英美社會(huì)保障預(yù)算管理研究及啟示

1、英美社會(huì)保障預(yù)算管理研究及啟示摘 要美國(guó)和英國(guó)是社會(huì)保障預(yù)算資金管理的重要代表。美國(guó)實(shí)行基金式資金管理，而英國(guó)實(shí)行的是全面預(yù)算資金管理。兩類不同的社會(huì)保障資金預(yù)算管理模式，根植于不同國(guó)家的制度文化，表現(xiàn)出不同的制度特征，這對(duì)我國(guó)社會(huì)保障預(yù)算管理具有重要的借鑒意義。關(guān)鍵詞美國(guó)英國(guó)；社會(huì)保障預(yù)算管理；啟示中圖分類號(hào)D035；F810.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A 文章編號(hào)1673-0461（2013）10-0056-07一、美國(guó)聯(lián)邦社會(huì)保障基金及預(yù)算管理談?wù)撁绹?guó)社會(huì)保障預(yù)算，主要是指美國(guó)聯(lián)邦社?；穑∣ASDI基金）。美國(guó)聯(lián)邦社會(huì)保障計(jì)劃由羅斯福政府在1934年提出， 1935年社會(huì)保障法案正式確立。在193

2、5年的法案下，工薪稅收入最早是流入財(cái)政部的總基金賬戶，隨后國(guó)會(huì)從一個(gè)“老年公積金賬戶”提取撥款，該賬戶的精算操作由財(cái)政部監(jiān)控，最早的這個(gè)“老年公積金賬戶”并非是信托基金，而是以支定收的一個(gè)暫存資金的賬號(hào)而已。1937年，在羅斯福改組法院的有效威脅下，最高法院認(rèn)定老年保險(xiǎn)項(xiàng)目與憲法相符， 11938年8月的社會(huì)保障顧問(wèn)委員會(huì)建議老年公積金賬戶被“特別地”轉(zhuǎn)為“一種信托基金”，指定特定的托管人以代表項(xiàng)目預(yù)期的受益人行事。從1940年起，社會(huì)保障基金計(jì)劃由原來(lái)一次性發(fā)放津貼改為按月發(fā)放。1956年，傷殘保險(xiǎn)計(jì)劃加入到最早的老年保險(xiǎn)計(jì)劃。1965年，醫(yī)療保險(xiǎn)也被加入到了社會(huì)保障中來(lái)，最初的老年公積金賬

3、戶，逐步變成為涵蓋老年、遺屬和殘疾人的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃，逐步形成了今天的OASDI這一聯(lián)邦最大的信托基金項(xiàng)目，截至2011年，OASDI計(jì)劃為美國(guó)5 600萬(wàn)退休人口提供待遇支付，其中退休職工3 800萬(wàn)，遺屬700萬(wàn)，1 000萬(wàn)的傷殘人員，覆蓋超過(guò)1.6億的工人和他們的家庭。聯(lián)邦社會(huì)保障基金的籌資主要靠企業(yè)和職工，2011年，1.5億人繳納工薪稅?？偸杖霝? 130億美元，總支出為7 810億美元，收支兩抵，動(dòng)用往年滾存結(jié)余680億應(yīng)對(duì)社會(huì)保障預(yù)算浮虧，同時(shí)基金目前持有的美國(guó)特別國(guó)債增加到2.6萬(wàn)億。從1935年立法開(kāi)始，社會(huì)保障計(jì)劃的籌資來(lái)源主要是向雇員和雇主征收的工薪稅，稅率以雇員年薪第一

4、個(gè)9 000美元的6.2%來(lái)征收，最高繳稅收入每年都在調(diào)整，2012年為113 700美元，雇主征收同樣的比例，合計(jì)為12.4%，2011年和2012年，雇員的稅率從6.2%下調(diào)到 4.2%，雇主保持6.2%，所以O(shè)ASDI的總稅率從12.4%下降到10.4%。目前來(lái)看，社會(huì)保障稅2012年達(dá)到9 250億美元，占財(cái)政總收入的比例達(dá)到35.2%，僅次于個(gè)人所得稅的43.4%。2聯(lián)邦OASDI基金主要由兩個(gè)子基金構(gòu)成，分別是OASI（聯(lián)邦老年、遺屬保險(xiǎn)信托基金）和DI（殘疾人保險(xiǎn)信托基金）。前者成立于1939年，根據(jù)社會(huì)保障法修正案第201條款設(shè)立，于1940年1月1日開(kāi)始實(shí)施，在美國(guó)財(cái)政部有獨(dú)

