論跨區(qū)虛假?gòu)V告治理中的行政級(jí)別的管理策略

1、論跨區(qū)虛假?gòu)V告治理中的行政級(jí)別的管理策略中圖分類號(hào)：D926.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009-0592（2014）04-123-02一、我國(guó)現(xiàn)行虛假?gòu)V告治理中的行政管轄（一）我國(guó)虛假?gòu)V告治理中行政級(jí)別管轄之現(xiàn)狀廣告是客戶利用一定的媒介向公眾傳播商品信息和其他信息，以達(dá)到某種目的（如推銷(xiāo)商品，介紹服務(wù)事項(xiàng)等）的宣傳方式。而近年來(lái)，有些商品生產(chǎn)者發(fā)布虛假?gòu)V告，誤導(dǎo)消費(fèi)者，嚴(yán)重影響我國(guó)正常的經(jīng)濟(jì)秩序。虛假?gòu)V告按其傳播范圍大致可以分為兩類：本地虛假?gòu)V告和跨區(qū)虛假?gòu)V告。筆者認(rèn)為跨區(qū)虛假?gòu)V告是指虛假?gòu)V告的影響范圍跨越兩個(gè)或兩個(gè)以上行政區(qū)域，無(wú)論廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者以及廣告發(fā)布者是否在同一地區(qū)。虛假?gòu)V告治

2、理中行政行政級(jí)別管轄的法律依據(jù)為廣告法第六條之規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門(mén)是廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān);。法律規(guī)定虛假?gòu)V告的管轄機(jī)關(guān)為基層工商行政機(jī)關(guān)，由此可知虛假?gòu)V告行政執(zhí)法的重心較低。（二）虛假?gòu)V告治理中行政管轄效率優(yōu)勢(shì)的缺失一般違法行為中行政執(zhí)法的效率優(yōu)勢(shì)十分明顯，但是當(dāng)用這種高效的行政手段治理跨區(qū)虛假?gòu)V告時(shí)，卻出現(xiàn)了行政效率缺失之狀況，行政機(jī)關(guān)之所以沒(méi)有發(fā)揮其效率之專長(zhǎng)，筆者以為有以下兩個(gè)原因：首先也是最重要的原因是跨區(qū)虛假?gòu)V告的增多，這種情況與我國(guó)基層執(zhí)法的現(xiàn)狀存在著巨大的沖突，這種沖突就使得現(xiàn)行虛假?gòu)V告治理中行政管轄其應(yīng)有的效率優(yōu)勢(shì)蕩然無(wú)存。無(wú)論是那個(gè)基層工商行政機(jī)關(guān)，都無(wú)權(quán)對(duì)本轄

3、區(qū)以外的行政相對(duì)人進(jìn)行管轄，對(duì)于全國(guó)范圍內(nèi)的虛假?gòu)V告，理論上擁有管轄權(quán)的應(yīng)當(dāng)為對(duì)全國(guó)均有管轄權(quán)的高級(jí)別的行政機(jī)關(guān)，但是法律卻規(guī)定基層行政機(jī)關(guān)擁有管轄權(quán)。這就導(dǎo)致虛假?gòu)V告的認(rèn)定權(quán)限之歸屬級(jí)別上不合理、地域上不明確。其次是由于地方利益的保護(hù)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的今天，地方政府的自主權(quán)不斷的擴(kuò)大，這在調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性的同時(shí)，也使得濫用行政權(quán)力進(jìn)行地方保護(hù)之現(xiàn)象十分普遍。地方與地方之間沒(méi)有法律關(guān)系，這就使得地方行政機(jī)關(guān)往往出于地方保護(hù)的目的怠于行使職責(zé)，使得原本以效率為生命的行政行為變得甚為拖沓，這也是現(xiàn)行行政執(zhí)法效率優(yōu)勢(shì)缺失原因之一。綜上所述，我國(guó)當(dāng)今虛假?gòu)V告如此泛濫之根本原因在于基層執(zhí)法與跨

