重新審視審判委員會存在的價值----構建符合現(xiàn)代審判規(guī)律的審

1、構建符合現(xiàn)代重新審視審判委員會存在的價值 審判規(guī)律的審判委員會制度（一）審判委員會是我國各級法院依法設立的一種對審判工作起集體領導作用的審判組織。它最早起源于新民主主義革命時期，早在19321932年6 6月9 9日，中共蘇維埃共和國中央執(zhí)行委員會頒布的裁判部暫行組織及裁 判條例第七條規(guī)定，縣以上裁判部即法院 組織裁判委員會，該裁判委員會就是審判委員會的前身。19511951年，中央人民政府委員會通過中華人民共和 國法院暫行條例第1515條規(guī)定，省、縣級人民法院設審判委員會。19541954年制 定的中華人民共和國法院組織法第 1010條進一步確認了審判委員會制度，并 且擴大了審判委員會的職權

2、。19791979年經修改后頒布的中華人民共和國法院組 織法第1111條規(guī)定，各級人民法院設立審判委員會，實行民主集中制，審判委 員會的任務是總結審判經驗，討論重大的或者疑難的案件和其他有關審判工作 的問題。至此，我國的審判委員會制度基本上確立。此后，三大訴訟法從不同 的方面分別對審判委員會職權作出了與之相應的規(guī)定，如刑事訴訟法第 149149條規(guī)定，對于疑難、復雜、重大的案件，合議庭認為難以作出決定，由合 議庭提請院長提交審判委員會討論決定。審判委員會的決定，合議庭應當執(zhí)行 最高人民法院關于執(zhí)行中華人民共和國刑事訴訟法若干問題的解釋第 115115條還增加“審判委員會的決定，合議庭應當執(zhí)行，

3、合議庭有不同意見的， 可以建議院長提交審判委員會復議。其他兩大訴訟法即民事訴訟法、行政訴訟法只是對再審案件規(guī)定由院長提交審判委員會討論，除此之外，均未明確審 判委員會對其他案件包括重大、疑難、復雜案件是否有討論決定的職權。我國設立的審判委員會 簡稱審委會，下同 制度可以說一開始就是一種司法 獨創(chuàng)，這種獨創(chuàng)是同當時的歷史背景有密切聯(lián)系的。首先，作為革命性、人民 性的政權，它不可能去學習與模仿為之否定的西方政治、司法制度包括西方的 審判制度與審判方式，因此，審委會制度是不可能在美英法系或是大陸法系中 找到它的影子和依據的。其次，人民政權也不可能沿襲中國司法傳統(tǒng)中那種個 人專橫、個人說了算的司法制度

4、和司法模式。因為，這是人民政權絕對拒絕與 反對的制度。因此，審委會也并不是“中國傳統(tǒng)文化”的產物。第三，審判委 員會在當時來講是具有普遍民主意義和科學的領導形式。因為，在戰(zhàn)爭或非常 時期，革命工作所面臨的問題往往都是既復雜又難以預料的，加上缺少經驗， 因此，除戰(zhàn)場上需要指揮官當機立斷之外，在一般的場所下都是需要集體來討 論決斷事情，即實行所謂的民主集中制原則。這種以集體的方式即委員會的形 式討論決定問題往往就比單個人或數(shù)量較少的人所討論決定問題要智慧得多、 可靠得多，尤其是在靜態(tài)的時空由具有一定數(shù)量的群體充分發(fā)揮各自的智慧與 見解來討論決定問題，優(yōu)點更為明顯。這就是為什么在新民主主義革命時期，

