新能源與可再生能源市場培育的經(jīng)濟法考量

1、新能源與可再生能源市場培育的經(jīng)濟法考量 關(guān)鍵詞: 新能源與可再生能源/市場障礙/市場培育/ 經(jīng)濟 法/公權(quán)力介入內(nèi)容提要: 新能源與可再生能源的 發(fā)展 不能重走常規(guī)能源的老路，必須積極引入市場競爭機制。但是，新能源與可再生能源相比較常規(guī)能源而言，由于起步較晚，再加上我國現(xiàn)有體制的束縛等因素，存在著技術(shù)、成本、融資、政策、體制和法制等障礙，因而目前難以和常規(guī)能源相抗衡。由此決定了新能源與可再生能源的市場培育，除了需要借助市場機制之外，在現(xiàn)階段尤其需要國家公權(quán)力的介入，運用經(jīng)濟法的價值理念，發(fā)揮國家的宏觀調(diào)控經(jīng)濟職能，從而促進新能源與可再生能源的發(fā)展，實現(xiàn)能源戰(zhàn)略安全的需要。 隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，

2、常規(guī)能源將逐步短缺并消耗殆盡，無論從能源需求還是從環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展等角度來看，人類社會必須要大力發(fā)展新能源與可再生能源。對于我國而言，我國又是能源消費大國，對新能源與可再生能源積極加以市場培育就更顯得迫切，這也關(guān)系到國家能源安全問題。然而，新能源與可再生能源不同于常規(guī)能源，無論在成本還是技術(shù)等諸多方面，目前都難以和常規(guī)能源抗衡。如果任其 自然 發(fā)展，沒有政府的扶持和培育，則新能源與可再生能源近期將難以有大的發(fā)展。某種意義上說，這也是“市場失靈”的一種表現(xiàn)。因此，在現(xiàn)階段尤其需要國家公權(quán)力的介入，運用經(jīng)濟法的價值理念，發(fā)揮國家的宏觀調(diào)控經(jīng)濟職能，從而促進新能源與可再生能源的跨越式發(fā)展。 一、

3、新能源與可再生能源市場發(fā)展的障礙 從整個世界來看，目前新能源與可再生能源發(fā)展都存在著成本、技術(shù)等諸多障礙，相比較常規(guī)能源而言還不具有較大發(fā)展優(yōu)勢。對于我國而言，相比較發(fā)達國家，我國新能源與可再生能源發(fā)展面臨的市場障礙更明顯，還有很大差距。這就是能源領域“市場失靈”的表現(xiàn)。具體來說，我國新能源與可再生能源發(fā)展主要面臨著如下市場障礙： （一）技術(shù)障礙 我國新能源與可再生能源技術(shù)的總體水平不高，且大多數(shù)處于初級階段，與一些發(fā)達國家相比，大部分新能源與可再生能源產(chǎn)品的生產(chǎn)廠家生產(chǎn)規(guī)模小、過于分散，集約化程度低，工藝落后，產(chǎn)品質(zhì)量不穩(wěn)定。比如從太陽能發(fā)電來看，國內(nèi)太陽能光伏發(fā)電系統(tǒng)由于起步較晚，我國光伏

4、發(fā)電產(chǎn)業(yè)的整體水平與發(fā)達國家尚有較大差距，尤其是在太陽能電池的開發(fā)、生產(chǎn)上還落后于世界先進水平，特別是光伏電池生產(chǎn)所需要的硅材料主要依賴進口，對我國光伏發(fā)電的產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成重大制約。此外，我國太陽能熱發(fā)電還是空白。從風能來看，與發(fā)達國家相比， 中國 風電設備技術(shù)仍比較落后，在小型風力發(fā)電機組的技術(shù)上雖有一定優(yōu)勢，但大型并網(wǎng)風力發(fā)電設備制造技術(shù)與國外先進水平有較大差距，國產(chǎn)風電機組單機容量較小，關(guān)鍵技術(shù)依賴進口。從生物質(zhì)能來看，除沼氣外，我國其他生物質(zhì)能技術(shù)的應用仍處于產(chǎn)業(yè)化發(fā)展初期，產(chǎn)業(yè)化和商業(yè)化程度較低，缺乏自我持續(xù)發(fā)展能力。此外，海洋能、可燃冰等尚有一系列技術(shù)需要突破。 總體而言，除水電、太

5、陽能熱利用和沼氣外，其他新能源與可再生能源的技術(shù)水平較低，缺乏技術(shù)研發(fā)能力，設備制造能力薄弱，技術(shù)和設備多依賴進口，技術(shù)水平和生產(chǎn)能力與發(fā)達國家差距較大。我國有關(guān)新能源與可再生能源技術(shù)研究的專門機構(gòu)尚不多見。同時，我國新能源與可再生能源資源評價、技術(shù)標準、產(chǎn)品檢測和認證等體系不完善，人才培養(yǎng)不能滿足市場快速發(fā)展的需求，沒有形成支撐新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)服務體系及其 法律 體系。我國目前新能源與可再生能源產(chǎn)品大多缺乏系統(tǒng)的技術(shù)規(guī)范，產(chǎn)品標準不一，質(zhì)量不等，地方各自為戰(zhàn)等問題嚴重影響了市場的健康發(fā)展。 由于技術(shù)障礙，一方面使我國新能源與可再生能源資源勘探水平較低；另一方面使可再生能源發(fā)電