4、區(qū)虛假?gòu)V告的矛盾以及地方保護(hù)主義之庇護(hù)。（三）解決虛假?gòu)V告治理中行政管轄效率缺失之建議筆者在上述行文中已闡述我國(guó)虛假?gòu)V告屢禁不止的原因是跨區(qū)虛假?gòu)V告管轄主體的不確定性和級(jí)別上的不合理性以及地方保護(hù)主義的影響，而全國(guó)性垂直管理的行政體系恰好可以解決此兩原因造成的虛假?gòu)V告屢禁不止之現(xiàn)象。全國(guó)性垂直管理行政體系的構(gòu)建具體有以下兩個(gè)方面：1.確定級(jí)別較高的行政管轄主體治理跨區(qū)虛假?gòu)V告筆者認(rèn)為在我國(guó)需要確定一個(gè)級(jí)別較高的行政機(jī)關(guān)主管全國(guó)的虛假?gòu)V告，提高我國(guó)行政執(zhí)法的重心，以解決基層工商行政機(jī)關(guān)雖擁有立法上的管轄權(quán)，但面對(duì)跨區(qū)虛假?gòu)V告卻無(wú)權(quán)實(shí)際進(jìn)行管轄之尷尬。我國(guó)可以通過(guò)該機(jī)關(guān)設(shè)在各地的派出機(jī)構(gòu)管轄全國(guó)范

5、圍內(nèi)的廣告，解決跨區(qū)虛假?gòu)V告管轄權(quán)不明和行政執(zhí)法級(jí)別過(guò)低之現(xiàn)狀。2.打破地方保護(hù)主義建立垂直管理體系筆者認(rèn)為我國(guó)在明確較高級(jí)別的虛假?gòu)V告管轄主體的同時(shí)，對(duì)于該機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以垂直管轄的模式進(jìn)行構(gòu)建。垂直管轄的制度設(shè)計(jì)，使其不受地方利益控制，保持較高的獨(dú)立性和效率性，特別適合跨區(qū)虛假?gòu)V告的治理。二、對(duì)美國(guó)虛假?gòu)V告治理之借鑒當(dāng)今穩(wěn)坐第一經(jīng)濟(jì)體交椅的美國(guó)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國(guó)家之一，其虛假?gòu)V告的治理也頗有建樹(shù)。筆者將通過(guò)美國(guó)虛假?gòu)V告治理經(jīng)驗(yàn)的介紹，以論證我國(guó)在虛假?gòu)V告治理中應(yīng)當(dāng)建立全國(guó)性垂直管轄體系。（一）美國(guó)行政執(zhí)法的模式在美國(guó)，行政執(zhí)法的方式與我國(guó)大相徑庭。簡(jiǎn)單以行政處罰來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)認(rèn)定行政相對(duì)人違

6、法后，如行政相對(duì)人與行政主體達(dá)成和解，則相對(duì)人直接接受處罰；如若雙方達(dá)不成和解，則行政機(jī)關(guān)向相應(yīng)的法院提起訴訟，由法院來(lái)認(rèn)定相對(duì)人的行為是否違法及是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任。所以，美國(guó)虛假?gòu)V告的行政執(zhí)法不僅涉及行政機(jī)關(guān)還涉及司法機(jī)關(guān)。對(duì)于這一模式，筆者認(rèn)為現(xiàn)階段在我國(guó)還是難以實(shí)現(xiàn)的。（二）美國(guó)虛假?gòu)V告治理中的行政管轄機(jī)關(guān)在美國(guó)，虛假?gòu)V告的最主要管轄機(jī)關(guān)是美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（但不是唯一的管轄機(jī)關(guān)），其管轄權(quán)源于聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法的規(guī)定。美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)是獨(dú)立于政府的權(quán)威最高、勢(shì)力最大的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，相當(dāng)于我國(guó)的部級(jí)。美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)不對(duì)任何行政機(jī)關(guān)或上級(jí)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，它的工作直接受?chē)?guó)會(huì)監(jiān)督，是獨(dú)立于行政