5、 我國許多政權或領導組織如軍事委員會、中央執(zhí)行委員會、人民委員會、財經 委員會等等均采取委員會形式的根本原因。第四，在新民主主義革命時期，裁 判部法院所審理的案件是刑事案件居多數(shù)這種案件結構在建國后相當長的一段時間仍是如此，對于這類決定人的生命與前程的案件審理工作，作為建立政權不久的中國共產黨人來講，素來都是慎重的，尤其是對重大、疑難、 復雜的案件審理更是慎之又慎。因此，采取審委會來討論決定合議庭審理的案 件就成為一種必然的選擇，它是基于確保案件審理公正、準確所采取的一項保障制度。第五，建國后，雖然中國社會發(fā)生了重大的變化，但是，中國共產黨 所領導的社會主義建設仍是前所未有的大事業(yè)，沒有其他任

6、何的經驗可循。于 是，在新民主主義革命時期所形成的許多好的作法與經驗就成為建國后的一筆 財富，得以沿襲與保留下來，并以法律的形式得以確認，委員會制度也就在諸 多領域中被保留下來，如中央人民政府委員會、軍事委員會、外交委員會等， 審判委員會亦然。加上，中國素來缺少法官獨立審判的傳統(tǒng)及法治氛圍，人們 對法官的作用并不那么重視與關注；同時，由于建國后實行的是計劃經濟，社 會經濟形式單一即只有公有、集體所有制經濟兩種，國家因經濟形態(tài)單一立法不多，法院在社會中的地位與作用不明顯社會很多事務，已被政治或行政所取代，人們對法院的要求并不太高。這樣，法院所設的審判組織 - -審判委 員會，也就不受太多的質疑一

7、直存在到現(xiàn)在。第六，不論是建國前還是建國后 的相當長的時間內，中國法院及法官重視與追求的都是實體法價值，忽視程序 法的價值與作用，審委會討論決定及議案的方式可以說正是這種司法觀念的最 好反映與體現(xiàn)。因為，審委會討論決定案件不需要太多的繁褥程序及法定步 驟，適應了法官單純在認定事實，適用法律方面追求公正的心態(tài)。此外，在實 體法和程序法尚不完備的情況下，法院設立審委會，可以通過審委會對辦案進 行指導和監(jiān)督，適當解決法律的疑難問題；并且，在法官素質偏低，獨立執(zhí)法 能力較差的情況下，可以發(fā)揮法院的優(yōu)勢和整體智慧，彌補法官個人的知識、 經驗和執(zhí)法能力的不足。（二）隨著我國改革開放的深入及市場經濟體制的逐

8、步建立，法院所承擔的調整、規(guī)范、裁決人們在經濟、民事、商事、 知識產權、刑事、行政等方面關系的職能與作用越來越明顯與突出；與其相適 應，人們追求司法公開、公正、民主與平等的要求也更加強烈。于是，作為審 判工作的一個集體領導組織- -審委會，其討論決定案件的作法就不能不引起人們 的關注與思考，并隨著審判方式改革的進一步深化而對之產生懷疑與責備。因 為，審委會討論決定案件的方式明顯與現(xiàn)代訴訟制度如公開、直接、言詞、回 避等原則相矛盾、相沖突。而且，有的學者研究還證明實踐中也有例證由審委會討論決定個案并不能保證案件的審判質量。同時，它所造成的審與判 的分離更是違反了審判的內在規(guī)律。故，許多人主張應徹

9、底取消審判委員會制 度。當然，也有不少人主張改革與完善審判委員會制度，以適應審判形勢的變 化，而不是簡單的取消或拋棄。那么，審委會在市場經濟體制下有否存在的必要與價值呢？筆者認為，在當前，中國政治體制、司法體制未觸及與改變 之前冒然地取消審委會是不可取的，這不僅不利于法院各項工作的開展，而且 將削弱法院、法官的獨立地位與作用。其理由是：第一，國家司法體制是一個 完整的結構體系，包括司法主體、司法主體的內部組織結構及管理與運作模 式。我們知道，司法權是在人大監(jiān)督下分別由法院、檢察院來行使的；各級法 院的人、財、物權均由同級的黨委、政府所管理和調配；不僅法院內部設立審 判委員會，而且，檢察院內部也

