行政訴訟中訴的利益分析論文

1、行政訴訟中訴的利益分析論文摘要：“訴的利益”作為訴訟制度中的重要概念具有獨(dú)立的程序意義，它不僅是當(dāng)事人起訴權(quán)的核心，也是確定法院審理范圍的基礎(chǔ)。由于受到社會(huì)發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變等因素的影響，行政訴訟中“訴的利益”范圍呈現(xiàn)出鮮明的擴(kuò)大趨勢(shì)。在此前提下，深入研究并發(fā)展“訴的利益”理論，對(duì)于我國(guó)行政訴訟制度的完善具有極其重要的意義。 關(guān)鍵詞：訴的利益；行政訴訟；訴權(quán) “有權(quán)利必有救濟(jì)，無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”是西方一句著名的法諺，權(quán)利的神圣與不可侵犯并非僅僅停留在人們的理想與追求之中，而是有賴于司法救濟(jì)程序的有力保障。但是由于受到經(jīng)濟(jì)水平、政治、文化狀況、法律政策等種種因素的影響或限制，司法程序的啟動(dòng)不是無(wú)條

2、件的，并非任意主體以任意名義的起訴都能被受理，于是訴的利益這一概念就作為訴訟程序啟動(dòng)的前提被提出來(lái)。 一、“訴的利益”的性質(zhì)分析 “訴的利益”作為程序法意義上的范疇，是行政訴訟中的基礎(chǔ)性概念，它與當(dāng)事人行政訴權(quán)的行使、法院審理范圍的界定密不可分，因而具有獨(dú)立的程序價(jià)值。 （一）“訴的利益”的定位訴權(quán)的要件 訴的利益作為一個(gè)程序意義上的范疇源于民事訴訟，在傳統(tǒng)的給付之訴中，爭(zhēng)議雙方的給付請(qǐng)求權(quán)之爭(zhēng)本身就體現(xiàn)了利益牽涉，法院當(dāng)然受理。然而隨著確認(rèn)之訴的出現(xiàn)，任何人都有可能就任何對(duì)象申請(qǐng)法院作確認(rèn)判決，如果不對(duì)確認(rèn)對(duì)象做出一定的限制，濫訴現(xiàn)象則不可避免。法院通過(guò)對(duì)訴的利益的甄別來(lái)達(dá)到限制確認(rèn)對(duì)象的目

3、的，起訴人必須對(duì)訴訟請(qǐng)求享有一定利益才能成為適格當(dāng)事人，起訴才能被法院受理。因此訴的利益作為起訴資格的判定標(biāo)準(zhǔn)，成為了起訴權(quán)的核心要素。 行政訴訟引入訴的利益理論，是因?yàn)樾姓V訟中同樣存在判斷什么樣的起訴是適格之訴的問(wèn)題。雖然行政訴訟能夠?yàn)楣窭嫣峁┯欣谋Ｕ?，但是必須承認(rèn)，審判權(quán)不是萬(wàn)能的，“法院只對(duì)能夠?qū)彶榈男袨?，由合格的?dāng)事人在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候提起的訴訟才能受理”。而法院審判權(quán)范圍的確定取決于三個(gè)要素：法院的受案范圍、適格的起訴人、恰當(dāng)?shù)钠鹪V時(shí)機(jī)。其中，起訴時(shí)機(jī)從被訴行政行為的成熟程度方面對(duì)審理范圍進(jìn)行限制，受案范圍針對(duì)于被起訴行政行為自身的可訴性，而適格的起訴資格則是從主體因素進(jìn)行限制。判

4、斷起訴人是否適格的重要標(biāo)準(zhǔn)就是起訴人對(duì)于訴訟是否具有訴的利益，即法院通過(guò)“訴的利益”來(lái)保證起訴人與案件審理有一定的關(guān)聯(lián)性。 在程序法中，訴的利益“是原告所主張的利益(原告認(rèn)為這種利益存在而做出主張)面臨危險(xiǎn)和不安時(shí)，為了去除這些危險(xiǎn)和不安而訴諸于法的手段即訴訟,從而謀求判決的利益及必要，這種利益由于原告主張的實(shí)體利益現(xiàn)實(shí)地陷入危險(xiǎn)和不安時(shí)才得以產(chǎn)生”。因此，訴的利益是當(dāng)事人在起訴時(shí)的自我主張，至于該利益能否得到認(rèn)可，則取決于審判機(jī)關(guān)的判斷。對(duì)于訴的利益審查愈嚴(yán)、限制愈多，當(dāng)事人所主張的利益被認(rèn)可的范圍就愈小，濫用訴權(quán)的現(xiàn)象就能被很好地避免，行政效率便得到了有力的保障；與之相反，對(duì)訴的利益審查愈

5、寬、限制愈少，則逾多的主張可能被納入審判程序，當(dāng)事人的訴權(quán)則可以在最大范圍內(nèi)得到實(shí)現(xiàn)。所以行政訴訟中對(duì)訴的利益的審查，旨在明確何種私權(quán)利可以對(duì)公權(quán)力的行使提出質(zhì)疑，進(jìn)而避免無(wú)意義的訴訟阻礙行政效率的實(shí)現(xiàn)。由于訴訟途徑是保障公民利益免遭公權(quán)力侵害的最后屏障，而訴權(quán)是公民利益得到司法救濟(jì)所必需的程序權(quán)，所以對(duì)訴的利益的界定應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人利益為首要考慮因素，這一主導(dǎo)思想在行政訴訟起訴資格不斷擴(kuò)大的過(guò)程中得到了充分的體現(xiàn)。 （二）獨(dú)立的程序價(jià)值 行政訴訟中，當(dāng)事人享有適格的訴的利益，意味著當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利受到了行政行為的不利影響，有啟動(dòng)司法程序進(jìn)行救濟(jì)的必要。雖然訴的利益與當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利密不可分，但從