7、、立法、司法之外的第四權(quán)力機(jī)構(gòu);，通常也稱為獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為我國(guó)可以借鑒美國(guó)虛假?gòu)V告的管轄，由最主要、最權(quán)威、最綜合的美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)管轄，該機(jī)構(gòu)通過(guò)司法模式管轄全國(guó)范圍內(nèi)的廣告。所以我國(guó)也應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一個(gè)級(jí)別較高的全國(guó)性的行政機(jī)關(guān)主管全國(guó)的虛假?gòu)V告，以解決跨區(qū)虛假?gòu)V告管轄權(quán)不明的現(xiàn)狀，和由于管轄級(jí)別的不合理，導(dǎo)致基層行政機(jī)關(guān)在立法上有管轄權(quán)但在執(zhí)法中卻管不了的現(xiàn)狀。（三）美國(guó)虛假?gòu)V告治理中的司法管轄機(jī)關(guān)美國(guó)虛假?gòu)V告的管轄法院是聯(lián)邦法院。在美國(guó)共有兩個(gè)相互獨(dú)立的法院系統(tǒng)，包括聯(lián)邦法院系統(tǒng)和由50個(gè)州法院組成的州法院系統(tǒng)。聯(lián)邦最高法院是全美國(guó)的最高法院，其決定對(duì)美國(guó)各級(jí)各類法院均具有約束力，

8、但聯(lián)邦法院系統(tǒng)并不高于州法院系統(tǒng)，二者之間并沒(méi)有管轄或隸屬關(guān)系，二者關(guān)系從一定意義上講是平行的，一邊是聯(lián)邦法院，另一邊是州法院，最后到聯(lián)邦最高法院。筆者認(rèn)為無(wú)論是美國(guó)貿(mào)易委員會(huì)還是美國(guó)聯(lián)邦法院均保持了高度的獨(dú)立性和高效性，這種優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)生源于垂直管轄的制度設(shè)計(jì)。所以，在虛假?gòu)V告這類社會(huì)影響力大，受害者分布廣的案件的治理中，兩機(jī)構(gòu)的垂直管轄制度無(wú)疑成為了最有利的保障。我國(guó)在確立虛假?gòu)V告管轄的主體和級(jí)別的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)聯(lián)邦法院的垂直管轄體制。三、虛假?gòu)V告治理中行政管轄制度的改進(jìn)（一）明確我國(guó)虛假?gòu)V告的管轄主體和級(jí)別由廣告法第六條之規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門(mén)是廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)。;可知

9、，我國(guó)虛假?gòu)V告的管轄權(quán)屬于基層工商行政部門(mén)，但這種基層執(zhí)法的狀況無(wú)力解決跨區(qū)虛假?gòu)V告的治理。（二）構(gòu)建虛假?gòu)V告管轄主體的全國(guó)垂直管轄體系借鑒美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的管轄模式，筆者認(rèn)為全國(guó)虛假?gòu)V告的管轄機(jī)關(guān)即國(guó)家工商行政機(jī)關(guān)，應(yīng)以垂直管理的模式進(jìn)行構(gòu)建，由中央直接控制，獨(dú)立于地方政府行使管轄權(quán)。1.垂直管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)我國(guó)自建國(guó)起便有實(shí)行垂直管理的部門(mén)，如海關(guān)、鐵路、航運(yùn)等，近十年來(lái)中央政府更是加大了垂直管理力度，越來(lái)越多的部門(mén)和地方已經(jīng)或計(jì)劃采用垂直管理;。垂直管理一般是指中央政府部門(mén)對(duì)其在地方設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的一種組織形式，又稱部門(mén)垂直管理、中央垂直管理。垂直管理是當(dāng)代各國(guó)中央

10、政府廣泛采用的一種組織形式，可分為實(shí)體性和督辦性兩種模式。與督辦性垂直管理相比實(shí)體性垂直管理?yè)碛懈鼜?qiáng)的獨(dú)立性，與地方利益關(guān)系不大，故應(yīng)當(dāng)建立實(shí)體性的國(guó)家工商行政垂直管理體系以解決虛假?gòu)V告治理中的級(jí)別管轄問(wèn)題。2.垂直管理機(jī)構(gòu)的管轄對(duì)象筆者認(rèn)為國(guó)家工商行政系統(tǒng)不是對(duì)所有虛假?gòu)V告均行使管轄權(quán)，僅是管轄那些其影響輻射不同地區(qū)乃至全國(guó)的跨區(qū)虛假?gòu)V告?？鐓^(qū)的虛假?gòu)V告由于三方責(zé)任主體位往往不在同一行政區(qū)域，且此類虛假?gòu)V告的影響范圍廣，受害者眾多，社會(huì)危害性大，僅憑一地基層工商行政部門(mén)根本無(wú)能為力，基層機(jī)關(guān)雖有權(quán)管轄卻無(wú)權(quán)跨區(qū)管轄。故跨區(qū)虛假?gòu)V告應(yīng)當(dāng)由國(guó)家工商行政機(jī)關(guān)管轄。3.垂直管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置形式垂直管理

