?yàn)闆]有統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理和運(yùn)營機(jī)構(gòu)，無法最大效率地運(yùn)用農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金而使其達(dá)到保值增值。 2.缺乏多元化的投資渠道。由于我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行純基金制，目標(biāo)是長期收支平衡。以目前我國資本市場和投資市場發(fā)育不完善、法制不健全的狀況來說，資金進(jìn)入市場還有一個(gè)過

9、程，現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主要以存入銀行和買國債為主，投資渠道非常狹窄。 3.缺乏良好的監(jiān)督機(jī)制和科學(xué)合理的投資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在1998年以前基本上完全由民政部門獨(dú)立管理，1988年以后移交給勞動(dòng)與社會(huì)保障部門，也是一家說了算，權(quán)利缺乏監(jiān)督是基金安全難以保障的關(guān)鍵。目前，我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營還沒有建立一套完整的投資風(fēng)險(xiǎn)防范運(yùn)行機(jī)制，因此農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)進(jìn)行改革。三、對策（一）、基金管理的模式選擇 農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)采取個(gè)人帳戶機(jī)制，大部分基金集中在縣級管理運(yùn)營，由于運(yùn)營層次低、管理分散化，基金不能形成規(guī)模優(yōu)勢，收益不高。而且基金放在縣級，還存在著

10、被地方政府挪用的風(fēng)險(xiǎn)。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步建立和農(nóng)保事業(yè)的發(fā)展，必須改革現(xiàn)行的基金管理體制。 如何選擇基金的管理模式是這項(xiàng)改革的重要內(nèi)容。從國外情況看，目前流行的社會(huì)保險(xiǎn)的基金管理模式大致有以下幾種： 一是政府直接管理。這種模式以日本為代表，其特點(diǎn)是便于統(tǒng)一政策、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一管理。但是這一模式的缺點(diǎn)在于難以獲得較高的回報(bào)率和政府可能挪用而造成基金流失。 二是基金會(huì)管理。這種模式以澳大利亞為代表，其特點(diǎn)是個(gè)人帳戶的出資人就是基金會(huì)的會(huì)員，個(gè)人基金運(yùn)作擁有一定的建議權(quán)，便于民主管理和監(jiān)督。但其缺點(diǎn)在于決策權(quán)力往往過于分散，對市場比較發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)較為適宜。 三是基金管理公司管理

11、。這種模式以智利為代表。這是市場經(jīng)濟(jì)條件下比較理想的管理方式之一，其特點(diǎn)是競爭性強(qiáng)，機(jī)制靈活，效率較高，投資者可以在競爭中得到較高回報(bào)和良好的服務(wù)。 農(nóng)?；鸸芾砟Ｊ降倪x擇，既要借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，又必須符合我國的現(xiàn)有國情。根據(jù)我國國情，農(nóng)?；鸩灰瞬扇≌苯庸芾淼哪Ｊ?。 智利養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革前，舊體制給財(cái)政帶來沉重的負(fù)擔(dān)。1981年實(shí)施改革，不但實(shí)現(xiàn)了從現(xiàn)收現(xiàn)付制到儲(chǔ)備積累制籌資模式的轉(zhuǎn)換，而且在管理體制方面實(shí)現(xiàn)了突破，養(yǎng)老基金由政府管理改為政府監(jiān)管下的養(yǎng)老基金管理公司運(yùn)營管理。養(yǎng)老基金管理公司依據(jù)國家有關(guān)法律并經(jīng)政府主管部門批準(zhǔn)成立，具有法人地位，屬金融機(jī)構(gòu)，在日常經(jīng)營活動(dòng)方面，完全按照市場