6、性質(zhì)上講，訴的利益仍然是程序性的訴訟要件。一方面，行政訴權(quán)的性質(zhì)就是程序權(quán)，行政訴權(quán)的行使以起訴權(quán)為重點(diǎn)，以獲得公正審判為理想結(jié)果，其內(nèi)涵當(dāng)中并不包含勝訴權(quán)。原告能否勝訴，取決于實(shí)體主張是否能夠得到法律的支持。從程序法的意義而言，當(dāng)事人只要認(rèn)為其利益受到行政行為的不利影響，就可以提起行政訴訟，并不需要證明實(shí)質(zhì)損害的發(fā)生，換句話說(shuō)，實(shí)質(zhì)損害發(fā)生與否并不影響當(dāng)事人的起訴資格，它只對(duì)當(dāng)事人最終能否勝訴有影響。進(jìn)一步來(lái)講，當(dāng)事人享有起訴資格，也僅僅是得到司法救濟(jì)的機(jī)會(huì)，其是否享有最終的勝訴權(quán)，則要依據(jù)更為嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過(guò)嚴(yán)密的庭審程序，考察起訴人的主張是否符合法律要件之后才能確定。因此，查明作為被

7、告的行政主體行為是否違法，以及判定原被告雙方的實(shí)體權(quán)利義務(wù)，都是審判階段的職能，不應(yīng)當(dāng)在案件受理前以審查訴的利益的名義，對(duì)原告的實(shí)體權(quán)利做出判斷，從而剝奪公民獲得司法救濟(jì)的機(jī)會(huì)。 總之，訴的利益是行政訴權(quán)的重要組成部分，也是行政訴訟啟動(dòng)的程序性要件，承認(rèn)訴的利益獨(dú)立的程序價(jià)值，是對(duì)當(dāng)事人自主性和主體性的尊重。 二、“訴的利益”的界定 （一）影響“訴的利益”界定的因素 1、權(quán)益保護(hù)范圍的變化 傳統(tǒng)的行政法理論產(chǎn)生于自由經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在市場(chǎng)占絕對(duì)主導(dǎo)地位的社會(huì)管理模式下，人們所追求的自由是一種消極的自由，即“從何處得到自由”，人們普遍接受的觀念是“當(dāng)政府權(quán)力的行使僅限制在保護(hù)生命、自由、財(cái)產(chǎn)時(shí)，公民就

8、名副其實(shí)地自由了?！贝藭r(shí)，政府的職責(zé)就是嚴(yán)格執(zhí)行立法機(jī)關(guān)制定的法律，為公民的自由提供保障，其作用無(wú)非是一部機(jī)器中的“傳送帶”，立法機(jī)關(guān)制造出法律，行政機(jī)關(guān)在社會(huì)管理中加以運(yùn)用，如果出現(xiàn)問(wèn)題就送到司法機(jī)關(guān)去解決。到了19世紀(jì)后期，市場(chǎng)在社會(huì)管理中的無(wú)力表現(xiàn)盡顯無(wú)遺，社會(huì)矛盾激化，人們需要政府積極行動(dòng)起來(lái)，并且開始追求一種積極自由，即“向延伸自由”，人們轉(zhuǎn)而相信“個(gè)體能夠在政府的幫助下實(shí)現(xiàn)他們的最大潛能”。順應(yīng)這一趨勢(shì)，政府的事務(wù)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了原有的司法、警察和戰(zhàn)爭(zhēng)防御的范圍，逐漸延伸到包括公共教育、交通、醫(yī)療、郵政等在內(nèi)的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域。伴隨著政府職能由“公共權(quán)力”向“公共服務(wù)”的轉(zhuǎn)變，法律保護(hù)的

9、范圍相應(yīng)的產(chǎn)生了變化，并對(duì)行政訴訟中訴的利益的界定產(chǎn)生重大的影響。 （1）從“自然權(quán)利”到“社會(huì)權(quán)利”的擴(kuò)大 在古典自然法學(xué)“天賦人權(quán)”的理念中，生命、財(cái)產(chǎn)、自由是個(gè)人權(quán)利的核心。在以行使“公權(quán)力”為特征的傳統(tǒng)行政模式中，法律對(duì)于公民權(quán)利的保護(hù)著重于“自然權(quán)利”，即人的生存權(quán)，是一種較為低層次的權(quán)利保護(hù)，政府在維護(hù)公共秩序的過(guò)程中只要不主動(dòng)侵犯私權(quán)利，即是安全的。但是當(dāng)社會(huì)發(fā)展到政府不僅要保證公民的生存，還要使其生活得更好的時(shí)候，公民權(quán)利的范圍擴(kuò)展到了更高層次的“社會(huì)權(quán)利”。公共事業(yè)的提供和社會(huì)福利的保障成為了政府必須承擔(dān)的義務(wù)，與之相對(duì)應(yīng)的是公民享受這些服務(wù)的權(quán)利，就業(yè)權(quán)、環(huán)境權(quán)等新型權(quán)利被