6、設備的本地化制造比例較低，薄弱的制造業(yè)還會使技術(shù)產(chǎn)業(yè)化存在障礙，這是造成長期以來新能源與可再生能源開發(fā)的工程造價居高不下，有時不能及時提供所需要備件的主要原因。其結(jié)果使中國新能源與可再生能源電價水平大大高于常規(guī)能源的電價水平。如果中國不迅速建立強大的制造業(yè)作為整個新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐，目前關(guān)鍵技術(shù)和主要設備依靠進口的局面短期內(nèi)不會改變，則勢必影響中國新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。 （二）融資障礙 新能源與可再生能源的融資渠道一般包括財政融資和市場融資。在新能源與可再生能源發(fā)展的初期，資金來源基本為政府的財政融資。然而，我國各級政府對新能源與可再生能源的財政投入太少，迄今為止，我國新

7、能源與可再生能源建設項目還沒有規(guī)范地納入各級財政預算和計劃，沒有為其提供同等待遇的固定資金渠道。而且，財政融資相比較市場融資而言，還存在融資渠道單一、融資范圍狹窄問題；財政投資受部門利益、本位利益的驅(qū)動，盲目投資普遍，投資效益低下；財政融資管理體制不健全，名目眾多，條塊分割，各自為政，缺乏一個統(tǒng)籌資金、協(xié)調(diào)行動的管理機構(gòu)1。屬財政投資融資機構(gòu)的政策性銀行在資金來源上過分依賴中央銀行行政性攤發(fā)的 金融 債券，增加了債務風險，財政部門內(nèi)部管理混亂，缺乏嚴格的計劃和法制管理2。 隨著新能源與可再生能源的進一步發(fā)展，部分項目已經(jīng)初步具備了商業(yè)化的可能性。因此，需要法律制度的創(chuàng)新為市場融資創(chuàng)造環(huán)境和條件

8、。市場融資相比較財政融資而言，作為社會資本的融通，其社會化拓展了融資渠道，使投入增加；而且市場融資的產(chǎn)權(quán)明晰有助于實現(xiàn)資本利用的高效率和低風險，有效地克服了財政融資的缺陷，是新能源與可再生能源開發(fā)利用資金來源的最佳選擇。然而，我國目前新能源與可再生能源市場融資法律制度尚未建立，業(yè)主單位缺少融資能力，銀行不愿意貸款。由于缺乏行之有效的市場投融資機制，導致新能源與可再生能源行業(yè)投資渠道單一，政府成了單一投資主體，財政投入難以滿足行業(yè)發(fā)展對投資的渴望。這極大地阻礙了新能源與可再生能源的進一步發(fā)展。 （三）成本障礙 由于技術(shù)障礙，相對薄弱的制造業(yè)使新能源與可再生能源設備制造的本地化和商業(yè)化進程嚴重受阻

9、，這也是我國新能源與可再生能源成本過高和市場發(fā)育滯后的重要因素之一。而且，過高的融資成本又進一步抬高了新能源與可再生能源的產(chǎn)品價格，加大了新能源與可再生能源的發(fā)電成本。多數(shù)新能源和可再生能源技術(shù)發(fā)電成本過高和市場容量相對狹小，構(gòu)成了中國可再生能源發(fā)展中難以克服的癥結(jié)。目前，除了小水電外，我國其他新能源與可再生能源發(fā)電成本遠高于常規(guī)能源發(fā)電成本。新能源與可再生能源發(fā)電成本大大高于常規(guī)發(fā)電的主要原因在于：常規(guī)電力發(fā)展對人類健康的危害、農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的降低等方面的“外部成本”轉(zhuǎn)移給了社會，使常規(guī)電力成本低于實際水平，沒有在其電力消費價格中反映出來。其影響除了使新能源和可再生能源價格大大高于常規(guī)電力外，還造

10、成了新能源與可再生能源電力上網(wǎng)存在的障礙，清潔能源競爭力不足和技術(shù)的研發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到限制。顯然，由于成本過高，最終會限制新能源和可再生能源市場容量的擴大。反之，狹小的市場容量又會給新能源和可再生能源的成本降低造成障礙，形成惡性循環(huán)，使新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展陷入舉步維艱的境地，給政府、銀行和私營 企業(yè) 對投資新能源和可再生能源發(fā)展前景的信心產(chǎn)生不良影響。 （四）政策障礙 我國曾經(jīng)出臺了一些鼓勵新能源與可再生能源發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，如稅收優(yōu)惠政策、財政貼息政策和研究開發(fā)政策等，但在政策執(zhí)行效果方面不理想，主要歸因于所制定的政策缺乏以市場導向的運行機制，政策以及激勵措施不夠。由于缺乏目標機制，難

11、以制定長期穩(wěn)定的發(fā)展規(guī)劃及其政策，制約了開發(fā)商的投資信心；缺乏競爭機制，使目前可再生能源價格的降低缺乏壓力，開發(fā)商與電網(wǎng)之間難以就電力的供應達成協(xié)議3。在現(xiàn)有技術(shù)水平和政策環(huán)境下，除了水電和太陽能熱水器有能力參與市場競爭外，大多數(shù)新能源與可再生能源開發(fā)利用成本較高，再加上資源分散、規(guī)模小、生產(chǎn)不連續(xù)等特點，缺乏競爭力，需要政策扶持和激勵。但目前政策體系及其相應的產(chǎn)業(yè)政策法律體系不夠完善，經(jīng)濟激勵力度不夠，相關(guān)政策缺乏協(xié)調(diào)，政策的穩(wěn)定性差，沒有形成支持新能源與可再生能源持續(xù)發(fā)展的長效機制。 我國原有的新能源與可再生能源政策不僅執(zhí)行效果不理想，而且已經(jīng)不能完全適應新的發(fā)展形勢，缺乏新的政策機制，比