11、機(jī)構(gòu)的設(shè)立形式多種多樣，可以按照行政區(qū)域設(shè)立，也可以跨區(qū)設(shè)立；可以設(shè)立一級(jí)，也可以設(shè)立多級(jí)。關(guān)于垂直管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置形式（本文所指的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置僅限于中國(guó)大陸），筆者有以下構(gòu)想：第一，垂直管理機(jī)構(gòu)的區(qū)域劃分。筆者認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行的行政區(qū)域已非常成熟，有一套完整的行政體系，為了節(jié)省行政資源，直接運(yùn)用現(xiàn)行的行政區(qū)劃作為垂直管理機(jī)構(gòu)的區(qū)域劃分也未嘗不可。第二，垂直管理機(jī)構(gòu)的層級(jí)設(shè)置，考慮到我國(guó)幅員遼闊，眾多省份的轄區(qū)廣大，筆者認(rèn)為國(guó)家工商行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)以設(shè)置省縣兩級(jí)為宜，基層派出機(jī)構(gòu)設(shè)立在縣級(jí)地方政府所在地，中層派出機(jī)構(gòu)設(shè)立在省會(huì)城市。由于直轄市轄區(qū)相對(duì)較小亦可設(shè)置一層派出機(jī)構(gòu)機(jī)構(gòu)。第三，關(guān)于垂直管理

12、機(jī)構(gòu)的地域管轄問(wèn)題，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)虛假?gòu)V告發(fā)布者所在地來(lái)確定。根據(jù)新聞傳播學(xué)的理論，媒體（廣告發(fā)布者）是把關(guān)人;，即在向受傳者傳遞信息的過(guò)程中，有權(quán)控制信息的流量和流向，影響受眾對(duì)信息的理解，決定讓哪些信息通過(guò)以及如何通過(guò)的個(gè)人和機(jī)構(gòu)。根據(jù)把關(guān)人;理論，廣告發(fā)布者是決定信息是否傳遞給受眾的最后一道閥門(mén)，控制了這一閥門(mén)就控制了傳遞給受眾的信息。4.垂直管理機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成一個(gè)新的構(gòu)建必定牽涉人員問(wèn)題，所以在構(gòu)建國(guó)家工商行政系統(tǒng)的同時(shí)也必須得談這個(gè)問(wèn)題。筆者認(rèn)為可以在現(xiàn)有的工商行政機(jī)關(guān)中抽出一部分公務(wù)人員，組成國(guó)家工商行政系統(tǒng)的各個(gè)層級(jí)。綜上所述，筆者從明確我國(guó)虛假?gòu)V告的管轄主體提高管轄級(jí)別和構(gòu)建虛假?gòu)V告管轄主體的全國(guó)垂直管轄體系入手，對(duì)我國(guó)跨區(qū)虛假?gòu)V告治理中由于管轄主體不明級(jí)別不合理和地方保護(hù)主義而導(dǎo)致的混亂提出了解決辦法。法律的制定以解決社會(huì)問(wèn)題為目的，社會(huì)是在不斷發(fā)展變化的，這就要求我們法律人應(yīng)以自己的努力不斷地去推動(dòng)法律制度的完善，以適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)。參考文獻(xiàn)：【1】美國(guó)領(lǐng)土變遷和歷史沿革http：//old/waiguo/america/500290.htm.【2】寧波法制辦.美國(guó)的法院體制介紹.http：/【3】沈榮華.分權(quán)背景下的政府垂直管理：模式和思路.中國(guó)