10、納入了法律保護(hù)的范圍，法律對(duì)于權(quán)利的保障已經(jīng)不限于人的自然屬性，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)為個(gè)人充分發(fā)展物質(zhì)、智力和精神活動(dòng)提供必要的條件。這意味著承載著權(quán)利救濟(jì)功能的訴訟制度必須與之相適應(yīng)，因此，調(diào)整訴的利益的范圍，將社會(huì)權(quán)利的保護(hù)融入訴的利益的范圍，是落實(shí)上述權(quán)利的具體體現(xiàn)。 （2）從“法定權(quán)利”到“法律保護(hù)的利益”擴(kuò)大 由于早期行政行為的作用范圍有限，當(dāng)時(shí)與之相應(yīng)的傳統(tǒng)行政訴訟理論認(rèn)為，“法院的功能在于遏制，司法審查的指向在于把行政機(jī)關(guān)禁錮于國(guó)會(huì)所頒發(fā)的指令范圍之內(nèi)”。因而法院受理司法審查的范圍也很有限，起訴人只有在行政行為侵害其“法定權(quán)利”，也即該權(quán)利受到憲法或法律明文保護(hù)的情況下，才能請(qǐng)求司法救濟(jì)。隨

11、后政府角色的轉(zhuǎn)變，對(duì)傳統(tǒng)行政訴訟模式構(gòu)成了極大的沖擊。一方面，在行政行為已經(jīng)“無(wú)孔不入”的情形下，公權(quán)力與私權(quán)利的接觸范圍擴(kuò)大，對(duì)公民利益構(gòu)成了更大的威脅；另一方面，在給付行政的理念下，越來(lái)越多的政府行為不再是針對(duì)具體相對(duì)人做出，而是提供給社會(huì)大眾?！胺ǘ?quán)利”標(biāo)準(zhǔn)將大量的相關(guān)利益排除在法律保護(hù)范圍之外，已經(jīng)顯得不合時(shí)宜。此時(shí)的行政訴訟進(jìn)入了“法律保護(hù)的利益”時(shí)代，對(duì)于消費(fèi)者、競(jìng)爭(zhēng)者等行政行為直接相對(duì)人之外的相關(guān)利益人的保護(hù)得到了理論與實(shí)踐的認(rèn)可。這種變化使得行政訴訟中有關(guān)訴的利益的界定標(biāo)準(zhǔn)從傳統(tǒng)的“法定權(quán)利”擴(kuò)大到“法律保護(hù)的利益”。 2、司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的協(xié)調(diào) 行政訴訟的功能之一，就是控

12、制行政違法行為，約束行政權(quán)力的濫用，因此在奉行三權(quán)分立與制衡的國(guó)家，行政訴訟向來(lái)被當(dāng)作司法權(quán)制衡行政權(quán)的主要形式，是保障三權(quán)平衡制約的重要一環(huán)。但是由于權(quán)力制衡具有顯著的相互性這一特點(diǎn)，因此每項(xiàng)國(guó)家權(quán)力都不得不為避免自己遭到其他權(quán)力的責(zé)難而謹(jǐn)慎行使自己的制約權(quán)，司法機(jī)關(guān)也不例外。 一方面，行政訴訟不僅成本高昂，而且必然造成行政行為的延遲與不確定，這在某種程度上與行政權(quán)力行使過(guò)程中對(duì)效率和信賴的追求相矛盾，倘若對(duì)訴的利益不加限制，則當(dāng)事人很可能僅僅因?yàn)榍榫w上的不滿而對(duì)與自己沒(méi)有利益牽涉的行政行為提起訴訟，這不僅是對(duì)訴權(quán)的濫用，更會(huì)造成行政效率低下，司法資源浪費(fèi)的后果。因此，通過(guò)運(yùn)用訴的利益作為判

13、斷權(quán)衡的技術(shù)手段，將司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的干涉限定于必要的范圍是十分必要的。另一方面，如果對(duì)原告訴的利益審查過(guò)嚴(yán)，拒絕相關(guān)人的起訴，那么對(duì)于社會(huì)大眾來(lái)說(shuō)，“它意味著政府的非法行為可能無(wú)法受到挑戰(zhàn)，意味著公共行政的標(biāo)準(zhǔn)可能無(wú)法得以維持，也意味著法律原則不能發(fā)展”。因此，合理界定訴的利益關(guān)系到司法權(quán)與行政權(quán)之間關(guān)系的平衡與協(xié)調(diào)，是司法機(jī)關(guān)理智運(yùn)用審判權(quán)的體現(xiàn)。 3、司法救濟(jì)的必要性 人們之所以為訴訟程序的啟動(dòng)設(shè)置“訴的利益”這樣一道門檻，是因?yàn)椤爸痪哂蟹申P(guān)系還不足以順利地提起訴訟,為了起訴就必須使具體關(guān)系處于這樣一種狀態(tài)：在這種狀態(tài)下,訴訟權(quán)利被要求達(dá)到需要運(yùn)用判斷解決的程度”。這種狀態(tài)在行政訴訟領(lǐng)域

14、中體現(xiàn)為，原告不僅要證明其利益受到行政行為的不利影響，該利益還必須具有予以司法救濟(jì)的必要性。 所謂必要性，主要包含兩個(gè)含義：一是當(dāng)事人的請(qǐng)求必須能夠適用法律解決，現(xiàn)實(shí)社會(huì)中總有一些事項(xiàng)是不適合由法律解決的。例如純粹的政治性行為，國(guó)防、外交、經(jīng)濟(jì)政策、宣布戰(zhàn)爭(zhēng)等行為都被視為當(dāng)今政治生活中的敏感領(lǐng)域，與國(guó)家的安全穩(wěn)定息息相關(guān)，“從社會(huì)的保衛(wèi)和防御的角度來(lái)看，它們是如此的重要以至于他們不應(yīng)該被限制在法律的范圍內(nèi)”。又例如某些專業(yè)行為，主要是藝術(shù)性或?qū)W術(shù)性評(píng)定行為，行政機(jī)關(guān)因其辦事機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，可以在很多專業(yè)領(lǐng)域運(yùn)用專業(yè)資源進(jìn)行決策，法院因?yàn)椴痪邆溥@樣的資質(zhì)而不能取代行政機(jī)關(guān)做決定。對(duì)于這些被排除在行政