12、如特許權(quán)經(jīng)營政策、特許權(quán)招投標政策、公共效益基金政策、配額制政策、綠色電力證書政策等。 此外，我國雖然有了相關(guān)競爭政策的法律法規(guī)，比如反不正當競爭法和反壟斷法等，但對于我國能源行業(yè)尤其新能源與可再生能源行業(yè)的競爭政策還存在缺位。我國能源行業(yè)還存在具有市場壟斷地位的能源國有企業(yè)，行業(yè)內(nèi)的壟斷經(jīng)營和區(qū)域市場分割等違反競爭政策及其市場 規(guī)律 的行為還大量存在，從而一定程度地限制并影響了新能源與可再生能源的發(fā)展。 （五）體制障礙 長期以來，我國缺乏一個獨立而全局性的能源統(tǒng)一管理機構(gòu)。我國新能源與可再生能源工作分散在多個部門，比如發(fā)改委、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、科技部和電監(jiān)會等，多頭管理，資金分散，

13、重復建設，嚴重削弱了國家宏觀調(diào)控政策的力度。具體而言：能源行業(yè)多頭管理，分散管理，協(xié)調(diào)性不強；體制變動頻繁，政策體系不穩(wěn)定，能源作為基礎產(chǎn)業(yè)的地位不明確；能源開發(fā)監(jiān)管體系不健全；行業(yè)管理體制改革不到位，政府角色存在錯位。若從新能源與可再生能源產(chǎn)品研發(fā)、融資和價格等方面來看，目前的形勢是：價格由國務院價格主管部門制定，專項資金由國務院財政主管部門制定，研發(fā)計劃由國務院科技部門制定，國務院能源主管部門的協(xié)調(diào)能力就大大弱化，形同虛設，因此造成了不同部門之間各自為政、力量分散、甚至形成利益沖突，使得原本就薄弱的扶持政策不能發(fā)揮應有的作用。因此，應該有國家能源主管部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)可再生能源發(fā)展中的政策問題，

14、集中力量，統(tǒng)一部署。我國于2008年剛剛組建了國家能源委員會和國家能源局，應該說這是國家適應能源發(fā)展，以及新能源與可再生能源發(fā)展的重要一步。但是，由于剛剛組建，國家能源委員會和國家能源局與國務院各相關(guān)部門關(guān)系、職能等還沒有完全理順，還有待于進一步深化機構(gòu)改革。也正因為如此，我國還缺乏有效的能源發(fā)展以及能源安全管理體制。 （六）法治障礙 長期以來，我國新能源與可再生能源的開發(fā)利用缺乏強有力的法律體系保障，尚未從法律層面上確立新能源與可再生能源在國家發(fā)展中的重要地位。我國能源立法工作比較滯后，適用于整個能源 工業(yè) 發(fā)展、能為能源安全和能源發(fā)展提供總體保障的能源基本法（即能源法）尚未制定（目前正在起

15、草之中）；我國也缺乏專門的能源種類法，已有的一些專門種類的能源法并沒有適應社會的發(fā)展作出及時的修改和調(diào)整。同時，我國也缺乏新能源與可再生能源發(fā)展的專門細化的立法。雖然我國出臺了可再生能源法，但可再生能源法很多條款只是制定了基本原則，還不具備實施的條件，缺乏可操作性。我國已有的一些行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件多數(shù)還帶有暫行或試行特點，還遠遠不夠完善?，F(xiàn)有的能源法律法規(guī)一直存在著體系不健全、位階低、效力有限、法律保障程度差、配套法規(guī)不健全不協(xié)調(diào)、可操作性差等問題4。 與此相關(guān)，我國新能源與可再生能源發(fā)展的政策主要是政府主導型的行政手段，缺乏相應的配套法律法規(guī)支撐，比如缺乏相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的法律體系；金融

16、法、財稅法、價格法和競爭法等與之銜接不夠等。因此，多數(shù)政策效力層次太低，缺乏與之配套的具體措施，可操作性不強，實施效果并不理想。我國在新能源與可再生能源方面不僅是缺乏立法或立法不夠，以及存在著“惡法”或“準惡法”問題，還存在著我國普遍面臨的法治環(huán)境問題。司法體制的缺陷及其司法獨立性不足等因素，導致已有的法律法規(guī)公信力及其執(zhí)行力的缺位，實施監(jiān)督方面存在不足，缺乏法律實施的報告和監(jiān)督體系，使法律法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容和政策并沒有到位。這也是導致我國新能源與可再生能源發(fā)展規(guī)劃隨意性、缺乏預算或軟預算、稅收優(yōu)惠政策及其他市場培育政策難以落實或?qū)嵤┬Ч焕硐?、市場融資不成熟等的重要原因。 二、新能源與可再生能源

17、市場培育的對策 新能源與可再生能源發(fā)展從長遠來看，應當發(fā)揮市場機制的基礎性作用，政府不要刻意扶持某一類產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，而是通過制度建設，避免政府不必要的干預，減少政府機會主義行為而產(chǎn)生的內(nèi)部交易費用，消除產(chǎn)業(yè)或企業(yè)發(fā)展的制度性障礙，創(chuàng)造公平競爭的自由經(jīng)濟環(huán)境。這也是任何產(chǎn)業(yè)或企業(yè)發(fā)展的基本原理。但從新能源與可再生能源目前來看，相對于常規(guī)能源而言，所面臨的市場障礙，實際上就是能源領域的“市場失靈”，從而決定了新能源與可再生能源發(fā)展初期不能單純依賴市場機制，必須納入到經(jīng)濟法視野，更需要公權(quán)力的介入，依賴國家和社會的大力扶持與市場培育。對于世界其他國家也是如此。當然，面對新能源與可再生能源發(fā)展，我國面臨

