利用公共財政促進(jìn)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步的國際經(jīng)驗

1、利用公共財政促進(jìn)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步的國際經(jīng)驗 一、日、韓、美 公共 財政 支持產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步的特點(diǎn)（一）政府發(fā)揮了至關(guān)重要的作用1.政府對國家產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步活動實行了強(qiáng)而有效的 管理 體制日本、韓國、美國科技 進(jìn)步管理體制基本上是一種金字塔型的結(jié)構(gòu)，第一層為最高決策層，如韓國總統(tǒng)直接管轄全國科學(xué) 技術(shù)委員會和總統(tǒng)科學(xué)技術(shù)顧問委員會工作，政府總理負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)日常工作；日本內(nèi)閣總理大臣擔(dān)任綜合科學(xué)技術(shù)會議議長，議員由官房長官、科技政策大臣、學(xué)術(shù)會議議長、專家議員、文部大臣、 經(jīng)濟(jì) 產(chǎn)業(yè)大臣、 財務(wù) 大臣和總務(wù)大臣等擔(dān)任；美國總統(tǒng)為國家科學(xué)技術(shù)委員會主席，負(fù)責(zé)全國科技進(jìn)步的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作。第二層為全國科

2、技進(jìn)步的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和最高咨詢機(jī)構(gòu)，如韓國和美國的全國科學(xué)技術(shù)委員會，日本的綜合科學(xué)技術(shù)會議。第三層為政策執(zhí)行層，主要是與產(chǎn)業(yè)界關(guān)系最密切的政府綜合職能部門，負(fù)責(zé)執(zhí)行科技進(jìn)步領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的決策，具體領(lǐng)導(dǎo)全國技術(shù)進(jìn)步工作，如韓國的產(chǎn)業(yè)資源部、日本的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、美國的能源部和國家科學(xué)基金（nsf）。第四層為由產(chǎn)業(yè)界、大學(xué)、研究 機(jī)構(gòu)、中介組織、 金融 機(jī)構(gòu)等組成的產(chǎn)學(xué)研一體化綜合體，具體從事技術(shù)創(chuàng)新活動。2.政府對技術(shù)進(jìn)步的投入力度逐年加大1999年韓、日、美3國政府rd財政投入占當(dāng)年全國rd總投入的比重分別為19%、22%和27%，占政府當(dāng)年財政預(yù)算總支出比重分別為3.7%、4.2%和4.1%（2000

3、）。1999年以來，韓國政府rd投入的增幅驚人，政府rd財政支出占其總預(yù)算支出的比重由1999年的3.7%，增加到2000年的4.0%和2001年的4.4%，這一數(shù)字在2002年將猛增到5.0%.3.在經(jīng)濟(jì)起飛過程中采用強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策日本在經(jīng)濟(jì)成長初期依靠外匯管制、技術(shù)許可證等手段進(jìn)行有重點(diǎn)的技術(shù)引進(jìn)，政府從政策上鼓勵民間企業(yè) 在對引進(jìn)技術(shù)消化吸收基礎(chǔ)上的創(chuàng)新和改造，形成了“一號機(jī)引進(jìn)，二號機(jī)改造，三號機(jī)研制”的技術(shù)進(jìn)步模式；政府在高速增長時期從政策層面上向汽車、化工、鋼鐵、 電子 主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進(jìn)步進(jìn)行傾斜，其中公共財政主要體現(xiàn)在對研發(fā)活動的補(bǔ)助金、委托費(fèi)和政策性 融資 當(dāng)中。70年代