15、訴訟之外的行為，只能在行政系統(tǒng)內(nèi)部尋求救濟(jì)，而不享有訴的利益。二是窮盡行政救濟(jì)，即行政相對(duì)人在尋求救濟(jì)時(shí)，首先必須利用行政內(nèi)部的救濟(jì)手段，在行政救濟(jì)不能達(dá)到理想效果的情況下，才能請(qǐng)求司法救濟(jì)。法律做如此規(guī)定，是因?yàn)樗芯葷?jì)途徑構(gòu)成的體系可以形成一個(gè)金字塔結(jié)構(gòu)，行政訴訟因?yàn)槠浔Ｕ献顬橛辛?，成本也最為高昂，因而處于金字塔的頂端位置。行政救?jì)優(yōu)先，不僅有利于行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我改進(jìn)，也為最終的行政訴訟中法院調(diào)查事實(shí)、搜集證據(jù)減輕了負(fù)擔(dān)，使有限的司法資源更有效地運(yùn)用。因此，如果起訴人的訴求不符合上述要求，則不具有獲得司法救濟(jì)的必要性。 、訴訟目的的發(fā)展 目的是主體基于某種需要，經(jīng)過(guò)預(yù)先設(shè)計(jì)而期望達(dá)到的理

16、想結(jié)果。在法律體系中，“目的是全部法律的創(chuàng)造者,每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的,即一種實(shí)際的動(dòng)機(jī)”，每一種制度的構(gòu)建同樣取決于制度設(shè)計(jì)者的目的。行政訴訟的目的是構(gòu)建行政訴訟的基點(diǎn)，它決定了起訴資格、受案范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)等行政訴訟制度中的每一個(gè)環(huán)節(jié)。訴的利益作為行政訴訟中的一項(xiàng)重要元素，必然與行政訴訟目的保持一種緊密的互動(dòng)關(guān)系，履行著保證行政訴訟目的實(shí)現(xiàn)的功能。 在政府消極地扮演“守夜人”角色的時(shí)代，與之相配套的行政訴訟制度是“主觀訴訟”，所謂主觀訴訟是指當(dāng)事人提起訴訟的目的僅在于維護(hù)自己的合法權(quán)益，以防止自己的合法權(quán)益被行政主體侵害或在被行政主體侵害后，恢復(fù)自己的合法權(quán)益。主觀訴訟的初衷在于保

17、護(hù)起訴人的權(quán)利，判決結(jié)果的效力僅及于訴訟當(dāng)事人，并且公民僅就自己的利益享有訴權(quán)，如果其出于責(zé)任感或某種“興趣”而以對(duì)自己利益無(wú)影響的行政行為提起訴訟，其將不被承認(rèn)享有適格的訴的利益。 但是當(dāng)社會(huì)發(fā)展到需要政府積極地扮演“保姆”角色時(shí)，行政行為的特點(diǎn)發(fā)生了變化，政府不再是僅僅針對(duì)某個(gè)特定的相對(duì)人做出裁決，繼而行政行為的影響力也不再囿于直接相對(duì)人，而是可能波及全社會(huì)不特定多數(shù)人的利益。在此情況下，“如果對(duì)制定法保護(hù)的利益的損害過(guò)于分散，以至于沒(méi)有哪一個(gè)個(gè)人遭受重大侵害，那么，團(tuán)體的代表可能難以組織起來(lái)”11，所以現(xiàn)代行政訴訟允許某些有能力、有意愿的原告為公共利益提起訴訟，以控制行政機(jī)關(guān)的違法行為，

18、這便是“客觀訴訟”。所謂客觀訴訟是指原告提起訴訟的目的不在于維護(hù)自己的主觀權(quán)利,而是為了維護(hù)公共利益,監(jiān)督行政主體履行法定義務(wù)或撤銷有違于公共利益的行政行為12?？陀^訴訟中的起訴主體十分廣泛，在國(guó)外司法實(shí)務(wù)中，代表國(guó)家利益的檢察機(jī)關(guān)、各類公益團(tuán)體、以及普通民眾都被賦予了起訴資格，以保障公共利益得到最大限度的維護(hù)。 客觀訴訟的出現(xiàn)標(biāo)志著行政訴訟目的從單純的個(gè)人權(quán)利維護(hù)向行政法治保障的發(fā)展，反映在訴的利益的界定方面則體現(xiàn)為從個(gè)人權(quán)利向公共利益的延伸。當(dāng)然，作為客觀訴訟之目的的公共利益并不是毫無(wú)限制的，畢竟行政行為的效率也是行政訴訟需要考慮的價(jià)值之一，因此各國(guó)的客觀訴訟都要求以法律有特別規(guī)定為前提。