18、著雙重壓力，既要面臨著市場機制培育、減少國家不必要干預的任務，也要面臨著強化國家宏觀調(diào)控的重任。我們必須在兩者之間尋求一個平衡點，經(jīng)濟法理應擔當此重任。從我國新能源與可再生能源發(fā)展中面臨的各種障礙和存在的問題來看，并結(jié)合國外發(fā)達國家發(fā)展新能源與可再生能源的經(jīng)驗，我國必須從經(jīng)濟法視野，運用經(jīng)濟法的價值理念及其具體制度構(gòu)建，加快新能源與可再生能源市場主體和市場機制的培育，尋求解決我國新能源與可再生能源市場培育的對策。 （一）能源管理體制的改革與完善 許多國家都意識到，能源管理完全依靠政府或依靠市場都不行，必須使政府管理與市場作用相結(jié)合。由于我國市場機制不成熟和政府職能尚未徹底轉(zhuǎn)型，現(xiàn)有能源管理體制

19、存在諸多缺陷，能源問題涉及多領域、多部門，為了加強能源戰(zhàn)略決策和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，我國于2008年年初設立了高層次的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)國家能源委員會，負責研究擬訂國家能源發(fā)展戰(zhàn)略，審議能源安全和能源發(fā)展中的重大問題。同時，為加強能源行業(yè)管理，組建國家能源局。將國家發(fā)展和改革委員會的能源行業(yè)管理有關(guān)職責及機構(gòu)，與國家能源領導小組辦公室的職責、國防 科學 技術(shù)工業(yè)委員會的核電管理職責進行整合，劃入該局。國家能源局主要負責擬訂并組織實施能源行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和標準，發(fā)展新能源，促進能源節(jié)約等。國家能源委員會辦公室的工作由國家能源局承擔。為促進能源管理與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和宏觀調(diào)控的緊密結(jié)合，統(tǒng)籌兼顧，國家能源局由國

20、家發(fā)展和改革委員會管理。不再保留國家能源領導小組及其辦事機構(gòu)。 但是，也有人反對這種改革，認為設立國家能源委員會和國家能源局難以協(xié)調(diào)國務院相關(guān)部門之間的關(guān)系，難以從根本上解決能源管理體制的缺陷。國家有關(guān)部門人員表示，“國家能源局的設立，可以說是一種進步，也可以說是一種妥協(xié)。這是當前局勢下，國家采取的求穩(wěn)過渡方案，今后還是要設置能源部。也是國家取發(fā)改委，舍能源部的一種做法。”但從目前來看，成立能源部將牽涉諸多部門，包括環(huán)境司、國土資源部、電監(jiān)會、國資委等，涉及部委太多，阻力更大，而且各大電力公司也不愿意多一個“婆婆”。而且，如果成立能源部，發(fā)改委的職能必將轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)為更加宏觀調(diào)控5。很顯然，這在目

21、前是難以做到的。 對于能源發(fā)展尤其新能源與可再生能源發(fā)展而言，大多數(shù)國家都設立能源部，實行集中的能源管理模式，我國條件成熟時也有必要設立統(tǒng)一的能源管理機構(gòu)。從目前來看，國家能源委員會和國家能源局的設立仍是一種過渡做法，最終目標是要設立國家能源部或類似機構(gòu)。對于國家能源委員會和國家能源局及與其他相關(guān)部門的關(guān)系、職責定位及其具體運作等，現(xiàn)在都還不明確。當前，我國急需處理好國家能源委員會、國家能源局及與相關(guān)部門的關(guān)系，如何明確界定職責權(quán)限以及如何協(xié)調(diào)彼此關(guān)系是當務之急。即使將來設立國家能源部或類似機構(gòu)，也要取決于我國市場機制的成熟度、政府職能的轉(zhuǎn)變程度以及與相關(guān)職能部門的協(xié)調(diào)程度等，否則也難以高效發(fā)

22、揮作用。由此可見，我國能源管理體制改革任重道遠，目前已是很大進步，但還有很多工作需要進一步深化。 隨著國家能源管理體制改革的深化，我國還需要進一步深化與能源配套相關(guān)的管理體制改革，比如電力管理體制改革的深化等，才能使國家能源管理體制改革發(fā)揮實效。除了政府監(jiān)管外，我國還必須大力發(fā)展能源行業(yè)協(xié)會等社會中介組織，通過社會中介組織為企業(yè)提供服務，比如行業(yè)統(tǒng)計、行業(yè)標準、技術(shù)服務、市場開發(fā)和信息咨詢等，也可以為政府提供決策咨詢，從而在政府和企業(yè)、市場之間形成一種良性的溝通橋梁。社會中介組織也是協(xié)助政府監(jiān)管能源企業(yè)和市場的重要手段。 （二）產(chǎn)業(yè)政策的引導與促進 新能源與可再生能源目前在整體上尚不具備與常規(guī)