10、設立檢察委員會。因此，法院行使審判權不僅 要受到同級人大的監(jiān)督，而且還要受到同級黨委、政府的監(jiān)督與制約；同時， 更要經常受到同級檢察機關的法定監(jiān)督。在這種體制下，法院是沒有任何司法 意義上的獨立的法律地位可言的，法官的獨立更是無從談起。這樣，在法院無 法完全獨立，法官更難于完全獨立以及法院、法官的管理與運作模式未有質的 改變的現(xiàn)存司法體制下，作為法院這個單一的司法主體，其關鍵性的內部組織 審委會，如果被取消了，那么，法院將如何面對上述這些法定機關的監(jiān)督與管 理？尤其是人大對法院個案的監(jiān)督現(xiàn)在全國各地人大的這種作法很流行 檢察機關內部的檢察委員會對法院個案討論決定行使抗訴權時，法院又將如何 的面

11、對與處理？我們知道，政治體制與司法體制的關系是一種領導與被領導的 關系，司法體制中各個主體及其內部組織是互相聯(lián)系互相依存的。居于被領導 地位的主體如果再削弱甚至是拋棄其法定的具有核心性的抗干擾的內部組織力 量，在領導主體未削弱其監(jiān)管力量之前提下，只會促使被領導主體走向更加微 弱、更加不利的地步。這是有明顯的實例可說明的，如某省人大對省高級法院 進行評議，人大代表在評議中認為省高院審理的案件是錯案的有 5 5 件，但省高 院院長在向省人大匯報整改工作情況時，認為經審判委員會討論認定錯案的只 有 2 2 件。筆者看后頗有感慨，如果沒有審委會，省高院院長將以何名義來向省 人大交待？又將以何名義來說明

12、這些被人大代表認為錯案的案件大多數(shù)還是正 確的？這是其一。其二，綜觀世界各國政治、司法改革的通例或規(guī)律，不論是 政治體制改革還是司法體制改革都是自上而下的，且都是同步的；不存在自下 而上，且一方單獨行動，其他各方未動的情況。其三，筆者始終持有這樣的觀 點即假如我國的司法體制真正徹底改革并真正實現(xiàn)了法院、法官的完全獨立， 國家的立法、行政兩機關與司法機關在法律意義上完全對等且司法權單由法院 一機關行使，沒有其他機關再來分享司法權，則法院的審委會就沒有存在的必 要了，因為它已失去存在的社會條件及司法基礎。第二，審判方式改革同其他 機關改革的最大不同之處是它必須在現(xiàn)有法律規(guī)定的范圍內進行，決不能違背

13、 法律規(guī)定或者脫離法律另搞一套，甚至做出與法律規(guī)定相矛盾，相沖突的行 為。不言而喻，法院是依法行使司法權的機關，忠于和遵守法律是其基本特征 和關鍵性的價值取向。如果認為法院改革可以另搞一套，可以避開法律或者突 破法律界限來搞所謂的創(chuàng)新，那是一種幼稚的想法，其產生的負面影響是極為 不妙的。因為法院將給世人這樣不好的印象即有法不依，隨心所欲，為一種實 用價值來臨犧牲國家法律的尊嚴與價值。有的人對改革總是持這樣的觀點，認 為改革都可以突破現(xiàn)有法律界限，可以試驗，待條件成熟之后，再修改或廢除 法律。筆者認為，這實際上是把社會其他領域中的改革模式搬到司法領域中 來。殊不知，其他領域改革，其前提一般都是沒

14、有法律設定，如改革后實行的 政企分開，黨政分開，土地承包，公司股份制等等，這些領域先前并沒有法律 規(guī)定政企不應分開，黨政不能分開，土地不能承包，公司不能搞股份制等等。 即使土地實行轉讓、出租的改革，也并沒有突破土地不能買賣這一法律界限， 且此也是唯一一種迫近法律臨界之特例。同時，實施這些領域的改革可以說都 是以行政機關作為改革的主持者，甚至是實施者。行政機關在權限和作為方式 上均比司法機關靈活、機動得多，因為國家從未制訂一部系統(tǒng)與全面的行政法 來約束它，所以，社會對它的要求即依法行政較之于對司法機關的要求即依法 辦案的呼聲要強烈得多。因此，行政機關在實施改革事項時，如有突破法律的 例外，人們是