12、規(guī)則進(jìn)行，投保人可根據(jù)養(yǎng)老管理公司的運(yùn)營狀況自由選擇。政府不直接管理養(yǎng)老基金，而是成立養(yǎng)老金管理總監(jiān)署，通過總監(jiān)署對各養(yǎng)老金管理公司進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和管理，用法律和法令監(jiān)控養(yǎng)老金投資的方向和比例，以保障基金的安全和增值。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的高效管理機(jī)制，既保證了基金的保值增值，又促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展?！爸抢Ｊ健迸c我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資和給付模式比較相似。 我們認(rèn)為，以基金管理公司形式管理農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金比較符合我國的實(shí)際。在進(jìn)行基金管理體制改革時(shí)，我們可以借鑒“智利模式”的成功經(jīng)驗(yàn)，以省為單位建立行政或經(jīng)濟(jì)區(qū)域性基金管理公司，負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)營民管理。這些基金公司作為金融法人進(jìn)入金融市場，自

13、主經(jīng)營，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，自我約束，可以直接或以委托的形式運(yùn)作基金，提高基金運(yùn)營效率，實(shí)現(xiàn)基金保值增值。與其它金融機(jī)構(gòu)不同，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理公司不以盈利為目的，投資運(yùn)營的最終目的是為了實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金的保值增值，最大限度地返還給農(nóng)民，用于農(nóng)民的養(yǎng)老需求。為此，國家應(yīng)給予其稅收減減免等優(yōu)惠政策和項(xiàng)目優(yōu)先選擇、破產(chǎn)優(yōu)先償還等保護(hù)性措施，以保證其在市場“競爭”中的有利地位，體現(xiàn)國家對農(nóng)民養(yǎng)老的責(zé)任和義務(wù)。（二）、如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)保基金的市場化運(yùn)營 現(xiàn)代理論認(rèn)為，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然不是一項(xiàng)盈利性事業(yè)，但是它必須確保資金的良性循環(huán)，其基金管理運(yùn)營有三個(gè)要求，即安全性、流動(dòng)性和收益性，目的在于最大可能地做到基金的保值

14、增值，進(jìn)入市場是它的方向。 如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)?；鸬氖袌龌\(yùn)營？經(jīng)過國外考察和實(shí)地調(diào)研，我們認(rèn)為，最可行的選擇是改革縣級管理運(yùn)營的現(xiàn)行體制，采取有力措施促使基金向上分流，中央和省兩級負(fù)責(zé)基金的運(yùn)營，地級以下不再承擔(dān)基金運(yùn)營任務(wù)。相應(yīng)地中央和省兩級建立基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)。 怎樣建立這兩級機(jī)構(gòu)？就可擔(dān)任性來看有兩種方案：一是在中央建立一個(gè)基金運(yùn)營 機(jī)構(gòu)，各省建立一個(gè)事業(yè)中心，這兩層機(jī)構(gòu)都負(fù)責(zé)基金運(yùn)營，中央層機(jī)構(gòu)主要為基層服務(wù)，在各省運(yùn)營達(dá)不到增值要求時(shí)，可將資金上解，由它代為運(yùn)營。二是在央行調(diào)整省級分行后，依照央行的大區(qū)或是在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的北京、上海、深圳、重慶等中心城市，設(shè)立基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金運(yùn)營，各省的

15、事業(yè)機(jī)構(gòu)向中央這幾個(gè)大中心輸送資金，減少基金運(yùn)營任務(wù)。 從理論和實(shí)踐方面看，這兩個(gè)方案都是可行的，但是比較而言，第二種方式更為可取。在每種方式中，中央和各省機(jī)構(gòu)都有有權(quán)運(yùn)營基金，國家經(jīng)濟(jì)形勢良好、利潤回報(bào)較高時(shí)，省級機(jī)構(gòu)更傾向于自行掌握基金；而國家經(jīng)濟(jì)形勢困難、利潤回報(bào)走低時(shí)，省級機(jī)構(gòu)則不愿持有基金，這對農(nóng)?；鸬姆€(wěn)健運(yùn)作、保值增值將會(huì)造成不利影響。在第二種方式中，只有中央的幾個(gè)大中心有權(quán)運(yùn)營基金，它們的主要任務(wù)是運(yùn)營基金，保證基金的最大增值，省級機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)是歸集全省基金，向大中心輸送，不再直接運(yùn)作。這樣減少了基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)，易于基金的監(jiān)督。同時(shí)，中央的幾大中心與省級機(jī)構(gòu)之間，是利益激勵(lì)關(guān)系

