中國縣域發(fā)展研究

1、中國縣域發(fā)展研究:以湖南為例陳文勝等:縣乃國之基，中國歷來的古訓就是“郡縣治，天下安”。自秦以來綿延2500余年的縣域，是我國歷朝歷代國家治理的基本單元。它承上啟下，連城接鄉(xiāng)，是宏觀經(jīng)濟與微觀經(jīng)濟的結合部，是今天工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的連接點。一、縣域發(fā)展的歷史演進縣域發(fā)展是區(qū)域發(fā)展的一種特定形式，是以縣級行政區(qū)為主體，以縣城為中心、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為紐帶、農(nóng)村為腹地的政治、經(jīng)濟、社會、人口、資源、環(huán)境等方面的系統(tǒng)發(fā)展?？h域發(fā)展以縣域經(jīng)濟發(fā)展為基礎，但又區(qū)別于單純的縣域經(jīng)濟發(fā)展?？h域發(fā)展涵蓋了經(jīng)濟、政治、文化、社會、環(huán)境等“五位一體”的進展和變化，通過經(jīng)濟結構與經(jīng)濟增長水平、公共服務水平、

2、居民生活水平、人口資源環(huán)境發(fā)展水平、社會建設水平以及文化建設水平等發(fā)展態(tài)勢來綜合體現(xiàn)。我國縣域發(fā)展經(jīng)過了漫長的2500年變遷。在封建社會時期，縣域被封建王朝作為連接民眾和朝廷的基本統(tǒng)治單位，派遣朝廷命官行使皇權，收取捐稅，對民眾進行馴化?？h域治理既是皇權的體現(xiàn)，也是朝廷皇糧國稅的重要來源?？h域治理的自治性帶來的社會穩(wěn)定性。新中國成立后，我國繼續(xù)沿用縣級這一行政單位，縣域成為我國最重要也是功能完善的一級行政單位，縣域發(fā)展大致經(jīng)歷了三個階段。第一階段：城鄉(xiāng)雙軌發(fā)展階段。從解放初期至1978年，這一階段縣域內(nèi)實行城鄉(xiāng)分割管理農(nóng)村與城市、工業(yè)與農(nóng)業(yè)分割管理；縣域經(jīng)濟發(fā)展以公有制為主體服從國家計劃管理，

3、服從國家城市化、工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展的政策?？h域政治以政治動員為手段，服從中央政府意志的需要。這一時期縣域發(fā)展的自主權嚴重不足，縣域內(nèi)形成了城鄉(xiāng)分割的產(chǎn)業(yè)體系和分配體系，以及城鄉(xiāng)公民身份不平等的制度。這一城鄉(xiāng)二元分割的制度體系，一直影響到現(xiàn)在。第二階段：以經(jīng)濟為中心發(fā)展階段。從1978年黨的十一屆三中全會到2003年黨的十六屆三中全會，這一階段縣域發(fā)展從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙越?jīng)濟建設為中心”的縣域發(fā)展模式。盡管縣域經(jīng)濟取得了快速的發(fā)展，從根本上解決了溫飽問題，加快了小康社會建設的步伐，但在具體實踐上簡單化為GDP增長至上，形成了以GDP增長為中心的縣域發(fā)展考評指標體系，忽視了縣域的其他方

4、面發(fā)展，造成了縣域政治、經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境發(fā)展的嚴重失衡。第三階段：全面發(fā)展階段。這一階段是從2003年黨的十六屆三中全會提出科學發(fā)展觀以后開始的。黨的十六屆三中全會提出了“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”，確立了科學發(fā)展觀的指導地位，縣域發(fā)展的指導思想發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變：一是縣域發(fā)展根本任務逐漸由經(jīng)濟增長到經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)變；二是縣域發(fā)展的評價標準逐漸由GDP的數(shù)量評價向政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)全面發(fā)展評價轉(zhuǎn)變；三是社會發(fā)展狀態(tài)逐漸由城鄉(xiāng)二元分割向城鄉(xiāng)發(fā)展一體化轉(zhuǎn)變；縣域發(fā)展進入了一個新的時期?，F(xiàn)階段，全球范圍新一輪經(jīng)濟結構和產(chǎn)業(yè)結構加速