15、會理解甚至是不足為奇的，但司法機關卻不能，因為司法機關在 國家已有法律規(guī)定的前提下，是不能有這方面的作為的，所以，從法治角度來 講，取消審委會是沒有法律依據的，是行不通的作法，唯一的出路只能在法律 框架下進行改革與完善。 （三） 那么，如何改革與完善審委會制度， 使之既能克服缺陷與不足，又能建立起符合現(xiàn)代審判規(guī)律即現(xiàn)代訴訟制度的機 制，適應今后審判工作的發(fā)展呢？筆者認為，審委會作為一個具法定優(yōu)勢的組 織，是完全可以通過改革并完善來適應現(xiàn)代審判規(guī)律，發(fā)揮更優(yōu)更好的作用 的。筆者根據審委會工作的實踐及法律規(guī)定，提出如下改革與完善的意見與舉 措： 第一，應當明確界定審判委員會的任務與職責。按照中華人

16、民共和 國法院組織法第1111條規(guī)定，審委會的任務是總結審判經驗、討論重大的或者 疑難的案件和其他有關審判工作的問題。刑事訴訟法及有關司法解釋均明 確規(guī)定了審委會對重大、疑難、復雜案件的討論決定權；但民事訴訟法、行政訴訟法卻沒有此規(guī)定，只是對決定是否再審的案件規(guī)定審委會享有討 論決定權。實踐中，包括最高法院在內的各級法院審委會都是按照法院組織 法來履行工作職責的。有的學者就指出，審委會對刑事、民事、行政案件全 都按法院組織法規(guī)定來進行討論是不當?shù)?，理由是法院組織法僅是針 對法院內部而言的，對于法院之外的公民、法人和其他組織沒有約束力；而三 大訴訟法則不同，它們是國家的基本法律，效力應高于法院組

17、織法，不僅 對法院有約束力，而且對法院之外的公民、法人和其他組織參與訴訟時一樣具 有約束力。因此，主張審委會只能按三大訴訟法而不應按法院組織法來討論決 定案件。筆者認為，即法律效力來講，法院組織法與三大訴訟法之間不存 在哪個大哪個小的問題，因為它們都是國家的基本法律。但眾所周知，新法優(yōu) 于舊法，專門法優(yōu)于普通法是一種公認的法律適用原則與慣例。三大訴訟法制 訂的時間均分別晚于法院組織法，且行政、民事訴訟法又分別晚于刑事訴 訟法；同時法院組織法對于三大訴訟法來講，前者應當屬于普通法，而后 者應當屬于專門法，因此，按照新法優(yōu)于舊法，專門法優(yōu)于普通法的原則，審 委會應當按照三大訴訟法所確定的內容來分別

18、對刑事、民事、行政案件進行討 論，即審委會依法只能討論決定符合刑事訴訟法第149149條規(guī)定的重大、疑難、復雜案件和行政訴訟法第 6363條規(guī)定的再審案件及民事訴訟法第 177177條規(guī)定的再審案件，除此之外，審委會不應越權討論普通的刑事案件和 一、二審民事與行政案件。至于重大、疑難、復雜的刑事案件也應當具體界定 范圍，可用例舉式界定：1 1在本轄區(qū)內有重大影響的案件；2 2重大涉外案 件；3 3人民檢察院抗訴的案件；4 4再審或提審的案件；5 5可能判處死刑的案 件；6 6可能宣判無罪案件 以上方面為重大案件 ；7 7法律規(guī)定不明或法律 無明文規(guī)定的新類型案件即復雜案件 ；8 8合議庭對案件