19、 （二）“訴的利益”界定的特點(diǎn) 1、界定標(biāo)準(zhǔn)的擴(kuò)大化趨勢(shì) 縱觀世界各國(guó)行政訴訟中訴的利益范圍的發(fā)展過(guò)程，盡管不同國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、歷史文化背景、法律傳統(tǒng)有所差異，但各國(guó)訴的利益的界定標(biāo)準(zhǔn)均呈現(xiàn)出鮮明的拓寬趨勢(shì)，主要體現(xiàn)在內(nèi)涵與主體兩個(gè)方面。 （1）內(nèi)涵的擴(kuò)大化 傳統(tǒng)的行政訴訟理論將訴的利益限定在極其狹小的范圍內(nèi)，只有法律明確規(guī)定的權(quán)利才能得到司法救濟(jì)，最為典型的是德國(guó)的“公權(quán)利”與“反射利益”二分法，即只有當(dāng)公法規(guī)范出于對(duì)個(gè)人利益的特別保護(hù)的目的，而對(duì)行政主體科以作為或不作為的義務(wù)時(shí)，起訴人的利益遭到具體行政行為的侵害，才具有“公權(quán)利”，并享有訴訟權(quán)能。如果制定法規(guī)定行政主體的行為僅是為了公益

20、目的，起訴人的利益是作為不特定多數(shù)人利益中的一分子而受到具體行政行為損害時(shí)，起訴人的利益僅為法律的反射效果，即“反射利益”，因而不能取得訴訟資格。公權(quán)利與反射利益的區(qū)分雖然至今在德國(guó)仍然被遵守，但是可以通過(guò)訴訟途徑得以保護(hù)和實(shí)現(xiàn)的權(quán)益范圍已經(jīng)明顯擴(kuò)大，從法律所保護(hù)的權(quán)利延伸到法律所保護(hù)的利益，乃至事實(shí)上存在的利益。在其他大陸法系國(guó)家，“利益”內(nèi)涵的擴(kuò)大趨勢(shì)更為顯著，在法國(guó)能夠據(jù)以提起訴訟的利益既包括物質(zhì)利益和現(xiàn)實(shí)的利益，也包括精神利益和確實(shí)存在的將來(lái)利益。而在日本，受法律保護(hù)的利益不僅早已突破“法定權(quán)利”的限制，當(dāng)今的行政訴訟甚至不滿足于“法律保護(hù)的利益”，而將其擴(kuò)展到“法律值得保護(hù)的利益”。

21、 （2）主體的擴(kuò)大化 隨著訴的利益的內(nèi)涵的擴(kuò)大，利益主體也經(jīng)歷了由行政行為“直接相對(duì)人”向“相關(guān)利益人”擴(kuò)大的過(guò)程。傳統(tǒng)的行政訴訟中，要求原告利益必須受到行政行為的直接侵害才有起訴資格，例如美國(guó)憲法上規(guī)定的“案件或爭(zhēng)端”標(biāo)準(zhǔn)，“只在原告事實(shí)上受到損害的時(shí)候，他的申訴才會(huì)構(gòu)成一個(gè)案件或爭(zhēng)端”13。這一標(biāo)準(zhǔn)在1940年聯(lián)邦電訊委員訴桑德斯兄弟無(wú)線廣播站案件14中得到了修正。此案上訴到最高法院之后，根據(jù)通訊法規(guī)定的“在沒(méi)有從聯(lián)邦通訊委員會(huì)那里得到許可的申請(qǐng)人的請(qǐng)求下，應(yīng)當(dāng)給予司法審查”，最高法院將其解釋為“桑德斯兄弟作為一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)者，他的利益受到頒發(fā)新執(zhí)照的不利影響，仍然有資格請(qǐng)求法院審查聯(lián)邦電力委員

22、會(huì)的決定?！痹诖税钢?，競(jìng)爭(zhēng)者作為行政行為的“相關(guān)利益人”，首次被賦予了起訴資格。1946年通過(guò)的聯(lián)邦行政程序法對(duì)司法審查的起訴資格的普遍性規(guī)定，將“相關(guān)利益人”的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。該法第10節(jié)(a)款規(guī)定：“任何人由于行政行為而受到不法侵害，或者在某一有關(guān)法律意義內(nèi)的不利影響或侵害，有權(quán)對(duì)該行為請(qǐng)求司法審查?！?在英國(guó)的公益行政訴訟中，最早只允許檢察總長(zhǎng)在法院面前代表公共利益，公民個(gè)人沒(méi)有這個(gè)資格。隨著“告發(fā)人訴訟”的出現(xiàn)，檢察總長(zhǎng)可以授權(quán)個(gè)人以他的名義提起訴訟，“檢察總長(zhǎng)的權(quán)力已由此作為個(gè)人保護(hù)其個(gè)人的、物質(zhì)利益的理由”15。而在之后的國(guó)內(nèi)稅務(wù)委員會(huì)訴自營(yíng)和小企業(yè)全國(guó)同盟案16中，公民首次被賦

23、予公益訴訟起訴資格，無(wú)須再借助檢察總長(zhǎng)的權(quán)力，就可以獨(dú)立提起訴訟。正如迪普洛克勛爵在本案中所表示的，“如果壓力集團(tuán)，如全國(guó)聯(lián)盟甚或是具有公益精神的一個(gè)單獨(dú)的納稅人，為陳舊的起訴資格的技術(shù)規(guī)則所阻滯而無(wú)法使問(wèn)題引起法院的關(guān)注，從而無(wú)法維護(hù)法治原則并使違法行為得到遏制，這將是我們公法制度中的嚴(yán)重疏漏?！?7 這種擴(kuò)大趨勢(shì)在我國(guó)行政訴訟的現(xiàn)實(shí)制度中亦有體現(xiàn)。在我國(guó)行政訴訟初建之時(shí)，對(duì)于1989年行政訴訟法第二條的規(guī)定“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”，依據(jù)傳統(tǒng)的訴的利益理論，理論界與實(shí)務(wù)界都將其解讀為只有行政行為的直接