5、調(diào)整，各國在科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和優(yōu)化發(fā)展上提升自身的競爭優(yōu)勢，追求生態(tài)環(huán)保、低碳發(fā)展的趨勢正在不斷強化，中國縣域具有遼闊的區(qū)域空間和生態(tài)優(yōu)勢，不僅是擴大內(nèi)需最大的潛在市場，而且是最具活力的戰(zhàn)略發(fā)展空間，因而縣域是我國新時期綜合國力新的增長極，對于中國的未來發(fā)展具有重大戰(zhàn)略意義。二、湖南縣域發(fā)展的基本特征湖南縣域發(fā)展正在從長期以鄉(xiāng)村為依托、以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟為主體的傳統(tǒng)發(fā)展，向以縣城和中心鎮(zhèn)為依托、以非農(nóng)經(jīng)濟為主導，三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型發(fā)展轉(zhuǎn)變，縣域發(fā)展已經(jīng)成為經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略方向。從湖南縣域發(fā)展的態(tài)勢看，縣域發(fā)展呈現(xiàn)如下九大特征：縣域發(fā)展呈現(xiàn)不平衡狀態(tài)。由于受資源稟賦和基礎條件、政策環(huán)境

6、等因素的影響，湖南縣域之間和縣域內(nèi)各方面之間呈現(xiàn)不平衡的發(fā)展狀態(tài)。當前主要表現(xiàn)在：一是區(qū)域發(fā)展不平衡明顯?？傮w來看，湖南東、中、西部縣域經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)明顯遞減格局，湘西縣域經(jīng)濟與湖南東部地區(qū)差距很大，且這兩個地區(qū)各地級市內(nèi)部縣域差異也比較顯著。在長株潭核心區(qū)域、湘南區(qū)域、環(huán)洞庭湖區(qū)域、大湘西區(qū)等四大板塊中，長株潭區(qū)域以最少總人口數(shù)，創(chuàng)造了最大的經(jīng)濟總量，分別是其他三大板塊的1.7倍、1.8倍和3.5倍。二是縣域間差距較大。如在2011年，長沙縣縣域財政已經(jīng)超過了湘潭、邵陽、益陽、永州、張家界、婁底、懷化、湘西自治州等市州的財政收入，遙遙領先其他縣域，成為發(fā)展龍頭。三是縣域內(nèi)呈不平衡發(fā)展狀態(tài)。在縣

7、域的內(nèi)部，不平衡發(fā)展最突出表現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展至上，GDP快速增長，工業(yè)化、城市化快速推進，而政治、社會、文化、生態(tài)發(fā)展嚴重滯后；縣域公共服務資金投入增長速度落后于縣域整體經(jīng)濟增長速度，公共服務供給數(shù)量和質(zhì)量落后于縣域民眾的現(xiàn)實需求，民生問題十分突出。新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化的引領作用更加突出。新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成為縣域發(fā)展的“三駕馬車”，成為帶動縣域發(fā)展的核心動力。如衡陽縣把推進新型工業(yè)化作為加快縣域經(jīng)濟發(fā)展的第一推動力，走出了一條農(nóng)業(yè)大縣發(fā)展工業(yè)的新路子。2011年工業(yè)增加值由過去的28.58億元增加到55.09億元，規(guī)模工業(yè)企業(yè)由72家增加到118家，工業(yè)稅收由0.57億元增加到

8、1.55億元，連續(xù)三年被評為全省新型工業(yè)化紅旗單位，連續(xù)兩年被評為全省縣域經(jīng)濟發(fā)展先進縣。產(chǎn)業(yè)園區(qū)成為縣域經(jīng)濟的生力軍。全省縣域?qū)a(chǎn)業(yè)園區(qū)建設作為縣域經(jīng)濟發(fā)展的主要措施，采取多種措施建立各類工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技和物流園區(qū)以及特色產(chǎn)業(yè)園、特色產(chǎn)業(yè)小區(qū)，使之成為縣域工業(yè)發(fā)展的集聚園、縣域招商引資的主陣地和培育支柱產(chǎn)業(yè)的重要載體，為全省經(jīng)濟發(fā)展提供了重要支撐。如長沙縣“一區(qū)七園”2010年共實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值1019億元，增長33.9%，高于全縣產(chǎn)值增速2.3個百分點，占全縣規(guī)模工業(yè)產(chǎn)值的比重達96%，其中長沙經(jīng)濟開發(fā)區(qū)完成工業(yè)總產(chǎn)值占全部規(guī)模工業(yè)的79%。勞務經(jīng)濟是縣域經(jīng)濟的重要組成部分。通過20多年的發(fā)