5、立的賬戶；而聯(lián)邦殘疾人保險(xiǎn)信托基金于1956年8月1日根據(jù)社會(huì)保障法修訂案設(shè)立，于1957年1月1日生效。聯(lián)邦老年遺屬保險(xiǎn)信托和殘疾人信托基金，都是按月給相關(guān)投保人支付待遇，前者主要為退休雇員（包括自雇者）及已故雇員遺屬提供養(yǎng)老金，后者則主要給予殘障人士的養(yǎng)老金。3兩種基金雖然相互獨(dú)立，但是 OASI基金和DI基金之間存在資金調(diào)劑使用的可能，比如1982年11月和1982年12月，聯(lián)邦養(yǎng)老保險(xiǎn)基金（OASI）就從傷殘保險(xiǎn)基金（DI）中借了51億元，向醫(yī)療保險(xiǎn)借了124億美元，如果這些借款不被允許，顯然政府預(yù)算的短期平衡就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。4對(duì)于美國(guó)大部分低收入退休人群來(lái)說(shuō)，聯(lián)邦社會(huì)保障信托基金（OAS

6、DI）為其提供了大部分收入。統(tǒng)計(jì)資料表明，信托基金的收入替代在50%左右的大約占總?cè)丝诘?3%左右，收入替代在90%以上的大約占到總?cè)丝诘?5%。5每年美國(guó)財(cái)政部都要編制相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)保障基金預(yù)算，來(lái)對(duì)聯(lián)邦社會(huì)保障基金實(shí)施嚴(yán)格管理。1986年以后，社會(huì)保障基金預(yù)算從一般政府預(yù)算中分離出來(lái)，實(shí)行專項(xiàng)管理。根據(jù)不同的資金來(lái)源、用途，美國(guó)聯(lián)邦政府社會(huì)保障資金的預(yù)算管理分為兩個(gè)層次：第一，由征繳社會(huì)保障稅而形成的社會(huì)保障資金收入。由美國(guó)國(guó)內(nèi)稅務(wù)局（Internal Revenue Service）通過(guò)社會(huì)保障稅的方式把這部分資金籌集起來(lái)，這部分稅收的稅率及征收的資金額度由美國(guó)國(guó)會(huì)進(jìn)行授權(quán)。美國(guó)國(guó)內(nèi)稅務(wù)

7、局（Internal Revenue Service）把征收的社會(huì)保險(xiǎn)稅集中起來(lái)以后，統(tǒng)一上繳美國(guó)國(guó)庫(kù)。美國(guó)財(cái)政部在經(jīng)常預(yù)算外單獨(dú)開(kāi)設(shè)社會(huì)保障信托基金和醫(yī)療保險(xiǎn)信托基金專戶，將國(guó)庫(kù)集中的資金劃入進(jìn)行專戶管理。當(dāng)負(fù)責(zé)審查收益支付資格和待遇水平的社會(huì)保障署以及衛(wèi)生和人力資源事務(wù)部提出了支付申請(qǐng)，財(cái)政部發(fā)出劃轉(zhuǎn)指令，再由國(guó)庫(kù)實(shí)施對(duì)各指定受益人的劃轉(zhuǎn)撥付。第二，由一般性稅收收入安排支出的社會(huì)福利支出及救濟(jì)支出。美國(guó)的社會(huì)福利支出及聯(lián)邦救濟(jì)支出是對(duì)社會(huì)中的相對(duì)弱勢(shì)群體或者經(jīng)濟(jì)收入水平低于平均水平的群體的一種專門救助支出，這部分支出是納入到政府經(jīng)常性預(yù)算來(lái)統(tǒng)一管理。每個(gè)預(yù)算年度，美國(guó)社會(huì)保障署、衛(wèi)生與人力