23、能源（化石能源）競爭的條件，單純依賴市場機制目前難以解決新能源與可再生能源的發(fā)展，還需要在市場機制基礎上，加大國家的產(chǎn)業(yè)政策扶持。世界上許多國家都出臺了鼓勵和扶持新能源與可再生能源發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支持政策。我國也必須通過政府的產(chǎn)業(yè)政策大力引導和促進新能源與可再生能源的發(fā)展。事實上，當今世界，哪個國家產(chǎn)業(yè)政策運用的好，哪個國家新能源與可再生能源發(fā)展的就好，就容易在世界上占據(jù)主導地位。此外，由于我國新能源與可再生能源政策包含多種政策目標，因此，未來的產(chǎn)業(yè)政策應該是一個政策法律體系，它不可能依靠單一的機制來實現(xiàn)既定目標，應該包括目標機制、定價機制、交易機制、選擇機制和補償機制在內(nèi)的運行機制6 。 從新能源

24、與可再生能源角度來看，產(chǎn)業(yè)政策法律體系主要包括如下幾個方面： 1產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策 為了促進新能源與可再生能源發(fā)展，許多國家制定了相應的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，明確了新能源與可再生能源發(fā)展目標，形成目標機制。比如美國早在1973年就制定了政府級陽光發(fā)電計劃，此外，還有丹麥的風力發(fā)電計劃和奧地利的生物質(zhì)能開發(fā)計劃等。1997年，歐盟提出可再生能源在一次能源消費中的比例將從1996年的6%提高到2010年的12% ，可再生能源發(fā)電量占總發(fā)電量的比例從1997 年的14%提高到2010 年的22%。2007年初，歐盟又提出了新的發(fā)展目標，要求到2020年，可再生能源消費占到全部能源消費的20% ，可再生能源發(fā)電量

25、占到全部發(fā)電量的30%。美國、日本、澳大利亞、印度、巴西等國也制定了明確的可再生能源發(fā)展目標，引導可再生能源的發(fā)展。 相比較西方發(fā)達國家而言，我國關(guān)于新能源與可再生能源的規(guī)劃起步很晚，我國于2007年9月才頒布中華人民共和國可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃。我國應當強化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策法律體系的建設和創(chuàng)新，明確總體發(fā)展規(guī)劃和目標，逐步擴大市場規(guī)模。根據(jù)可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃的總體要求和可再生能源發(fā)展的最新進展，我國對“十一五”時期部分可再生能源的發(fā)展目標和發(fā)展重點進行了調(diào)整，并于2008年3月組織制定了可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃，從而使我國新能源與可再生能源發(fā)展有了進一步目標要求和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。此外，

26、國家能源局在2009年5月新近透露，新能源振興規(guī)劃即將出臺，隨著相關(guān)發(fā)展目標的調(diào)整，中國在新能源領域的總投資將超過3萬億元，預計到2020年，風電規(guī)模將達到1億千瓦以上。當然，我們還需要將計劃或規(guī)劃予以法治化，從而使規(guī)劃更為科學、穩(wěn)定和具有可行性，擺脫政府的“行政長官意志”。為了有別于計劃經(jīng)濟時代的人治化的計劃，“以法學人的眼光看，計劃改規(guī)劃，還應將脫法的計劃變?yōu)榉ㄖ蔚囊?guī)劃”7。轉(zhuǎn)貼于 2產(chǎn)業(yè)組織政策 產(chǎn)業(yè)組織政策的理論來源是哈福學派的競爭理論，曾對美國和世界產(chǎn)生重大影響。該理論通過市場結(jié)構(gòu)的研究，以此保持足夠的競爭者，維護有效的市場競爭。從 歷史 上來看，能源行業(yè)包括新能源與可再生能源多為

27、自然 壟斷領域。能源產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性決定了國家管制的必要性8。但隨著社會 經(jīng)濟 的 發(fā)展 ，市場經(jīng)濟成熟度的提高，尤其受到布坎南的“公共選擇理論”的影響，各國都采取各種手段對包括能源領域的自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松管制，適當引入競爭機制，減少壟斷及其政府管制的負面影響。我國也不例外。長期以來，我國能源領域壟斷現(xiàn)象比較嚴重，能源行業(yè)改革和發(fā)展的最大障礙就是行業(yè)內(nèi)的壟斷經(jīng)營和區(qū)域市場分割等違反市場 規(guī)律 行為9。因此，為了成功培育新能源與可再生能源系統(tǒng)的市場生存能力，我國必須引入競爭機制。我國能源法（征求意見稿）第六條規(guī)定：“國家積極培育和規(guī)范能源市場，發(fā)揮市場在能源領域資源配置中的基礎性作用，鼓勵各種所有

28、制主體依法從事能源開發(fā)利用活動。”我國需要通過反壟斷法中小 企業(yè) 促進法等相關(guān)產(chǎn)業(yè)組織政策 法律 法規(guī)，適度放松國家對能源領域的控制權(quán)，改革現(xiàn)有的國有壟斷企業(yè)，促進和扶持新能源與可再生能源領域內(nèi)中小企業(yè)和私有企業(yè)的發(fā)展，加強政府和私有企業(yè)的溝通，培育市場競爭主體，適度打破壟斷。當然，能源領域?qū)儆趬艛喔偁幓虿煌耆偁幨袌鲱I域，是一種適度競爭機制，而不是完全充分競爭機制。但對新能源與可再生能源領域而言，市場競爭度要相對高一些。 3產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策 新能源與可再生能源發(fā)展的一個重大障礙就是技術(shù)障礙，并進而加大了其成本問題。為了促進新能源與可再生能源技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，許多國家十分重視人才培養(yǎng)、研究開發(fā)