16、，打破了一個(gè)中心機(jī)構(gòu)獨(dú)霸天下的壟斷局面，省級機(jī)構(gòu)可以根據(jù)它們自身的狀況自主選擇輸送對象。由此可見，第二種方式是一個(gè)完全市場化的方案。從我國經(jīng)濟(jì)體制改革的最終方向看，這個(gè)方案更可選擇。 然而，目前我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的縣級基金管理運(yùn)營體制與上述兩個(gè)方案都有較大的差距。縣級管理運(yùn)營，在這項(xiàng)制度的安初創(chuàng)時(shí)期是一種現(xiàn)實(shí)的選擇。從長遠(yuǎn)看，縣級管理是階段性的，分級管理是過渡性的。但是改革需要有一個(gè)過程。為此，目前可以進(jìn)行試點(diǎn)，相應(yīng)設(shè)置一些基金運(yùn)作機(jī)構(gòu)，采取分級運(yùn)營的辦法，逐步將基金向上集中，實(shí)行基金規(guī)模管理。 在改革的這個(gè)過渡時(shí)期，必須做好以下幾個(gè)方面的工作：一是嚴(yán)格控制基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)的審批。今后凡運(yùn)作基金

17、的必須建立獨(dú)立的事業(yè)法人機(jī)構(gòu)。基金事業(yè)法人，除要經(jīng)當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)外，還必須征求上級業(yè)務(wù)主管部門的意見?；饹]達(dá)到一定規(guī)模，不具備一定軟、硬件條件和設(shè)施，沒有專門的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員，不具備條件，不經(jīng)上級業(yè)務(wù)主管部門許可的不能成立基金運(yùn)營管理機(jī)構(gòu)。違反規(guī)定設(shè)立為非法機(jī)構(gòu)，沒有基金運(yùn)營權(quán)。二是建立事業(yè)機(jī)構(gòu)要政事分開，事業(yè)法人要獨(dú)立會(huì)使職權(quán)，不受行政干預(yù)。三是各級管理機(jī)構(gòu)實(shí)行獨(dú)立核算。管理的基金必須達(dá)到中央規(guī)定的增值標(biāo)準(zhǔn)和要求，哪級機(jī)構(gòu)管理和運(yùn)作基金，就出哪級機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。四是要加強(qiáng)上級對下級的指導(dǎo)和監(jiān)督。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的設(shè)立、法人代表的任免，下級要征求上級主管部門的意見，逐步加強(qiáng)上級指導(dǎo)作用。 基金進(jìn)入市場要受市場條件等因素的制約，也需要一個(gè)過程。在目前情況下，基金可以首先進(jìn)入國債市場，然后再逐步參與金融債券、企業(yè)債券等其它形式的投資。進(jìn)入國債市場，基金購買國債以持有國債為主，盡量減少二級市場操作，同時(shí)，也可以將一定比例的資金委托給金融機(jī)構(gòu)買賣國債，走市場化管理，專家理財(cái)?shù)牡缆?，逐步?guī)范、優(yōu)化基金的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，在確保安全性前提下，最大可能地實(shí)現(xiàn)農(nóng)?；鸬谋Ｖ翟鲋怠⒖嘉墨I(xiàn)：【1】 王廣同. 農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營問題探討【j】. 安陽師范學(xué)院報(bào)2007年底1期【2】 杜建. 淺談農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值【j】. 中國農(nóng)業(yè)會(huì)計(jì)2004年第9期【3】 朱正剛.