8、資源事務(wù)部、難民署等部門，就會(huì)提交相關(guān)人員的申請(qǐng)信息、資格審查信息等，會(huì)同美國(guó)財(cái)政部門編制年度本級(jí)社會(huì)福利支出的收支草案。收支草案經(jīng)過(guò)預(yù)算與管理辦公室（OBM）的審批意見(jiàn)以后，編入聯(lián)邦本年度的財(cái)政收支總預(yù)算并提交給國(guó)會(huì)進(jìn)行最后審批。一旦社會(huì)福利和救濟(jì)預(yù)算支出經(jīng)批準(zhǔn)，就成為必須嚴(yán)格執(zhí)行的法律。屬于現(xiàn)金補(bǔ)助的，財(cái)政部按照相關(guān)部門制定的支付標(biāo)準(zhǔn)劃撥到受益人銀行賬戶，如果是實(shí)物或者服務(wù)救濟(jì)的，財(cái)政部直接撥付到各級(jí)社會(huì)福利保障部門，由其具體提供。每個(gè)預(yù)算年度之前，各項(xiàng)社會(huì)福利補(bǔ)助項(xiàng)目的主管部門，如社會(huì)保障署、衛(wèi)生與人力資源部等，要根據(jù)本部門職責(zé)和有關(guān)法律要求，編制并報(bào)送所管轄的社會(huì)福利補(bǔ)助項(xiàng)目的預(yù)算收支

9、草案?？偨y(tǒng)預(yù)算與管理辦公室在充分征詢財(cái)政部等部門意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，提出聯(lián)邦政府總的收支預(yù)算，提交國(guó)會(huì)審批。61935年社會(huì)保障法第二章第201（C）條規(guī)定：聯(lián)邦社保信托基金理事會(huì)由社會(huì)保障署長(zhǎng)、財(cái)政部長(zhǎng)、勞工部長(zhǎng)、衛(wèi)生與福利部長(zhǎng)、兩位公共理事組成，兩位公眾理事必須分別來(lái)自不同的黨派，在美國(guó)參議院通過(guò)提名后由總統(tǒng)任命。在社保信托基金理事會(huì)中，美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)擔(dān)任聯(lián)邦社保基金理事長(zhǎng)的職務(wù)，主要負(fù)責(zé)召集、協(xié)調(diào)相關(guān)部門工作會(huì)議，確保社保信托基金的短期財(cái)務(wù)平衡及長(zhǎng)期保值增值，當(dāng)然這也體現(xiàn)了公共財(cái)政在社保基金健康良好運(yùn)行中肩負(fù)的不可推卸的“托底責(zé)任”的地位。聯(lián)邦信托基金理事會(huì)除了每年都要向國(guó)會(huì)提交有關(guān)基金年度收支

10、及中長(zhǎng)期收支報(bào)告（一般是10年和75年）以外，還對(duì)聯(lián)邦社保基金應(yīng)對(duì)枯竭的辦法，市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)管理的方向做出說(shuō)明，根據(jù)長(zhǎng)期預(yù)測(cè)對(duì)基金稅率及待遇發(fā)放方面給出對(duì)應(yīng)的解決方案。在所有涉及到美國(guó)社會(huì)保障運(yùn)作的部門中，聯(lián)邦社?；鸲聲?huì)的職能更偏重決策，即主要對(duì)美國(guó)社會(huì)保障體系的資金流量平衡進(jìn)行統(tǒng)籌把控，并且對(duì)聯(lián)邦社?；鸬氖袌?chǎng)化運(yùn)營(yíng)給出相關(guān)的決策建議。美國(guó)聯(lián)邦社?；鸬耐顿Y操作還是在一個(gè)相對(duì)封閉的資金往來(lái)體系中，基金并沒(méi)有投放到市場(chǎng)上，比如投資股票或者開(kāi)放式基金。大多數(shù)聯(lián)邦社保資金結(jié)余都由美國(guó)財(cái)政部按照操作規(guī)程，通過(guò)國(guó)庫(kù)平臺(tái)購(gòu)買特別國(guó)債，因此信托基金盈余的收支和聯(lián)邦預(yù)算以及政府債務(wù)間都有十分密切的關(guān)系。社會(huì)

11、保障法案第201（d）條對(duì)聯(lián)邦社?；鹩嗟耐顿Y做了嚴(yán)格的規(guī)定：不允許投資股票、固定資產(chǎn)、委托運(yùn)營(yíng)，只能投資于財(cái)政部發(fā)行的年利率不低于4.0%的特種國(guó)債和公債有價(jià)證券， 應(yīng)該說(shuō)這在金融市場(chǎng)異常發(fā)達(dá)的美國(guó)是相當(dāng)罕見(jiàn)的。不過(guò)這樣嚴(yán)格的規(guī)定確實(shí)保證了社會(huì)基金安全穩(wěn)定的增長(zhǎng)。近20年來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦社?；鸾Y(jié)余從1985年的420億美元增加到2009年的25 403億美元，增長(zhǎng)近60倍。7社會(huì)保障法案對(duì)于社保信托基金結(jié)余投資范圍的嚴(yán)厲限制-100%投資于特別國(guó)債，實(shí)質(zhì)上是用國(guó)家財(cái)政提供支付信用擔(dān)保，同時(shí)由于國(guó)家財(cái)政與特別國(guó)債之間的特殊關(guān)系，能很好地滿足變現(xiàn)流動(dòng)性的需要，體現(xiàn)了安全性、收益性和流動(dòng)性的完美結(jié)