9、展，勞務經(jīng)濟與園區(qū)經(jīng)濟、民營經(jīng)濟、特色經(jīng)濟已經(jīng)共同構成了湖南縣域經(jīng)濟的四大支柱。很多勞務輸出大縣，每年勞務輸出“回流”收入就達億元左右，是縣域發(fā)展不可缺少的重要資金來源。特別是隨著勞動力價格上漲，勞務經(jīng)濟促進縣域居民收入拉動作用就更為明顯，無疑成為湖南縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分。農(nóng)戶兼業(yè)化、農(nóng)業(yè)專業(yè)化趨勢日益顯現(xiàn)。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進，農(nóng)村就業(yè)結構發(fā)生根本變化，出現(xiàn)了多元化發(fā)展的趨向；農(nóng)戶構成逐漸由純農(nóng)業(yè)戶向兼業(yè)戶、非農(nóng)業(yè)戶分化，“半工半耕”、“男工女耕”等兼業(yè)化特征十分普遍。有關資料顯示，2008年湖南外出務工農(nóng)村勞動力達到1200萬人，占全部農(nóng)村勞動力總數(shù)的36.3%；農(nóng)戶勞務收入1

10、990元/人，占家庭純收入的44%。2010年湖南省農(nóng)民人均工資性收入2656元，對農(nóng)民人均年純收入增長的貢獻率為59.1%，工資性收入占農(nóng)民人均純收入的比重高于家庭經(jīng)營收入比重，占47.2%，成為湖南農(nóng)民收入的第一來源。農(nóng)業(yè)大縣大多是經(jīng)濟弱縣。湖南縣域的農(nóng)業(yè)大縣與全國的農(nóng)業(yè)大縣一樣，都是一些產(chǎn)糧大縣、養(yǎng)豬大縣、油料大縣、柑橘大縣，但也都是工業(yè)小縣、財政窮縣、經(jīng)濟弱縣，具有經(jīng)濟結構不優(yōu)、農(nóng)業(yè)基礎薄弱、工業(yè)主導地位不突出的共同特征。湖南農(nóng)業(yè)大縣不僅是GDP弱縣、財政窮縣，而且大多數(shù)農(nóng)業(yè)大縣也不是農(nóng)業(yè)強縣。在全省縣域經(jīng)濟考核的96個縣域單位中，大多數(shù)農(nóng)業(yè)大縣的經(jīng)濟發(fā)展處于中下水平，2011年全省2

11、0個經(jīng)濟強縣中，沒有一個是依靠農(nóng)業(yè)發(fā)展而進入全省經(jīng)濟強縣的。資金不斷外流與招商引資依賴并存。一方面，招商引資被視為發(fā)展縣域經(jīng)濟的第一要務、經(jīng)濟工作的“一號工程”和各級各部門的“一把手”工程。另一方面，縣域資金外流加劇，郵儲、銀行、保險市場和資本市場等縣域金融機構不僅沒有發(fā)揮“供水站”的作用，反而成為縣域資金外流的“抽水機”，使大量的本地資金“別土離鄉(xiāng)”；當?shù)卮婵钪挥兴某缮踔烈怀勺笥肄D(zhuǎn)化為貸款服務于當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展。基層政權職能弱化而責任強化。一些行政職能權限相繼從縣域體制中剝離，實行了垂直管理，特別是縣域的垂直機構越來越多，導致縣域內(nèi)管理條塊分割，縣級政府失去有效的協(xié)調(diào)手段，成為缺乏完整治理

12、職能的“半邊”政府，直接影響了縣域治理整體功能的發(fā)揮。而一些行政職能責任和義務卻沒有隨之剝離，上級部門對縣域基層政權的責任不斷強化，要考核的工作不斷增多，特別是實行“一票否決”的工作不斷增多，一年到頭要集中人力、物力、財力以應付上級的檢查驗收和考核考評的工作不斷增多。社會矛盾化解成為縣域治理的焦點。隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，利益多元化、價值觀念多樣化加快社會轉(zhuǎn)型和利益格局調(diào)整，公共訴求不斷增多。在縣域密集出現(xiàn)的社會矛盾是全省政治、經(jīng)濟、歷史、文化等問題的綜合反映，如國企改革、征地拆遷、社會保障、經(jīng)濟糾紛等引發(fā)的集體上訪、越級上訪以及群體性事件，成為影響縣域社會穩(wěn)定的突出問題，成為縣域治理的焦點。同時