29、和產(chǎn)業(yè)體系建設。發(fā)達國家都建立了比較完善的新能源與可再生能源技術(shù)研究開發(fā)機構(gòu)，支持開展 科學 研究、技術(shù)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)服務等工作，形成了比較完善的產(chǎn)業(yè)服務體系。發(fā)達國家不僅支持新能源與可再生能源技術(shù)研究和開發(fā)活動，而且特別重視新技術(shù)的試驗、示范和推廣，經(jīng)過多年的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)體系及其配套法律體系已經(jīng)形成，有力地促進了新能源與可再生能源的發(fā)展。這些對我國都是一種寶貴的經(jīng)驗和啟發(fā)。 長期以來，我國新能源與可再生能源技術(shù)研發(fā)投入相對于發(fā)達國家而言是非常少的，我國缺乏新能源與可再生能源的專門研究機構(gòu)。因此，為了促進新能源與可再生能源的發(fā)展，我國需要通過政府的產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策及其相關(guān)立法的配套突破技術(shù)瓶頸障礙，加大

30、專門研究機構(gòu)的設立和投入，大力提高新能源與可再生能源技術(shù)性能，降低成本，根本改變關(guān)鍵技術(shù)落后的局面，加強對重點行業(yè)和產(chǎn)品制造能力的建設，促進技術(shù)設備的產(chǎn)業(yè)化和本地化，推進產(chǎn)業(yè)化體系建設。此外，我國還需加強運用適合于新能源與可再生能源工程技術(shù)項目的經(jīng)濟與環(huán)境評價指標體系和保障體系的能力建設，完善產(chǎn)業(yè)標準和服務體系，如產(chǎn)品質(zhì)量檢測中心、制定產(chǎn)品標準、健全質(zhì)量控制和認證標準制度等。例如：國務院建筑主管部門牽頭制定建筑物太陽能利用的國家標準，修改完善相關(guān)建筑標準、工程規(guī)范和城市建設管理規(guī)定，為太陽能在建筑物上應用創(chuàng)造條件等。 4產(chǎn)業(yè)扶持政策 新能源與可再生能源的發(fā)展需要政府的產(chǎn)業(yè)扶持和市場培育。從國際

31、來看，新能源與可再生能源的產(chǎn)業(yè)扶持政策主要包括保護性電價、配額制政策、特許權(quán)招標政策、綠色電力證書政策以及政府采購、財政補貼和稅收優(yōu)惠等政策。我國可再生能源法所規(guī)定的政府產(chǎn)業(yè)扶持政策主要是可再生能源并網(wǎng)發(fā)電審批和全額收購制度、可再生能源專項資金和稅收、信貸鼓勵措施等。很顯然，我國產(chǎn)業(yè)扶持政策相比較發(fā)達國家而言存在不足，手段單一、品種不全和缺乏創(chuàng)新工具等。 因此，我國在新能源與可再生能源發(fā)展中有必要借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗做法，具體來說，主要包括如下幾個方面：（1）長期性保護電價政策。長期性保護電價政策通過制定電價和費用分攤政策，為新能源和可再生能源開發(fā)商提供擔保的上網(wǎng)電價以及電力公司的購電合同。制定

32、發(fā)電項目的上網(wǎng)電價，實行招標的發(fā)電項目上網(wǎng)電價，按照招標確定的價格執(zhí)行，并根據(jù)新能源與可再生能源開發(fā)利用技術(shù)的發(fā)展和市場情況適時進行調(diào)整。電網(wǎng)企業(yè)收購新能源與可再生能源電量所發(fā)生的費用，高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價 計算 所發(fā)生費用之間的差額，附加在銷售電價中在全社會分攤。從應用實踐來看，保護性電價政策是一種刺激新能源與可再生能源發(fā)展的重要措施。但它也存在著很難保證開發(fā)成本最低、不能靈活地對成本降低作出反應等缺陷。（2）配額制政策。新能源與可再生能源配額制是以數(shù)量為基礎的政策，已經(jīng)成為扶持新能源與可再生能源發(fā)展的流行模式。配額制政策是指對電力生產(chǎn)商或電力供應商規(guī)定在其電力生產(chǎn)中或電力供應中

33、必須有一定比例的電量來自可再生能源發(fā)電，并通過建立“綠色電力證書”和“綠色電力證書交易制度”來實現(xiàn)。所謂“綠色電力證書”，就是可再生能源發(fā)電商在向電力市場賣電的同時，還能得到一個銷售綠色電力的證明，即“綠色電力證書”；所謂“綠色電力證書交易制度”，就是要建立“綠色電力證書”自由買賣的制度。電力生產(chǎn)商或電力供應商如果自己沒有可再生能源發(fā)電量，可以通過購買其他可再生能源企業(yè)的“綠色電力證書”來實現(xiàn)，同時，可再生能源發(fā)電企業(yè)通過賣出“綠色電力證書”可以得到額外的收益，這樣，就會促進可再生能源發(fā)電的發(fā)展。目前，瑞典、丹麥和意大利都在推行可再生能源配額制政策，如意大利2000年規(guī)定發(fā)電企業(yè)或電力進口企業(yè)