12、合。最能說(shuō)明問(wèn)題的是在2008年席卷全球的金融危機(jī)中，當(dāng)年社?；鹂傮w收益率也高達(dá)5.1%，這么龐大的資產(chǎn)在面臨外部這么劇烈的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候還能夠取得如此收益，確實(shí)在投資模式設(shè)計(jì)上值得我們思考借鑒（見(jiàn)表1）。二、英國(guó)社會(huì)保障預(yù)算管理及特點(diǎn)英國(guó)的社會(huì)保障制度最早可以追溯到19世紀(jì)，當(dāng)時(shí)主要表現(xiàn)為各種濟(jì)貧自助機(jī)構(gòu)和教會(huì)組織的救濟(jì)貧民活動(dòng)，工人自愿繳納互助基金。1906年以后，政府連續(xù)出臺(tái)一系列社會(huì)保障法案，向英國(guó)國(guó)民提供廣泛的社會(huì)福利，逐步確立了英國(guó)“福利國(guó)家”的地位。1906年，英國(guó)首次將社會(huì)保障引入立法體系，引入非繳費(fèi)型養(yǎng)老金試點(diǎn)計(jì)劃。隨后，政府于1911年通過(guò)國(guó)家健康保險(xiǎn)法案，提出對(duì)國(guó)民提供

13、病假工資和有限的失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋。二戰(zhàn)后，英國(guó)以1942年經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉貝弗里奇發(fā)表的社會(huì)保險(xiǎn)及有關(guān)服務(wù)報(bào)告為基礎(chǔ)，建立了“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜律鐣?huì)保障體系，由此奠定了英國(guó)“福利國(guó)家”的地位。新的社保體系改革引入了強(qiáng)制性的國(guó)民保險(xiǎn)金體系，福利內(nèi)容包括失業(yè)金、疾病津貼、產(chǎn)婦津貼、寡婦補(bǔ)助，養(yǎng)老金和喪葬補(bǔ)助金。另外，政府還頒布了國(guó)民健康保健法，該法案提供了向患病個(gè)人提供免費(fèi)醫(yī)療健康服務(wù)的做法。目前，英國(guó)基本形成了以社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利制度兩個(gè)大內(nèi)容為主導(dǎo)的基本的社會(huì)福利保障框架，這里面主要又包括四部分內(nèi)容：國(guó)民保險(xiǎn)（NI）、國(guó)民醫(yī)療保障（NHS）、社會(huì)救助（SA）、社會(huì)福利（SW）等，這些社會(huì)保障項(xiàng)目都來(lái)

14、源于社會(huì)保障繳款，這部分繳款及其相應(yīng)項(xiàng)目的支出完全納入政府預(yù)算內(nèi)管理。英國(guó)是實(shí)行復(fù)式預(yù)算的國(guó)家，社會(huì)保障預(yù)算收支全部體現(xiàn)在政府經(jīng)常性收支當(dāng)中。社會(huì)保障收入主要是通過(guò)國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)和普通稅收融資，并由全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金（National Insurance Fund NIF）代管，國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)目前對(duì)雇員和雇主都征收，費(fèi)率分別為12%和13.8%，但是國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)的征繳存在一定的繳費(fèi)門檻，這個(gè)門檻是和雇員和雇主的工薪有關(guān)聯(lián)。2011/2012財(cái)年度，周薪的較低收入線是102英鎊，較高收入線是817英鎊，雇主繳費(fèi)門檻是136英鎊，雇員是139英鎊。8社會(huì)保障支出則直接通過(guò)“社會(huì)保障費(fèi)”列示在經(jīng)常預(yù)算支出中，并