13、，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化也引發(fā)了一系列新的問題，如土地征用、拆遷建房等問題急劇凸顯出來，加上突發(fā)性和不確定性的社會治安案件，給縣域治理帶來極大的挑戰(zhàn)。在網(wǎng)絡媒體越來越發(fā)達的今天，政府行為日益透明化，處理和應對社會矛盾無疑成為縣域治理的新課題。三、當前縣域發(fā)展的主要問題資源要素流通不暢，產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整轉(zhuǎn)型緩慢。首先，縣域的基礎設施薄弱，對縣域資源要素流動的承載力不足。其次，很多縣域在發(fā)展戰(zhàn)略上局限于從縣域內(nèi)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)布局和人口編制，導致了縣域資源要素交流的半徑過于短小，縣域與外圍的資源要素交換不順暢。再次，縣域自身經(jīng)濟社會和政策環(huán)境優(yōu)化不夠，社會服務不到位，吸引和容納縣域外資源的能力不大。目前，湖南縣

14、域三次產(chǎn)業(yè)結構中，第一產(chǎn)業(yè)比重仍然過大，達18%；第三產(chǎn)業(yè)比重較低，為31.2%。在第一產(chǎn)業(yè)中，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)占的比重又很大，產(chǎn)品異質(zhì)性不強、產(chǎn)業(yè)趨同、科技含量低，大路貨多、精品名品少，產(chǎn)品市場占有率低?？h域改革滯后，基層政府職能不適應現(xiàn)實需求。一是行政管理轉(zhuǎn)型滯后。政府對市場運行的干預太多，造成行政效能低下。二是縣域事業(yè)單位改革滯后。縣域事業(yè)單位官本位嚴重，仍以準行政組織的身份出現(xiàn)，造成縣域財政負擔過重。三是縣域政績評價機制滯后，以GDP和一票否決管理干部和考察業(yè)績，縣鄉(xiāng)干部選拔競爭機制和企業(yè)人才成長機制尚未形成；財權事權和管理權的不匹配，縣鄉(xiāng)政府管人與管事脫節(jié)、事權與財權脫節(jié)，造成管理職能虛化，

15、難以保障基層民生和滿足公共需求。文化發(fā)展觀念缺失，公共文化設施重城輕鄉(xiāng)。縣域自改革開放以來，經(jīng)濟優(yōu)先的發(fā)展思路一直占據(jù)著主導地位，唯經(jīng)濟論仍然十分流行，認為文化太虛，對增加GDP總量的作用不大，缺乏縣域文化發(fā)展的積極性。在“重城輕鄉(xiāng)”的公共文化建設體制下，城市的文化設施越來越好，越來越豪華，縣域的文化發(fā)展特別是鄉(xiāng)村的文化發(fā)展越來越衰落。民意表達渠道單一，城鄉(xiāng)一體化的社會管理亟待創(chuàng)新。縣域基層民眾表達訴求的渠道單一，無法滿足民眾多元化的訴求需要。一些縣鄉(xiāng)干部在解決農(nóng)村矛盾過程中方法不得當，采取強制性措施，甚至盲目動用公、檢、法部門的力量，結果造成矛盾激化，造成了突發(fā)事件或公共事件。民意表達不暢通

16、導致縣域社會長期積累的矛盾隨時可能爆發(fā)，因此，近年來湖南縣域群體性突發(fā)事件呈多發(fā)態(tài)勢，縣域社會穩(wěn)定問題日益凸顯。人口空間布局有待優(yōu)化，農(nóng)村資源浪費嚴重。一是縣域農(nóng)村人口空心化。進城務工農(nóng)民工不斷增多，農(nóng)村常住人口逐漸減少，人口的地理分布出現(xiàn)了城市高增長、縣域農(nóng)村“空心化”的趨勢。二是農(nóng)村耕地資源嚴重浪費?？h域農(nóng)村人口“空心化”使耕地拋荒面積逐年增加，耕地粗放經(jīng)營。三是農(nóng)村大量資源閑置。一方面，大力推進新農(nóng)村建設，水、電、路和教育醫(yī)療衛(wèi)生等公共建設前所未有地投入到鄉(xiāng)村；另一方面，由于縣域農(nóng)村人口的“空心化”，不僅使水、電、路等公共資源利用效率很低，而且造成了宅基地廢棄和房屋閑置量不斷增加，鄉(xiāng)村醫(yī)