34、，必須至少有2%的電力來自可再生能源發(fā)電，這種配額要求逐年增加，到2007 年將達到3. 1%10。此外，英國、澳大利亞、日本等國也實行強制性市場配額政策。盡管配額制還處于起步階段，但是早期證據(jù)證明，配額制的設計是至關(guān)重要的。配額制政策容易融合其他政策措施，并有多種設計方案，保持政策的連續(xù)性。但是，配額制的弱勢在于是新型政策，缺乏經(jīng)驗積累，也缺乏綠色證書交易市場的運行經(jīng)驗。有學者認為，我國目前應更多地考慮固定電價政策，而非配額制政策；隨著新能源與可再生能源市場的逐步成熟，再考慮借鑒配額制政策11。筆者也贊同此觀點，即目前重點考慮固定電價政策，逐步適當兼顧配額制政策。（3）特許權(quán)招投標政策。招投

35、標政策是政府采用招投標程序選擇新能源與可再生能源發(fā)電項目的開發(fā)商，利用競爭政策選擇項目開發(fā)商，可以吸引全世界范圍內(nèi)的風險投資和最活躍的技術(shù)開發(fā)商的注意力，對降低發(fā)電成本有很好的刺激作用。 至于新能源與可再生能源發(fā)展專項基金、政府采購、財政補貼和稅收優(yōu)惠等政策也屬于產(chǎn)業(yè)扶持政策的手段和措施范圍，但考慮到其將在下文中 金融 政策和財稅政策中闡述，在此不予闡述。 （三）積極實施財稅政策，加大財政支持力度 結(jié)合許多國家新能源與可再生能源發(fā)展的經(jīng)驗，不難看出，政府的支持是新能源與可再生能源市場培育的關(guān)鍵因素。許多國家政府從財政和金融方面采取措施，促進新能源與可再生能源的商業(yè)化，包括但不限于增加財政投入、

36、納入財政預算、稅收優(yōu)惠、政府補貼、低息貸款和信貸擔保、設立專項發(fā)展基金、建立風險投資基金、加速折舊等。比如美國、巴西、印度等國對新能源與可再生能源實行投資財政補貼和稅收優(yōu)惠等諸多政策。鑒于此，我國在發(fā)展新能源與可再生能源方面的財稅政策主要包括如下幾個方面： 1稅收優(yōu)惠政策 所謂稅收優(yōu)惠政策，是對部分納稅人和納稅對象給予一定的鼓勵和照顧的一系列政策。政府通過稅收優(yōu)惠政策引導社會投資，引導和優(yōu)化消費者消費行為習慣，體現(xiàn)和配合政府發(fā)展意圖，從而支持新能源與可再生能源的發(fā)展。我國發(fā)展新能源與可再生能源的稅收優(yōu)惠政策主要包括減免新能源與可再生能源進口設備關(guān)稅，減免形成固定資產(chǎn)稅，減免增值稅，以高新技術(shù)產(chǎn)

37、業(yè)標準實施所得稅優(yōu)惠等。目前，我國需要進一步加大和完善稅收優(yōu)惠政策，并且落實稅收優(yōu)惠政策的實施，提高其實施效果。 此外，我國可以借鑒歐盟的一些做法，對常規(guī)能源消費征收較高的稅費，比如能源稅、二氧化碳稅和二氧化硫稅等，同時又對新能源與可再生能源消費利用進行稅收減免，以此抑制或引導某些常規(guī)能源的發(fā)展，從而間接地起到促進新能源與可再生能源發(fā)展的效果。 2財政直接投入和財政補貼政策 財政直接投入是新能源與可再生能源發(fā)展的一種財政融資形式，即政府通過直接財政投入發(fā)展新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)。從發(fā)達國家來看，在過去的十多年中，大幅度增加新能源與可再生能源的財政投入。比如2000年美國政府支出的新能源與可再生

38、能源研發(fā)費用高達4億美元；美國2005年的能源法令明確規(guī)定了支持新能源與可再生能源技術(shù)研發(fā)及其產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的年度財政預算資金。相比較而言，我國財政直接投入不足，也尚未從法律層面上規(guī)范納入財政預算范疇。因此，我國應加大新能源與可再生能源的財政投入，調(diào)整費用分配，提高其使用效率，并將財政投入納入各級政府預算和規(guī)劃當中，予以法制化。 財政補貼政策是一種常見的激勵手段。為了加快新能源與可再生能源的發(fā)展，許多國家提供了強有力的資金支持，對技術(shù)研發(fā)、項目建設、產(chǎn)品銷售和最終用戶提供財政補貼。許多國家還采取了產(chǎn)品補貼和用戶補助方式擴大可再生能源市場，引導社會資金投向可再生能源，有力地推動了可再生能源的規(guī)?；l(fā)

39、展。一般而言，財政補貼的形式主要包括三種：一是投資補貼，比如我國對地方小水電建設的投資補貼，德國對風力發(fā)電的投資補貼，美國曾對風力發(fā)電給予15%的投資補貼等；二是產(chǎn)出補貼，即根據(jù)新能源與可再生能源設備的產(chǎn)品產(chǎn)量進行補貼，這是美國、丹麥和印度等國家目前正在實施的一種政策，但我國目前尚未采用此政策；三是對消費者補貼，比如歐洲大部分國家對太陽能熱水器的用戶提供20% 60%的財政補貼12。德國對用戶安裝太陽能熱水器提供40%的補貼。美國、日本、德國和印度等國家對購買光伏發(fā)電的用戶給予補貼。這也是我國目前廣泛采用的一種激勵政策。 雖然財政補貼政策也存在一些缺陷，但它仍是一項行之有效的政策，是政府培育新