15、且經(jīng)常預(yù)算支出中所占的比重逐年上升。國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)用收繳上來(lái)以后，分別轉(zhuǎn)入了三個(gè)主要的基金進(jìn)行分別使用，分別是國(guó)民保險(xiǎn)基金（NIF）、國(guó)民衛(wèi)生保健基金和英國(guó)皇家財(cái)務(wù)署（統(tǒng)一基金）。其中，國(guó)民保險(xiǎn)基金所占有的國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)最多，大約占總收入的95%左右，流入國(guó)民保險(xiǎn)基金的還包括：由于法定患病工資、法定父親陪產(chǎn)假津貼、法定產(chǎn)假津貼、法定收養(yǎng)嬰兒產(chǎn)假津貼的領(lǐng)取者在領(lǐng)取上述津貼期間不需要繳納國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)，但仍被視同繳納了國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)。由此造成了國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)減收，這部分統(tǒng)一由政府一般預(yù)算賬戶撥付。國(guó)民保險(xiǎn)金結(jié)余的投資所得。國(guó)民衛(wèi)生保健基金（NHS）受到了全國(guó)保險(xiǎn)基金與普通稅收基金的雙重資助。根據(jù)英國(guó)精算署測(cè)算，在20

16、10/2011財(cái)年，英國(guó)國(guó)民保險(xiǎn)繳費(fèi)總額將達(dá)到982億英鎊，其中776億英鎊進(jìn)入國(guó)民保險(xiǎn)基金，206億英鎊進(jìn)入到了NHS。9英國(guó)政府財(cái)政部在英格蘭銀行設(shè)立了統(tǒng)一基金（Collimated Fund）。統(tǒng)一基金是指在指定賬戶中的存款余額。其中大部分的收入來(lái)自稅收，所有應(yīng)匯入財(cái)政部的款項(xiàng)必須存入統(tǒng)一基金。統(tǒng)一基金由議會(huì)表決通過(guò)后，通過(guò)英國(guó)財(cái)政部主計(jì)長(zhǎng)辦公室（Office of Paymaster General Accounts）轉(zhuǎn)入相關(guān)的政府部門。所有的中央政府部門賬戶中的現(xiàn)金余額均由主計(jì)長(zhǎng)辦公室控制。主計(jì)長(zhǎng)辦公室代表政府部門處理上述賬戶由于交易而產(chǎn)生的資金流動(dòng)。10當(dāng)國(guó)民保險(xiǎn)基金出現(xiàn)收大于支的

17、時(shí)候，盈余部分被轉(zhuǎn)移到了投資賬戶，由英國(guó)減債委員會(huì)（CRND）進(jìn)行管理。CRND一般將這些基金用于購(gòu)買國(guó)債。國(guó)民保險(xiǎn)基金的存在，能夠保證在國(guó)民保險(xiǎn)預(yù)算出現(xiàn)入不敷出的時(shí)候，確保養(yǎng)老金及津貼的按時(shí)發(fā)放。在過(guò)去20年中，國(guó)民保險(xiǎn)預(yù)算曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)6年的赤字狀況，分別是1989/1999財(cái)年、1991/1992財(cái)年、1992/1993財(cái)年、1996/1997財(cái)年、2009/2010財(cái)年和2010/2011財(cái)年，其中2010/2011財(cái)年超支56.22億英鎊。根據(jù)國(guó)民保險(xiǎn)基金的關(guān)于2010/2011財(cái)政年度的年報(bào)，截止2011年3月31日，該基金結(jié)余428.33億英鎊，比上個(gè)年度減少了56.22億英鎊。從2

18、009/2010財(cái)年，英國(guó)國(guó)民保險(xiǎn)基金近10年來(lái)首次出現(xiàn)的收不抵支的情況（見(jiàn)表2）。11在社會(huì)保障預(yù)算的支出方面，全國(guó)保險(xiǎn)基金的主要支出是福利金的發(fā)放，大約占到發(fā)放金額的93%，由全國(guó)保險(xiǎn)基金發(fā)放的福利金很多，主要是以國(guó)民保險(xiǎn)繳費(fèi)記錄作為領(lǐng)取前提的一些福利項(xiàng)目，包括：國(guó)家養(yǎng)老金、病殘津貼、喪偶補(bǔ)助以及求職者津貼等；全國(guó)保險(xiǎn)基金的另外一項(xiàng)支出就是相關(guān)業(yè)務(wù)部門管理及運(yùn)營(yíng)的成本，其成本由全國(guó)保險(xiǎn)基金補(bǔ)償?shù)礁鱾€(gè)部門，主要包括：工作與養(yǎng)老金部、英國(guó)皇家海關(guān)及稅務(wù)總署、貿(mào)易和工業(yè)部（商業(yè)、企業(yè)及改革管理部）（見(jiàn)圖1）。類似英國(guó)社會(huì)保障預(yù)算這樣的模式，即將社會(huì)保障預(yù)算收支全部?jī)?nèi)含于政府經(jīng)常性預(yù)算當(dāng)中，不編制