24、相對(duì)人才具有起訴資格，其他與行政行為有利害關(guān)系的人只能作為第三人參加訴訟。這種對(duì)利益主體審查標(biāo)準(zhǔn)過(guò)嚴(yán)的弊端很快暴露出來(lái)，很多受到行政行為侵害的非直接相對(duì)人，由于行政訴訟法的限制，無(wú)法得到充分的救濟(jì)。這種情況隨著2000年最高人民法院關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋的出臺(tái)而有所好轉(zhuǎn)，其中第十二條規(guī)定“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”，概括的承認(rèn)了受到行政行為“不利影響”的非直接相對(duì)人為適格的原告，并且第十三條明確賦予了相鄰權(quán)人、競(jìng)爭(zhēng)者、被害人和第三人以起訴資格，這在事實(shí)上擴(kuò)大了原告資格范圍，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)行政訴訟理論和實(shí)踐中原告資格從“直接

25、相對(duì)人”到“法律上利害關(guān)系人”的轉(zhuǎn)變。 2、不同訴訟類型中“訴的利益”界定的分化 行政訴訟類型化是二十世紀(jì)以來(lái)世界各國(guó)行政訴訟發(fā)展的一大趨勢(shì)，特別是在大陸法系國(guó)家，各國(guó)通常都在行政訴訟法中對(duì)本國(guó)行政訴訟的類型做出明確的規(guī)定。但是由于劃分標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性與多樣性，各國(guó)對(duì)訴訟類型的劃分有較大差異。例如，法國(guó)根據(jù)法官審查權(quán)力的大小，劃分為完全管轄之訴、撤銷之訴、解釋之訴、處罰之訴。18日本的行政訴訟類型較為完善，包括抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟、機(jī)關(guān)訴訟。19不同類型的訴訟因訴訟目的與功能的不同，在起訴資格方面均有特殊限制，這直接影響到訴的利益的界定，打破了行政訴訟中訴的利益界定的統(tǒng)一性，使得作為訴權(quán)

26、要件的訴的利益因訴訟類型的不同而分化。 從訴的利益的角度而言，當(dāng)前這些訴訟類型又可分別歸屬于主觀訴訟與客觀訴訟兩種類型。主觀訴訟與當(dāng)事人的個(gè)人利益相關(guān)，而客觀訴訟擴(kuò)展到公共利益的維護(hù)。在法國(guó)的四種訴訟類型中，完全管轄之訴即公民認(rèn)為自己的利益受到行政行為侵害而提起的訴訟，是最典型的主觀訴訟。撤銷之訴是基于行政行為或行政決定的違法性，公民請(qǐng)求確認(rèn)其無(wú)效的訴訟。處罰之訴是針對(duì)公民侵犯公共財(cái)產(chǎn)使用權(quán)的行為，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院給與制裁的案件。由于這兩類訴訟都是以保護(hù)公共利益，糾正違法行政行為為目的的，因而二者都屬于客觀訴訟。在日本，抗告訴訟類似于法國(guó)的完全管轄之訴，當(dāng)事人訴訟是行政機(jī)關(guān)對(duì)于當(dāng)事人之間的糾紛

27、進(jìn)行裁決后，當(dāng)事人對(duì)裁決結(jié)果不滿而提起的訴訟，因而抗告訴訟和當(dāng)事人訴訟都是以原告的個(gè)人利益來(lái)界定訴的利益的。民眾訴訟是公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為提起的訴訟，機(jī)關(guān)訴訟是行政機(jī)關(guān)之間就各自行政職權(quán)的權(quán)限發(fā)生爭(zhēng)議而提起的訴訟，二者都屬于客觀訴訟的范疇，公共利益在此類案件中被認(rèn)定為適格的訴的利益。 總之，行政訴訟類型化的“目的在于為行政訴訟受案范圍內(nèi)的每一種國(guó)家權(quán)力行為都設(shè)置一種相應(yīng)的訴，以期當(dāng)公民權(quán)利受其侵害時(shí)，都會(huì)有一定類型的訴可供其選擇并藉此獲得法律保護(hù)”20。因而對(duì)“訴的利益”界定的分化不僅在目的上與訴訟類型化發(fā)展是一致的，并且構(gòu)成了訴訟類型化發(fā)展的基礎(chǔ)，推動(dòng)司法程序?qū)Σ煌N類的利益給與更為細(xì)致

28、的救濟(jì)。 三、厘清“訴的利益”我國(guó)行政訴訟制度發(fā)展的任務(wù) （一）我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟制度中訴的利益局限性 我國(guó)的行政訴訟法頒布之前，公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的起訴一直適用民事訴訟法，可以說(shuō)我國(guó)的行政訴訟是從民事訴訟發(fā)展而來(lái)的，因而民事訴訟中“訴的利益”界定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)日后的行政訴訟產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。以至于在行政訴訟法出臺(tái)的20世紀(jì)90年代初，雖然當(dāng)時(shí)在世界范圍內(nèi)訴的利益范圍的擴(kuò)漲之勢(shì)已經(jīng)十分明顯了，但是我國(guó)的行政訴訟法依然保守的堅(jiān)持了主觀訴訟模式。“在民事訴訟中，這種因個(gè)人權(quán)益受到侵害的原告資格標(biāo)準(zhǔn)防止了公民的公益訴訟原告資格的取得，這甚至可以認(rèn)為是行政訴訟法中直接相對(duì)人原告資格的源泉?！?1雖然2000年的若干