40、能源與可再生能源發(fā)展的重要手段。為了加快新能源與可再生能源的發(fā)展，我國應當調(diào)整和完善國家財政補貼政策，創(chuàng)新各種財政補貼手段；繼續(xù)實施用戶補貼，以擴大市場規(guī)模；完善投資補貼辦法，將投資補貼與新能源和可再生能源企業(yè)經(jīng)營狀況相結(jié)合；拓寬補貼資金渠道，可以考慮將未來征收碳稅或生態(tài)建設稅等作為新能源與可再生能源的一個重要來源13。 3政府采購政策 所謂政府采購，是指政府為了公共產(chǎn)品的供給，運用財政性資金，購買貨物、工程和服務的行為。為了新能源與可再生能源的發(fā)展，實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展和能源安全需要，政府采購政策已經(jīng)被許多國家作為培育新能源與可再生能源發(fā)展的一項重要政策。這往往被有些學者稱為“綠色政府采購”的

41、一部分14。 目前，世界各國積極推動新能源與可再生能源政府采購政策，許多國家建立特種電力購買計劃，通過政府采購刺激需求，培育市場。比如美國、日本和德國實施的“屋頂計劃”，就是通過政府采購政策或政府支持采購政策等手段實現(xiàn)的，以此來支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。再比如德國、丹麥、法國、西班牙等國采取優(yōu)惠的固定電價收購可再生能源發(fā)電量。 我國應當進一步完善新能源與可再生能源中的政府采購制度，把“綠色”標準納入政府采購法律法規(guī)當中。我國可以借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，實施高價收購政策，要求政府承擔購買新能源與可再生能源產(chǎn)品的任務。我國應當進一步改善市場環(huán)境，要求國家電網(wǎng)企業(yè)和石油銷售企業(yè)按照可再生能源法的規(guī)定，承擔收

42、購可再生能源電力和生物質(zhì)液體燃料的義務。 （四）加快市場融資機制建設，拓寬融資渠道 新能源與可再生能源的融資渠道一般包括財政融資和市場融資。在新能源與可再生能源發(fā)展初期，政府以財政融資為主。我國目前就處于此種階段，主要是財政融資，缺乏市場融資。然而，我國各級政府對新能源與可再生能源的財政投入太少，而另一方面我國又缺乏行之有效的市場投融資機制，從而極大地阻礙了新能源與可再生能源發(fā)展。 因此，除了前文所述的財政融資政策實施以外，我國更需要通過法律制度的創(chuàng)新為市場融資創(chuàng)造環(huán)境和條件，市場融資是新能源與可再生能源開發(fā)利用資金來源的最佳選擇。我國應當學習和借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗和做法，加快新能源與可再生能源

43、市場融資機制的建設。具體來說，主要包括如下幾個方面：1.我國可以考慮設立政府背景的、全國統(tǒng)一的、專門的綜合性投融資機構(gòu)，避免政策性銀行不協(xié)調(diào)局面和政府不必要的過度參與，推動可再生能源領域融資的市場化15。比如日本在20世紀90年代就設立了“新能源、產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合開發(fā)機構(gòu)”，該機構(gòu)一開始就賦予了市場融資職能16。2.新型融資模式的借鑒和引入，包括如下幾點：（1）運用財政預算資源基礎上的成本分攤合作機制，其目的是要大幅度提高新能源與可再生能源領域現(xiàn)有預算資源的利用效率并營造融資市場化機制。（2）與股份即期上市相結(jié)合的風險企業(yè)融資機制，支持企業(yè)上市融資，其目的是通過強刺激的投資回報機制大量、快速地吸引

44、民間資本投入新能源與可再生能源開發(fā)利用領域。（3）適當借鑒項目融資中的bot模式。（4）設立公共效益基金（pbf），其目的是為了幫助那些不能完全通過市場競爭方式達到其目的的特定公共政策提供啟動資金，具體措施包括環(huán)境保護、貧困家庭救助等，這里僅指風能和其他可再生能源發(fā)展的專項基金。公共效益基金的資金來源通常不由國家財政支持，我國可以借鑒英美國家經(jīng)驗，實行系統(tǒng)效益收費制度（sbc），即電費加價的方式或其他方式來籌集，對所有電力銷售征收少量固定的附加費。（5）建議政府設立綠色能源發(fā)展基金，加大對新能源與可再生能源的融資扶持力度。3.運用財稅政策參與推動新能源與可再生能源開發(fā)利用的融資市場化：一是制定

45、稅收優(yōu)惠政策，鼓勵社會投資；二是制定信貸優(yōu)惠和財政貼息政策，包括國家開發(fā)銀行為新能源與可再生能源企業(yè)提供優(yōu)惠貸款；使用商業(yè)銀行優(yōu)惠貸款從事新能源與可再生能源企業(yè)，可以申請中央財政貼息等17。4.針對新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)，改進與完善現(xiàn)有的金融法律制度，為其市場融資創(chuàng)造合理寬松的環(huán)境。比如實施較為寬松的“審慎監(jiān)管”標準、放寬融資擔保方式、拓寬信托范圍、向新能源與可再生能源進行傾斜的產(chǎn)業(yè)投資基金以及創(chuàng)設新型保險品種等18 。 （五）加強立法，完善法治保障 為了確保新能源與可再生能源發(fā)展目標的實現(xiàn)，當今世界許多國家都非常重視能源立法，歐美發(fā)達國家基本都已建立了比較完善的能源法律體系。美國從1978年開始制定了許多具體法律法規(guī)，比如1978年的能源稅收法、1992年的能源政策法等。國外的實踐證明，注重運用強制性法律法規(guī)來保證新能源與可再生能源目標的實現(xiàn)，比如美國的公共事業(yè)管制政