19、單獨(dú)的社會(huì)保障預(yù)算，有一定的特點(diǎn)：第一，政府將社會(huì)保障收支放在政府經(jīng)常性預(yù)算收支中安排，明確了政府的責(zé)任，確保社會(huì)保障的資金得到落實(shí)，能夠主導(dǎo)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展及社會(huì)保障預(yù)算收支規(guī)模、結(jié)構(gòu)及結(jié)果，有利于政府統(tǒng)籌管理、宏觀調(diào)控。第二，因?yàn)槭钦峁?，因此基于產(chǎn)品具有非排他和非競(jìng)爭(zhēng)的性質(zhì)，基本上每個(gè)民眾都有索取和要求的權(quán)利，能夠充分滿足民眾的基本保障需求。當(dāng)然，這種預(yù)算收支模式也存在一定的缺點(diǎn)：由于社會(huì)保障預(yù)算收支全部由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，在福利向下剛性的作用下，不可避免地導(dǎo)致社會(huì)保障預(yù)算支出膨脹，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)不堪重負(fù)；社會(huì)保障支出更容易受到政治人物或者執(zhí)政主體的影響，因?yàn)殚_(kāi)辟或者擴(kuò)大支出顯得比較容易；

20、過(guò)高的社會(huì)保障支出必然要求有更多的政府經(jīng)常性支出，這導(dǎo)致政府債務(wù)上升不可避免，央行為負(fù)擔(dān)國(guó)債發(fā)行貨幣又導(dǎo)致通貨膨脹居高不下；為了應(yīng)對(duì)支出缺口，政府必然開(kāi)辟更多的稅源或者提高稅率，導(dǎo)致資本外流從而抑制了英國(guó)國(guó)內(nèi)的投資需求。學(xué)者研究表明，1870年1913年間英國(guó)資本外流占到國(guó)民收入的4%，資本形成總額的40%；在1890年1913年期間，其資本外流更占到國(guó)民收入的7%，占其資本形成總額的75%80%。12這極大地影響了英國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)也削弱了擴(kuò)大再生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，增加了英國(guó)產(chǎn)品成本，導(dǎo)致產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力下降。三、美英社會(huì)保障預(yù)算管理給予我國(guó)的啟示美國(guó)和英國(guó)特有的社會(huì)保障制度財(cái)政支持模式形成了兩大

21、不同的預(yù)算管理模式，研究專項(xiàng)基金式預(yù)算管理和完全預(yù)算管理，能夠?yàn)槲覀兲峁┮韵聠l(fā)：（一）社會(huì)保障預(yù)算的地位問(wèn)題美國(guó)比較注重社會(huì)保障預(yù)算的相對(duì)獨(dú)立性，這點(diǎn)從社會(huì)保障制度建設(shè)之初就已經(jīng)有了。之所以要成立OASDI基金，就是要確保國(guó)家預(yù)算不能對(duì)社會(huì)保障繳款有所侵蝕。聯(lián)邦信托基金理事會(huì)是社會(huì)保障預(yù)算獨(dú)立的編制主體，負(fù)責(zé)對(duì)年度基金的收支節(jié)余進(jìn)行預(yù)測(cè)，并將相關(guān)報(bào)告承報(bào)給財(cái)政部，供財(cái)政部發(fā)布總預(yù)算報(bào)告參考。OASDI籌資來(lái)源是獨(dú)立的，雇員和雇主繳納的工薪稅經(jīng)稅務(wù)局收取，就直接交理事會(huì)在財(cái)政部下開(kāi)設(shè)的金融賬戶存管。OASDI的支出由社會(huì)保障署審核，發(fā)放則在財(cái)政部，投資運(yùn)營(yíng)管理由獨(dú)立的基金理事會(huì)做出。社會(huì)保障法