4、政府明確提出了“技術(shù)立國”的口號，以改變在技術(shù)和知識創(chuàng)新來源上對西方的過度依賴。韓國經(jīng)濟(jì)高速成長時期，國民經(jīng)濟(jì)在政府指揮下通過引進(jìn)技術(shù)的消化吸收和政府直接 投資 建設(shè)，完成了經(jīng)濟(jì)起飛和產(chǎn)業(yè)技術(shù)跨越式成長。80年代中期以后，政府在完善立法的基礎(chǔ)上，通過制定和實施一整套積極、有效和強(qiáng)有力的中長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展 規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，不僅為民間企業(yè)從事自主技術(shù)開發(fā)提供了穩(wěn)定的制度保障和激勵（財政、 稅收 、金融等政策手段），還積極地參與到一些重要前沿領(lǐng)域的產(chǎn)學(xué)研一體化合作開發(fā)當(dāng)中。（二）扶持范圍和手段呈階段性特征政府公共財政對產(chǎn)業(yè)研究與開發(fā)活動的扶持范圍和手段，根據(jù)經(jīng)濟(jì)成長、技術(shù)進(jìn)步和結(jié)構(gòu)調(diào)整的不同階段，呈現(xiàn)出

5、逆研究與開發(fā)活動而上（即由技術(shù)開發(fā)到應(yīng)用 技術(shù)研究，再到產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)研究）的階段性特征。在經(jīng)濟(jì)快速成長初期，由于民間企業(yè)資金和技術(shù)實力不足，政府產(chǎn)業(yè)技術(shù)開發(fā)政策的重點(diǎn)放在了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)開發(fā)上，其中公共財政發(fā)揮了重要的支撐作用；隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入后 工業(yè) 化時期，民間企業(yè)自主技術(shù)進(jìn)步能力明顯增強(qiáng)，政府政策重點(diǎn)逐步向前沿性共用技術(shù)研究（如新 材料 、新能源）、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)中重大技術(shù)的開發(fā)（如先端半導(dǎo)體制造技術(shù)開發(fā)、新一代液晶制造裝置）和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)研究（如生物工程、納米工程）等風(fēng)險大、周期長、共用性強(qiáng)、投入高、外部性強(qiáng)的領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。財政扶持范圍基本上限定在wto補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定所允許的范圍內(nèi)，即不超過工業(yè)研究

6、 成本 的75%或競爭前開發(fā)活動成本的50%.在具體手段上，政府更多地依靠中介機(jī)構(gòu)來完成對產(chǎn)業(yè)技術(shù)開發(fā)的資助，如政府通過資助各種基金、研究院所和產(chǎn)學(xué)研組合等進(jìn)行技術(shù)開發(fā)，然后再無償或廉價向企業(yè)轉(zhuǎn)讓知識產(chǎn)權(quán)。（三） 采用政策性融資和特別 稅收政策政府在技術(shù)進(jìn)步的產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；h(huán)節(jié)，一般采用政策性融資和特別稅收政策予以扶持和引導(dǎo)。日本政策性投資 銀行 （dbj）就是典型的政策性銀行。dbj根據(jù)政府中期政策方針（包括技術(shù)進(jìn)步政策）制定并公布投融資指南，向民間企業(yè)提供中長期低息貸款、擔(dān)?；蛸徺I企業(yè)債券，同時對民間 金融機(jī)構(gòu) 進(jìn)行補(bǔ)充融資和獎勵，達(dá)到創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)活力、創(chuàng)造富裕生活和創(chuàng)造自立型地域的宗旨。db

7、j的政策性貸款與一般商業(yè)銀行貸款的區(qū)別主要是：（1）期限長，dbj平均貸款期限為15年，最長可達(dá)25年；（2）利率低，dbj貸款利率分為3個等級，分別比商業(yè)銀行利率低0.2-0.7個百分點(diǎn)；（3）來源穩(wěn)定，dbj是以郵政儲蓄、年金養(yǎng)老金和財政特別 會計 為主要來源，而商業(yè)銀行貸款則受企業(yè)信用等級、商業(yè)銀行自身經(jīng)營狀況和經(jīng)濟(jì)周期等因素影響 而來源不穩(wěn)定；（4）擔(dān)保形式多元化，對于創(chuàng)新企業(yè)，dbj允許其用專利權(quán)和版權(quán)等知識產(chǎn)權(quán)進(jìn)行擔(dān)保，而商業(yè)銀行則無此擔(dān)保形式。目前 dbj的資助領(lǐng)域是以 環(huán)境 技術(shù)、信息與 通信 技術(shù)、新能源、城鎮(zhèn) 交通 、物流技術(shù)、地域產(chǎn)業(yè)振興、 人口 老齡化和整備 社會 資本