19、定性、責任承擔和適用法律存在較大分歧的案件 即疑難案件。明確了審委會在案件審理方面 的任務與職責之后，就能使審委會把精力放在總結審判經驗及其他職能上，并 真正貫徹與落實“還權于合議庭”這一法律規(guī)定，有效地調動與發(fā)揮合議庭的 審判積極性及其職能之作用。第二，應當優(yōu)化審委會委員的結構，改變審委會的委員以行政職務為主的配置與結構機制，建立起以法律專業(yè)知識與豐富 審判經驗為主的委員配置與機制。長期以來，法院因為采取行政式的管理與運 作，因此，具有行政職務高的人如院長、副院長、庭長總在法院中占有絕對的 優(yōu)勢，審委會委員的配置也不例外。幾乎全國所有的法院審委會委員均清一色 由領導型法官擔任，正應驗與反映了

20、那種“誰的官大，誰的發(fā)言權就重要”的 觀念與作法。其實，這種委員的配置是缺少法律依據的。這種委員的配置不僅 使許多委員其法律專業(yè)不強，缺少基本的審判經驗法院院長、副院長并不都是 從法院內部產生，而是從外面調進來，而且造成法官價值取向的錯位即促使法官追求行政式的待遇，而不是追求法律的精神和價值實際上法院內部改革應從此方面著手。因此，改革審委會的委員配置與結構應是審委會改革的關 鍵。因為事物結構及運作模式決定事物的性質，如我們可以看到，同為吃草的 羊、牛、馬，為什么出現(xiàn)迥異呢？原因在于其內在組織結構及運作不同而致； 同樣的道理，同為討論案件的審委會，如果出現(xiàn)其委員的配置與結構不同，貝U U 其整體

21、的功能與作用肯定是迥異于原委員會的?；谶@種理論與認識，我們將如何優(yōu)化審委會的結構呢？筆者認為，除院長這一審委會的主持人不能更換之 外，其他任何委員都是可以通過競爭上崗方式提請人大任免 來配置的，但競爭上崗的委員條件必須是：具有大學本科及法律大專以上的學歷、具有審判 員資格和十年以上的審判工作經驗中、高級法院條件可提高，基層法院可適當降低。這樣配置的好處是：1 1能把優(yōu)秀的法官吸收到審委會中來，增強審 委會適用法律的權威性；2 2制約外部與法院內部人員的不當交流，留住優(yōu)秀人 才，抵制庸才；3 3由于委員法律專業(yè)知識基礎牢固，審判經驗豐富，這樣，復 合型的委員將占一定的比例，甚至是很大的比例，有

22、利于審委會對各類案件的 正確討論決定；4 4由于委員是以專業(yè)為主的，不是以行政職務為主的，因此， 除院長之外，所有的委員幾乎是平等的，等級服從關系取消了，委員平等行使 討論決定案件權的機會就大大增多，公正性就越來越大；5 5客觀上促使法官追求法律精神與價值，不刻意追求官本位。第三，應當徹底改變審判委員會討論決定案件的運作方式，制定強制性及科學性的操作程序與規(guī)則，使之真正 符合現(xiàn)代訴訟制度。良好的資源配置與結構需要科學的運作程序與方式，否 則，其固有的優(yōu)勢與價值就難于得到充分的發(fā)揮，審委會亦然。長期以來，審 委會討論案件雖然是以民主集中制的名義出現(xiàn)，但由于缺乏強制性及科學性的 操作程序與規(guī)則，再

23、加上審委會原有的弊端，造成許多委員實際上只起濫竽充 數(shù)的作用：要么是不愿發(fā)言 不了解案情或對案情與法律研討不深、或畏懼不 發(fā)言；要么是為附和而簡單發(fā)言，一切均以聽從占主導地位的意見為上策。 這種情形就為個別領導利用審判委員會之名來達到個人之目的創(chuàng)造了條件。筆 者認為，制訂并改進審委會的運作程序是多方面的，只有這些程序具備并按照 其要求嚴格操作，則就完全可以促使審委會制度符合現(xiàn)代的訴訟原則，具體 為： 1 1審委會討論案件只宜對案件的定性、責任分擔及法律適用問題進行 討論決定；其他如對證據與事實的認定等工作應由合議庭去完成，審委會對之 不能討論；合議庭全體成員應當列席審委會會議，并且具有同等的匯