22、對(duì)基金理事會(huì)的地位和職責(zé)進(jìn)行了規(guī)范，同時(shí)要求理事會(huì)每年都要向國(guó)會(huì)作有關(guān)OASI和DI基金財(cái)政運(yùn)用方面的報(bào)告，截止2012年，這個(gè)報(bào)告已經(jīng)連續(xù)進(jìn)行了72年。每年社保基金理事會(huì)都發(fā)布年度報(bào)告，對(duì)基金的收支及長(zhǎng)期趨勢(shì)進(jìn)行說(shuō)明。嚴(yán)格意義上說(shuō)，英國(guó)并不存在獨(dú)立意義的社會(huì)保障預(yù)算。從形式上說(shuō)，英國(guó)雖然沒(méi)有編制獨(dú)立的社會(huì)保障預(yù)算，但是英國(guó)實(shí)行的是復(fù)式預(yù)算體系，政府財(cái)政總預(yù)算包括經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算兩大部分，每部分有獨(dú)立的收入來(lái)源確保支出，不會(huì)相互擠占資金。英國(guó)社會(huì)保障收支完全在經(jīng)常性預(yù)算收支中列示，但是收入和支出之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系并不明顯。名義上說(shuō)，經(jīng)過(guò)雇員和雇主都繳納國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)（National Insuran

23、ce Contributions），這是全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金（National Insurance Fund）的主要收入來(lái)源（占到95%），但是由國(guó)家稅收融資的統(tǒng)一基金也為全國(guó)保險(xiǎn)基金提供資助。同樣，英國(guó)國(guó)民衛(wèi)生保健基金（NHS）也是接受全國(guó)保險(xiǎn)基金與一般稅收的雙重資助。2011/2012財(cái)年，國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)收入總額為1 016億英鎊，其中802億英鎊進(jìn)入到了國(guó)民保險(xiǎn)基金，213億英鎊進(jìn)入到了NHS。13NI和NHS支付的依據(jù)都是繳納國(guó)民保險(xiǎn)費(fèi)的記錄，但類似于那些不以繳費(fèi)為前提的社會(huì)福利項(xiàng)目，比如補(bǔ)助、補(bǔ)充養(yǎng)老金發(fā)放等，這些都由統(tǒng)一基金支付（由一般稅收籌資）。（二）社會(huì)保障預(yù)算收支的預(yù)測(cè)規(guī)劃美國(guó)聯(lián)邦社

24、保基金理事會(huì)會(huì)根據(jù)人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等變量，對(duì)OASDI的財(cái)務(wù)收支狀況進(jìn)行預(yù)測(cè)，分別給出10年和75年的精算評(píng)估報(bào)告，提交美國(guó)財(cái)政部供制定相關(guān)財(cái)政政策參考。按照財(cái)政的最近預(yù)測(cè)，2016年，OASDI的現(xiàn)金流就為負(fù)，意思當(dāng)年的收就不抵支出了，但是依靠積累基金的投資收益累計(jì)，基金仍然可以支持到2037年，此時(shí)如果不改變影響基金收支的變量，那么基金就將徹底枯竭。英國(guó)財(cái)政部為了確保政府財(cái)政預(yù)算收支在長(zhǎng)期的穩(wěn)健和可持續(xù)，每?jī)赡暌淮蔚鼐幹凭C合開(kāi)支審查（Comprehensive Spending Review）報(bào)告，對(duì)政府收支進(jìn)行預(yù)測(cè)和規(guī)劃。綜合開(kāi)支審查報(bào)告的內(nèi)容包括對(duì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的評(píng)估與預(yù)測(cè)，對(duì)政府的改革

25、政策進(jìn)行解釋說(shuō)明，同時(shí)確定在未來(lái)三年內(nèi)的財(cái)政優(yōu)先項(xiàng)目和開(kāi)支計(jì)劃，在報(bào)告中特別要包括即將支付的社會(huì)保障福利的估計(jì)數(shù)額。2010年財(cái)政部的開(kāi)支審查報(bào)告中，按部門列示的社會(huì)保障開(kāi)支包括：NHS（health）2012/2013財(cái)年為1 040億英鎊，2013/2014財(cái)年為1 069億英鎊，2014/2015財(cái)年為1 098億英鎊，增長(zhǎng)率為1.3%；Work Pension 部門2012/2013財(cái)年為74億英鎊，2013/2014財(cái)年為74億英鎊，2014/2015財(cái)年為76億英鎊，平均增長(zhǎng)率為2.3%。14所有的強(qiáng)制性支出都呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，2012/2013財(cái)年預(yù)算為7 130億英鎊，2013/20