8、等為重點(diǎn)，其資金來源主要是兩部分，一部分是郵政儲蓄和政府歸集的各種年金、累積金的債券融資，另一部分是產(chǎn)業(yè)投資特別會計的投資。2001財年dbj計劃向社會提供總額達(dá)1.6萬億日元（約1000億元人民幣）的投融資。韓國政府則借助于商業(yè)銀行向技術(shù)進(jìn)步產(chǎn)業(yè)提供低息貸款。韓國政府每年將其歸集的60多個基金（ 保險 金、養(yǎng)老金等）列入“公共財政融資特別會計預(yù)算”科目，通過商業(yè)銀行向企業(yè)提供低息貸款。例如，當(dāng)資本 市場 上的貸款利率為7%時，政府以5%的利率向商業(yè)銀行提供貸款，后者再以6%的利率向企業(yè)提供融資，因此從本質(zhì)上講，政府實際上提供了1%的財政貼息。美國政府則更多地通過特別租稅政策支持技術(shù)進(jìn)步的產(chǎn)業(yè)

9、化，即允許企業(yè)加速折舊固定資產(chǎn)，將其新購置設(shè)備支出從年度應(yīng)稅收入中扣除，以此鼓勵企業(yè)設(shè)備更新。（四） 以項目為核心公共財政的資助對象以項目為核心，以客觀標(biāo)準(zhǔn)為尺度，并不針對特定企業(yè) 、產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)制定專向性政策。作為wto補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定成員國，3國基本上遵循了協(xié)議“非專向性原則”的有關(guān)規(guī)定，即不直接向特定企業(yè)、產(chǎn)品、地區(qū)和產(chǎn)業(yè)提供財政補(bǔ)貼，對于補(bǔ)貼對象的資格和補(bǔ)貼數(shù)量均規(guī)定了公開與透明的客觀標(biāo)準(zhǔn)或條件，既體現(xiàn)了公平原則，也便于社會 監(jiān)督，減少外部摩擦。（五） 以中小企業(yè)為主要資助對象3國均有針對中小企業(yè)技術(shù)進(jìn)步的專項 法律 、政策和政府職能機(jī)構(gòu)，對中小企業(yè)實施傾斜式政策。其中美國最突出：8

10、0年代以來先后頒布了小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展 法、加強(qiáng)小 企業(yè)研究 發(fā)展法、聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)移法、貝赫-多爾法、小企業(yè)基本法等一系列法律；美國中小企業(yè)局為中小企業(yè)技術(shù)進(jìn)步提供貸款、擔(dān)保、技術(shù)與信息服務(wù)；美國政府1992年設(shè)立了小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移研究計劃（sttr計劃），鼓勵企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)和大學(xué)的科研人員向中小企業(yè)流動；1993年美國聯(lián)邦政府采購額的約30%給了中小企業(yè)，總額近600億美元。在硅谷創(chuàng)立初期，科技 企業(yè)的訂單中有1/4來自政府。（六）健全與透明的制度保障韓國和日本在工業(yè) 化的每個階段都頒布實施了一些促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步的法律法規(guī)，如韓國的“技術(shù)開發(fā)促進(jìn)法”（1972）、“工業(yè)發(fā)展法”（1987），日本的“

11、機(jī)振法”、“電振法”、“產(chǎn)業(yè)活力再生特別措施法”（1999）、“新事業(yè)創(chuàng)業(yè)促進(jìn)法”（1999）、“產(chǎn)業(yè)技術(shù)強(qiáng)化法”（2000）等。美國則更注重鼓勵與維護(hù)競爭和反壟斷的法律，以此為民間企業(yè)技術(shù)進(jìn)步提供制度保障。美國思科公司（cisco）特別強(qiáng)調(diào)美國政府1984年對att的反壟斷起訴和國會1996年通過的“電信法”，是美國it產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展的重要原因。二。有關(guān)政策建議（一）加大技術(shù)進(jìn)步過程中公共財政的投入力度與國外政府研發(fā)投入相比，我們存在“兩個比重”（即政府rd財政投入占全國rd投入比重和政府rd財政支出占總預(yù)算支出的比重）均明顯偏低的問題 。當(dāng)務(wù)之急是加大對技術(shù)進(jìn)步的財政投入力度，為我國的產(chǎn)業(yè)技