17、院和農(nóng)村中小學難以維系。責任追究機制不全，食品質(zhì)量安全與資源環(huán)境保護堪憂。作為占有大多數(shù)國土面積的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要場所，縣域是食品質(zhì)量安全與資源環(huán)境保護工作的源頭，備受社會各界關注。農(nóng)貿(mào)市場、批發(fā)市場等食品安全狀況缺乏信任，特別是對市場的腌制品、鹵制品等加工食品尤為突出；由于縣域居民購買力低，只注重價格，不注重食品質(zhì)量，自我保護意識不強，大量假冒偽劣食品銷售到農(nóng)村。同時，因過量或不合理使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等農(nóng)用化學投入品和規(guī)模化養(yǎng)殖所造成的農(nóng)業(yè)面源污染日漸突出，且自然災害頻發(fā)。四、加快縣域發(fā)展的對策建議縣域發(fā)展是一項系統(tǒng)工程，牽涉到經(jīng)濟、政治、文化、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。它既不同于國家層面的宏觀

18、發(fā)展，又不同于企業(yè)層面的微觀發(fā)展；既不完全是農(nóng)村的發(fā)展，又區(qū)別于城市的發(fā)展。因此，加快縣域科學發(fā)展，就要切實轉(zhuǎn)變縣域發(fā)展方式，把城鄉(xiāng)一體化作為縣域發(fā)展的根本方向。突出縣域機構改革，創(chuàng)新縣域發(fā)展的體制機制。一是按照“簡政放權、節(jié)約成本、提高效率”的要求，對縣域管理機構進行合并和精簡，強化縣域的政府的市場服務功能。二是按照“權責一致”的要求，合理劃分事權，合理配置縣鄉(xiāng)機構的權力和職責，科學界定部門之間的職能分工。三是明確界定政府、企業(yè)、事業(yè)和社會中介組織的責任，強化政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、社會管理和公共服務的職能。四是按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，完善縣域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌管理機構，構建推進城鄉(xiāng)一體化的體制機制。完善資源要素流

19、通機制，提升縣域經(jīng)濟發(fā)展活力。一是要強化“平等、競爭、效率”的市場經(jīng)濟觀念，注重發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用。二是科學定位縣域政府職能，加快政府從微觀經(jīng)濟領域全部退出。三是進一步完善縣域財政轉(zhuǎn)移支付制度，加快“省直管縣”改革步伐，增強縣域財政能力。四是科學布局縣域金融機構，完善縣域小城鎮(zhèn)的金融網(wǎng)絡，完善縣域金融擔保制度，完善縣域“三農(nóng)”金融制度。五是進一步擴大開放，加大資源要素引進力度。建立“兩型”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，促進食品質(zhì)量安全與生態(tài)環(huán)境安全。一是完善“兩型”農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃，把發(fā)展“兩型”農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)放在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設的首位。二是從推進湖南農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的基本任務出發(fā)，構建“兩型”導向的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品

20、體系，三是按照“不與人爭糧、不與糧爭地”原則，構建“兩型”功能產(chǎn)業(yè)體系。四是加快發(fā)展促進“兩型”農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村社會化服務、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)產(chǎn)品市場流通、農(nóng)業(yè)信息咨詢等為農(nóng)服務的相關產(chǎn)業(yè)。五是構建以農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量保障為核心的農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)體系，推進農(nóng)業(yè)標準化體系的國際接軌。六是構建以生態(tài)環(huán)境保護為核心的農(nóng)業(yè)面源污染防治體系，走出一條適合湖南縣域農(nóng)業(yè)面源污染控制之路。開發(fā)鄉(xiāng)土人力資源，培育縣域發(fā)展的創(chuàng)新主體。一是加大本土復合型人才培養(yǎng)力度，讓優(yōu)秀人才在實踐中鍛煉成長，在競爭中脫穎而出。二加強縣域人才宏觀管理，要重視縣域人力資源二次開發(fā)。三是加大農(nóng)村鄉(xiāng)土實用人才培育力度，以“能工巧匠”隊伍為縣域發(fā)展提質(zhì)增量。四是加大縣域高層次、緊缺型人