26、14財(cái)年為7 242億英鎊，2014/2015財(cái)年為7 398億英鎊，而同期議定支出2012/2013財(cái)年削減400億英鎊，2013/2014財(cái)年削減610億英鎊，2014/2015財(cái)年削減810億英鎊。（三）預(yù)算核算的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)美國(guó)的財(cái)政預(yù)算會(huì)計(jì)準(zhǔn)則由國(guó)會(huì)下屬的總會(huì)計(jì)辦公室制定，實(shí)行的是一種收付實(shí)現(xiàn)和權(quán)責(zé)發(fā)生相結(jié)合的混合會(huì)計(jì)核算制度，但對(duì)于所有的政府基金來(lái)說(shuō)，美國(guó)財(cái)政部統(tǒng)一使用權(quán)責(zé)發(fā)生制，這當(dāng)然包括聯(lián)邦社?；?。15在每年衡量財(cái)政報(bào)告的關(guān)鍵指標(biāo)：統(tǒng)一預(yù)算赤字和凈成本/收入的度量中，財(cái)政部就分別使用不同會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)。聯(lián)邦財(cái)政預(yù)算赤字的核算基礎(chǔ)為收付實(shí)現(xiàn)制，并不考慮長(zhǎng)期影響收支的變量及其作用結(jié)果，

27、這使赤字收支表更直觀易懂。而凈的運(yùn)營(yíng)成本/收入則依靠權(quán)責(zé)發(fā)生制來(lái)計(jì)量以此確認(rèn)聯(lián)邦或者地方政府的贏余或者赤字。聯(lián)邦社保基金的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)雖然是權(quán)責(zé)發(fā)生制，但是經(jīng)過(guò)修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制，當(dāng)收入被確認(rèn)就可以計(jì)量而不是等到這筆資金入賬；支出則優(yōu)先于費(fèi)用的確認(rèn)時(shí)間，一旦發(fā)生則被確認(rèn)。如果信托基金發(fā)生了市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)操作，比如購(gòu)買了聯(lián)邦特別國(guó)債等商業(yè)行為發(fā)生，那么權(quán)責(zé)制能夠很好地反映基金的收益狀況；權(quán)責(zé)發(fā)生制同時(shí)能夠衡量其投資利率、股息分紅，以及對(duì)所支持項(xiàng)目的支付等。英國(guó)政府所有的開(kāi)支與收入采用的都是權(quán)責(zé)制基礎(chǔ)，而不是以現(xiàn)金流為基礎(chǔ)的收付實(shí)現(xiàn)制。采取權(quán)責(zé)制基礎(chǔ)的會(huì)計(jì)系統(tǒng)意味著政府支出和稅收以開(kāi)支與收入計(jì)算，而不是以現(xiàn)

28、金流計(jì)算。對(duì)于社會(huì)保障支出而言，這意味著福利支出反映的是已經(jīng)通過(guò)申請(qǐng)，但是還未支付的金額，而對(duì)國(guó)家稅收而言，這一數(shù)值則是指在相應(yīng)的財(cái)政年度內(nèi)，英國(guó)皇家海關(guān)及稅務(wù)總署應(yīng)收繳的金額。冰島和新西蘭的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，實(shí)施權(quán)責(zé)制對(duì)于養(yǎng)老金、保險(xiǎn)金等項(xiàng)目有助于更好地報(bào)告信息，刺激有關(guān)的預(yù)算決策。從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制概念可以幫助國(guó)會(huì)對(duì)事項(xiàng)做出選擇，可以帶來(lái)更及時(shí)的信息以及更及時(shí)地確認(rèn)成本，在做出承諾時(shí)較早地確認(rèn)成本，有利于對(duì)一些涉及到多年現(xiàn)金流量的項(xiàng)目：比如養(yǎng)老金等加強(qiáng)控制。16（四）社會(huì)保障預(yù)算的收支項(xiàng)目問(wèn)題美國(guó)OASDI基金依靠工薪稅融資，主要支付為退休、死亡及殘疾工人及其家庭、遺屬等按月提供相應(yīng)的待遇給付。OASI 主要是向退休工人及其家屬以及死亡工人的遺屬支付福利，而 DI 則主要是向殘疾工人及其家屬支付福利。相對(duì)英國(guó)的保險(xiǎn)基金支出，美國(guó)社會(huì)保障基金的支出專用性更加突出，除了按規(guī)定必須支付的福利待遇，幾乎不能用于其他。OASDI基金的管理成本則由一般財(cái)政單獨(dú)支出。英國(guó)的全國(guó)保險(xiǎn)基金的主要支出是福利金的發(fā)放，包括國(guó)家養(yǎng)老金、病殘津貼、喪偶補(bǔ)助以及求職者津貼等；另一支出是全國(guó)