12、術(shù)進(jìn)步提供堅實的物質(zhì)保障。（二）充分利用wto有關(guān)過渡性安排的規(guī)定wto補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定第28條“過渡性安排”規(guī)定，允許新成員自協(xié)定對其生效之日起3年內(nèi)保留已經(jīng)存在的與協(xié)定規(guī)定不一致的補(bǔ)貼計劃，但要在生效之日起的90天內(nèi)通知補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施委員會。因此，自我國加入wto后的3年時間里，應(yīng)繼續(xù)保留實行多年的技術(shù)改造貸款貼息政策。在3年過渡期里，還應(yīng)逐步建立起一個以政策性銀行的低息貸款、向研究機(jī)構(gòu)（組合）的研發(fā)活動提供財政資助和特別租稅政策為主要內(nèi)容 的技術(shù)進(jìn)步模式，以保證3年過渡期結(jié)束后的現(xiàn) 行政 策符合協(xié)定的有關(guān)規(guī)定。（三）大力培育與發(fā)展中介機(jī)構(gòu)在產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步中，中介機(jī)構(gòu)（基金會、政策性銀

13、行、研究院所等）在財政資金的運(yùn)營和管理方面發(fā)揮著獨(dú)特作用。從提供資金的性質(zhì)上看，中介機(jī)構(gòu)主要是兩類，一類是向企業(yè)提供低息貸款的金融 機(jī)構(gòu)如政策性銀行，一類是接受財政資助從事產(chǎn)業(yè)開發(fā)并向產(chǎn)業(yè)界轉(zhuǎn)移研發(fā)成果的研究機(jī)構(gòu)（組合）。從政策性貸款上看，在3年過渡期內(nèi)，原有的公共財政技改貼息可交由政策性銀行（如國家開發(fā)銀行）行使，3年過渡期滿后，財政技改貸款貼息取消，改為政策性銀行直接向企業(yè)提供低息貸款或貼息為主，但貸款利率或貼息水平應(yīng)保持在協(xié)定允許的范圍之內(nèi)，即貼息后的利率不低于國際市場通行利率，或?qū)嶋H提供的補(bǔ)貼水平屬于微量補(bǔ)貼的性質(zhì)。從公共財政對研究機(jī)構(gòu)（組合）的資助上看，公共財政的資助范圍應(yīng)逐步與協(xié)定

14、接軌，即非專向性的，不超過工業(yè)研究成本75%或競爭前技術(shù)開發(fā)活動成本50%，向落后地區(qū)和環(huán)境保護(hù)提供財政援助。政府職能部門的主要職責(zé)是以重大技術(shù)開發(fā)項目為依托，組織和協(xié)調(diào)企業(yè)、大學(xué)、研究院所等形成一體化研究組合，合作開發(fā)成果的知識產(chǎn)權(quán)由民間企業(yè)和機(jī)構(gòu)分享。（四）突出重點(diǎn)，有步驟有選擇地實施技改技改應(yīng)突出以下6大領(lǐng)域，即關(guān)系國家安全（如航空航天、軍事工業(yè)、核電工業(yè)等）、公益性產(chǎn)業(yè)（如 農(nóng)業(yè) 科技、能源、環(huán)保、資源綜合利用、節(jié)能降耗、軍轉(zhuǎn)民、老工業(yè)基地改造、西部開發(fā)和三峽庫區(qū)建設(shè)等）、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)（如微電子 和電子信息、光機(jī)電一體化、生命科學(xué) 、新材料、新能源、高效節(jié)能技術(shù)、 醫(yī) 藥 科學(xué)和生物 醫(yī)學(xué) 工程等）、戰(zhàn)略競爭性產(chǎn)業(yè)（如汽車、鋼鐵、石化、船舶、電子等）、自然 壟斷性產(chǎn)業(yè)（如電信、鐵路、 電力 、供水、供氣、郵政等）和一般競爭性產(chǎn)業(yè)（如紡織、煤炭、木