29、解釋將原告資格擴(kuò)大適用于“法律上利害關(guān)系人”，此舉被認(rèn)為是我國(guó)行政訴訟法向前邁出的一大步，但即便如此，若干解釋也只是將可以請(qǐng)求司法救濟(jì)的“個(gè)人利益”的范圍適當(dāng)放寬，所謂的“法律上利害關(guān)系人”仍然是為自己的利益提起訴訟的，因而我國(guó)的行政訴訟依然沒(méi)有擺脫主觀訴訟的范疇，在訴的利益的界定與訴訟類型方面均呈現(xiàn)出單一屬性。 隨著社會(huì)的發(fā)展，政府行為已經(jīng)滲透到人們生活的每一個(gè)角落，在一些公民曾經(jīng)只能被動(dòng)接受而沒(méi)有任何發(fā)言權(quán)的領(lǐng)域，有越來(lái)越多的人站出來(lái)對(duì)政府決策說(shuō)“不”，這對(duì)現(xiàn)行法律的空白與滯后形成了巨大的沖擊。從2000年起，全國(guó)范圍內(nèi)出現(xiàn)了各式各樣的公益訴訟案件，人們紛紛以維護(hù)公共利益為己任，難怪有人將

30、其稱為“一場(chǎng)方興未艾的法律運(yùn)動(dòng)”22。然而面對(duì)公眾的熱情關(guān)切，由于缺乏制定法的有力支撐，法院只能予以謹(jǐn)慎的回應(yīng)，無(wú)論是喬占祥訴鐵道部春運(yùn)漲價(jià)案、嚴(yán)正學(xué)訴椒江文體局不履行法定職責(zé)案、施建輝、顧大松訴南京市規(guī)劃局違法行政案、還是沈某訴浙江桐鄉(xiāng)市國(guó)稅局行政不作為案，均以法院不予受理或駁回起訴收?qǐng)?。此類案件的頻繁發(fā)生，既不利于社會(huì)的穩(wěn)定，也不利于對(duì)行政管理的有效監(jiān)督，從而削弱了我國(guó)行政訴訟的作用。 、維護(hù)“公共利益”的現(xiàn)實(shí)需要 完善的行政訴訟制度應(yīng)該兼顧主觀訴訟與客觀訴訟，為個(gè)人利益與公共利益提供同樣充分的保護(hù)，但是由于現(xiàn)實(shí)生活中公共利益往往沒(méi)有直接的代表人，在行政行為侵犯公益的情況下，直接相對(duì)人通常

31、又是受益人，不可能主動(dòng)提起訴訟，因而只有承認(rèn)公民為公共利益起訴的資格，才能滿足維護(hù)公益的現(xiàn)實(shí)需要。 從公共利益的有效保護(hù)方面講，當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入利益多元化的時(shí)代，行政權(quán)力的行使不再僅僅面對(duì)“國(guó)家公民”二元關(guān)系，而是添加了很多社會(huì)因素，這在一定程度上為行政行為侵犯公共利益現(xiàn)象的出現(xiàn)創(chuàng)造了條件，違法批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目、環(huán)境保護(hù)不作為、國(guó)有資產(chǎn)流失、珍貴文物外流等問(wèn)題都亟待通過(guò)法律途徑解決。然而在我國(guó)當(dāng)前的整個(gè)訴訟體制內(nèi)，只有刑事訴訟法第77條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)代表公共利益的情況，即如果國(guó)家、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，檢察機(jī)關(guān)在提起公訴的時(shí)候，有權(quán)提起附帶民事訴訟。在行政訴訟體制內(nèi)，公共利益的維護(hù)卻是空白，對(duì)于大量

32、公共利益受到侵害的事件，有責(zé)任感的公民只能向行政機(jī)關(guān)舉報(bào)，如果行政機(jī)關(guān)漠然視之，那么公民只能采取另外一種無(wú)奈之舉，媒體監(jiān)督，雖然確實(shí)有一些違法行政行為在公眾輿論的壓力下得到了修正23，但是媒體監(jiān)督不能也不應(yīng)該取代司法監(jiān)督。司法保障的穩(wěn)定性與規(guī)范性，能夠最大限度地保證對(duì)公共利益保護(hù)的全面性與公證性，避免公眾情感傾向的干擾。因而只有承認(rèn)普通公民對(duì)于受侵害公共利益的起訴權(quán)，對(duì)于公民的正義感和參與熱情給予積極的回應(yīng)，才能有效地避免公共利益陷入“無(wú)法保護(hù)”的困境。 從監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的角度來(lái)講，依據(jù)傳統(tǒng)的國(guó)家權(quán)力理論，“在一切情況和條件下，對(duì)于濫用職權(quán)的強(qiáng)力的真正糾正辦法，就是用強(qiáng)力對(duì)付強(qiáng)力”24，

33、在當(dāng)今社會(huì)中行政權(quán)力的膨脹已經(jīng)是大勢(shì)所趨，加大外部權(quán)力的監(jiān)督力度是必須的。然而我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況卻是對(duì)于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督“先天不足”，現(xiàn)有的行政訴訟制度礙于受案范圍、原告資格、審查標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)則的限制，對(duì)眾多行政違法行為的糾正顯得力不從心。當(dāng)前我國(guó)大量侵犯公益的行政行為只能依靠行政機(jī)關(guān)自我監(jiān)督改正，這種“既當(dāng)球員，又做裁判”的做法不僅是不科學(xué)的，也難以保證所有行政違法行為都得到及時(shí)糾正。若要加強(qiáng)司法權(quán)的監(jiān)督力度，則有賴于訴權(quán)作為媒介功能的發(fā)揮，司法權(quán)的被動(dòng)性決定了沒(méi)有強(qiáng)大的訴權(quán)，司法權(quán)就無(wú)法介入行政權(quán)，無(wú)法對(duì)行政權(quán)進(jìn)行有效的制約。另外，公民對(duì)違法行政行為行使訴權(quán)，這對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)就是一種無(wú)形的壓力，使其