24、報權。合 議庭在提交審委會討論案件之前應當告知當事人審委會組成人員的名單及可行 使的申請回避的權利。之所以規(guī)定這樣操作的內容，理由是：重大、疑難、復 雜或再審、抗訴案件等，合議庭審理過程中出現(xiàn)分歧，往往都是因案件定性難 于確定，責任分擔難于平衡與把握，法律適用或沖突規(guī)范難于正確運用所致。 審委會對這些案件討論，可在合議庭認定事實與證據的基礎上來進行討論決 定，從而使每個委員在了解案情，掌握案件存在問題的基礎上客觀、公正地評 議案件。要求合議庭全體成員列席審委會，一是能使審委會全面了解案情；二 是尊重合議庭成員的審理活動；三是防止審委會偏聽偏信某個承辦人的意見。這一改革的作法也同人民法院五年改革

25、綱要的精神基本一致。2 2審委會對于合議庭認定事實不清的案件可直接開庭審理。審委會開庭審理的情況是（1 1） 原合議庭對案件認定的事實不清；（2 2）需要提交審委會的案件要求另 組成合議庭重新審理的。由于前面已嚴格界定了審委會討論案件的范圍，因 此，審委會每年需要討論案件的數(shù)量將大大減少，這就使它有充分的時間與精 力來從事直接開庭審理工作，從而使案件審理的質量得到更加有效的保證。也 許有人會認為，審委會委員事務那么多，哪有那么多時間與精力來從事開庭審 理工作？筆者認為，這是法官對本職業(yè)持有什么心態(tài)及價值取向的問題。如果 一個法官不認真把審理案件作為第一工作需要而熱衷于應付其他事務，這本身 就是

26、很不正常的現(xiàn)象；這種現(xiàn)象如果在以行政型委員組成的審委會時還不足為 怪的話，那么，在以專業(yè)型委員組成的審委會就不應再出現(xiàn)其現(xiàn)象了，即使是為了總結所謂的審判經驗，仍應讓位于案件的審理工作，因為經驗是從每一個 案件審理的實踐中積累起來的，沒有什么比審理好每一個案件更為重要，更富 有意義了。審委會直接開庭審案，可由3 35 5個委員組成合議庭審理，也可由更多的委員組成合議庭來審理；其審理程序與合議庭審理普通案件的程序一 樣，應當貫徹回避等原則，在法庭認定事實清楚后再提交其案件給審委會討論 決定 審委會委員回避事由與上述規(guī)定相同，所做出的裁判應簽署審委會名義。把審委會推向審判的前臺，使當事人及社會直接看

27、到法院最高審判組織的 水平與面貌，這不僅大大增加了審委會工作透明度，而且也增加了社會對審委 會工作的壓力，從而有利于增強審委會的工作責任感和被監(jiān)督意識，有利于案 件的公正處理。 3 3審委會委員討論案件必須以書面形式發(fā)言。首先，合議 庭建議提交審委會討論的案件，應于審委會討論之前的3 37 7天把案情報告發(fā)給每個委員，使之有充分的時間對案情進行思考與分析。其次，要求每個委員 回避的委員例外必須對所討論的案件寫出書面發(fā)言材料即每個委員在發(fā)言時 應以書面形式即案件之定性，責任分擔，法律適用等問題提出自己的認識、見 解及理由并就適用法律原則闡述自己的意見與主張；如果聽了別的委員發(fā)言后 有啟發(fā)，同意或不同意其他委員的意見，可在書面發(fā)言中增加或更改，每個委 員的書面發(fā)言在審委會結束時再交給會議秘書登記備案。作出這種硬性的規(guī)定 其好處是多方面的，一是促使每個委員全心全意投