34、不僅要謹(jǐn)慎行使權(quán)力，更要在決策過(guò)程中盡可能考慮到每一個(gè)相關(guān)利益。因而發(fā)展“訴的利益”的界定標(biāo)準(zhǔn)，賦予公民公益訴訟起訴權(quán)，不僅促進(jìn)了國(guó)家權(quán)力體系內(nèi)部監(jiān)督的加強(qiáng)，更加入私權(quán)利的制約，可以在最大程度內(nèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，促使行政機(jī)關(guān)自覺(jué)依法行政。 2、完善行政訴訟制度的理論基礎(chǔ) 從制度層面講，當(dāng)前我國(guó)的行政訴訟還很不完善，其中既包括原告資格這樣老生常談的問(wèn)題，也包括行政訴訟類型化這種新近的學(xué)術(shù)熱點(diǎn)，而這些問(wèn)題無(wú)不與訴的利益的研究緊密關(guān)聯(lián)，甚至可以說(shuō)訴訟本身就是一種利益衡量機(jī)制。因此，發(fā)展行政訴訟“訴的利益”理論構(gòu)成了行政訴訟具體制度進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)。 （1）訴的利益與原告資格 廣義的“訴的利益”包

35、含三方面內(nèi)容：案件判決的一般資格、當(dāng)事人適格、訴的利益（狹義），如今當(dāng)事人適格已經(jīng)脫離“訴的利益”發(fā)展成為了一項(xiàng)獨(dú)立的理論，但是二者仍然有著緊密的聯(lián)系。一方面，判斷當(dāng)事人是否具有原告資格，主要是以訴的利益為標(biāo)準(zhǔn)的，當(dāng)事人只有享有訴的利益，才能享有原告資格；另一方面，訴的利益與原告資格都是訴權(quán)行使的重要前提，從主體角度而言，法院只對(duì)適格當(dāng)事人的被承認(rèn)的利益予以救濟(jì)，只有在訴的利益與原告資格聯(lián)系起來(lái)的基礎(chǔ)上，訴權(quán)才能發(fā)揮作用。因此，發(fā)展訴的利益是擴(kuò)大原告范圍的基礎(chǔ)，只有將更廣泛的利益納入法律保護(hù)的范圍之內(nèi)，才能有更廣泛的當(dāng)事人享有起訴資格，我國(guó)當(dāng)前行政訴訟制度中原告資格限制過(guò)嚴(yán)的弊端才能得到有效改

36、善。 （2）訴的利益與訴訟類型 “訴訟類型的發(fā)展就是行政訴權(quán)內(nèi)涵的擴(kuò)展”25，也是“訴的利益”范圍的擴(kuò)展。我國(guó)現(xiàn)有的撤銷訴訟、變更訴訟、履行訴訟、確認(rèn)訴訟和行政賠償訴訟，是結(jié)合當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求和法院判決形式所作的劃分，但此四類訴訟均歸于主觀訴訟，都是保護(hù)公民個(gè)人利益的訴訟，公益訴訟在我國(guó)尚無(wú)法通過(guò)司法途徑得到救濟(jì)。在我國(guó)已經(jīng)加入世貿(mào)組織這一大背景下，隨著公共利益得到世界各國(guó)的普遍認(rèn)可，無(wú)論是出于現(xiàn)實(shí)需要，還是出于對(duì)承諾的遵守，我國(guó)都必須擴(kuò)大“訴的利益”范圍，在制度層面實(shí)現(xiàn)與國(guó)際的接軌，為更廣泛的利益提供司法保障。例如補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議對(duì)行政訴訟原告資格規(guī)定為：“并向參與該行政程序和直接的或個(gè)

37、別的受到該行政行為影響的所有利害關(guān)系人提供申請(qǐng)審議的機(jī)會(huì)”，其中“所有利害關(guān)系”顯然比我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟中的“法律上的利害關(guān)系”更為寬松。因此，我國(guó)的行政訴訟類型也應(yīng)做出相應(yīng)調(diào)整，建立在原告資格、審查標(biāo)準(zhǔn)、法院裁判權(quán)等方面都與主觀訴訟有顯著區(qū)別的客觀訴訟。正是在“訴的利益”范圍擴(kuò)展的基礎(chǔ)上，法院的審理范圍相應(yīng)擴(kuò)大，從而促使了行政訴訟制度摒棄原有的單一化、簡(jiǎn)單化的處理方式，推動(dòng)行政訴訟多樣化、類型化的發(fā)展。 總而言之，在傳統(tǒng)的“公民政府”兩極模式正在被多元主義模式所取代的時(shí)代背景下，“司法審查的主要目的因而不再是防止行政機(jī)關(guān)對(duì)私人自治領(lǐng)域的未經(jīng)授權(quán)的侵入，而是確保所有受影響利益在行政機(jī)關(guān)行使其被授予的立法權(quán)力過(guò)程中得到公平的代表”26。因而，盡快完善我國(guó)行政訴訟類型化建設(shè)，完成行政訴訟客觀化的過(guò)程，已經(jīng)不單是受迫于理論界的呼吁和公民的參與熱情，而且是行政法治化與行政訴訟目的最終實(shí)現(xiàn)的重要前提。 - 王名揚(yáng)：美國(guó)行政法（下），中國(guó)法制出版社，1995年1月版，第602頁(yè) 山木戶克己：訴的利益之法構(gòu)造訴的利益?zhèn)渫洠d吉川追