阜陽(yáng)市插花鎮(zhèn)債務(wù)探析論文

1、安徽阜陽(yáng)市插花鎮(zhèn)債務(wù)探析摘 要 安徽省阜陽(yáng)市插花鎮(zhèn)在債務(wù)方面存在著嚴(yán)重的問(wèn)題，在大的區(qū)域性背景下，插花鎮(zhèn)存在著大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都存在的債務(wù)問(wèn)題，其中有些方面比其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題更加嚴(yán)重。具體表現(xiàn)在政府負(fù)債額大；老賬呆賬大量存在；債務(wù)關(guān)系復(fù)雜等等。這些問(wèn)題如果不及時(shí)妥善解決，勢(shì)必造成債務(wù)幾何性增長(zhǎng)；所借債務(wù)應(yīng)用不當(dāng)；債權(quán)人影響社會(huì)安定；給農(nóng)民造成沉重負(fù)擔(dān)等嚴(yán)重問(wèn)題。通過(guò)分析，筆者認(rèn)為地方政府債務(wù)產(chǎn)生與擴(kuò)大的深層次原因在于財(cái)政管理體制是收入向上級(jí)逐漸集中，職能和責(zé)任不斷下放，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)責(zé)任不對(duì)稱。分稅制改革以來(lái)，縣鄉(xiāng)財(cái)政赤字增加，地方財(cái)力明顯向省，市集中。針對(duì)上述幾點(diǎn)問(wèn)題筆者認(rèn)為應(yīng)該從摸清債務(wù)，科學(xué)

2、分類；創(chuàng)新機(jī)制，分類化解；狠抓落實(shí)，分類消化；精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，開源節(jié)流；恪守原則，遵守原則這幾個(gè)措施，希望通過(guò)這些辦法能促使政府穩(wěn)定健康的發(fā)展。關(guān)鍵詞：插花鎮(zhèn)；政府債務(wù)；形成原因 abstractfuyang city in anhui province in the town of flower arranging debt there is a serious problem, in the regional context, there is a majority of the town, floral township government is the problem of debt, w

3、hich in some aspects than other township problems. specific performance of the large amount of debt; old accounts and there are a lot of bad debts; complex relationship between debt and so on. these problems if not promptly and properly resolved, will inevitably cause of debt geometric growth throug

4、h the application of improper debt; creditors affect social stability, create a heavy burden to farmers and other serious problems. through analysis, i believe that a local government debt and expand the deep-seated reason is that financial management system is gradually concentrated to a higher-lev

5、el income, the decentralization of functions and responsibilities, leading to township financial liabilities asymmetry. system of tax distribution reform, the county and township fiscal deficit increased significantly to the financial resources of local provinces, municipalities focus. to address th

6、e above points i think we should find out from debt, the scientific classification; innovative mechanisms to resolve classification; to implement the plan, classified digest, streamlining institutions, increasing revenue and reducing expenditure; abide by the principle, abide by the principles of th

7、ese measures, the hope that through these approaches will prompt the government the stable and healthy development.key words：cha hua government; debt problems; cause目 錄緒論1一、插花鎮(zhèn)簡(jiǎn)介1二、插花鎮(zhèn)債務(wù)現(xiàn)狀以及影響2（一）插花鎮(zhèn)債務(wù)形成及現(xiàn)狀2（1）插花鎮(zhèn)債務(wù)形成的區(qū)域背景2（2）插花鎮(zhèn)債務(wù)形成2（3）插花鎮(zhèn)債務(wù)現(xiàn)狀3（二）插花鎮(zhèn)債務(wù)產(chǎn)生的影響3（1）從負(fù)債增長(zhǎng)來(lái)看3（2）從負(fù)債用途來(lái)看4（3）從債權(quán)人角度來(lái)看4（4）從債務(wù)結(jié)

8、構(gòu)來(lái)看4三、插花鎮(zhèn)多重債務(wù)形成的原因分析5（一）政府運(yùn)作原因5（二）財(cái)政機(jī)制原因6（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)透明度差8（四）債務(wù)來(lái)源廣泛8四、如何解決插花鎮(zhèn)債務(wù)問(wèn)題的思考10（一）摸清債務(wù)，科學(xué)分類10（二）創(chuàng)新機(jī)制，分類化解11（三）狠抓落實(shí)，分批消化11（四）精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，開源節(jié)流12（五）恪守原則，規(guī)范舉債12六、總 結(jié)13致 謝14參考文獻(xiàn)15 緒 論 所謂地方行政事業(yè)單位債務(wù)，是指由地方政府及其所屬部門預(yù)算單位糾結(jié)合法擔(dān)保以及在特定條件下需有行政事業(yè)償還的內(nèi)外債務(wù)。具體來(lái)說(shuō)，她要求地方作為債務(wù)人要按照協(xié)議或合同的約定，依照法律的規(guī)定向債權(quán)人承擔(dān)償付義務(wù)。目前，我國(guó)各地區(qū)，各級(jí)的地方政府，地方行政事業(yè)

9、單位大都在不同程度上舉債度日或負(fù)債經(jīng)營(yíng)，而且所負(fù)債務(wù)的種類之多，負(fù)擔(dān)之重，已超出一般人的想象。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組粗略估計(jì)，2004年我國(guó)地方政府債務(wù)至少在10000億元以上，其中地方基層政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）和行政事業(yè)單位負(fù)債總額在2200億元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債高達(dá)400萬(wàn)元。2001年國(guó)家審計(jì)署對(duì)中西部10個(gè)省，市的49個(gè)縣（市）財(cái)政收支狀況進(jìn)行審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，截至2001年底，49個(gè)縣中有37個(gè)累計(jì)瞞報(bào)財(cái)政赤字10.6億元，49個(gè)縣累計(jì)債務(wù)達(dá)163億元。有專家估計(jì)，中國(guó)僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)債務(wù)就已每年200億元的速度遞增。 截止2003年底，安徽省按縣級(jí)財(cái)政管理的共有76個(gè)縣、市、區(qū)（包括

10、56個(gè)縣、5個(gè)縣級(jí)市、15個(gè)市轄區(qū)，以下均稱為縣），下轄1753個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。本次調(diào)查活動(dòng)，17個(gè)市人大常委會(huì)組織調(diào)查了45個(gè)縣111個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加上安徽省人大財(cái)經(jīng)委先行摸底調(diào)查的5個(gè)縣14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共組織調(diào)查了50個(gè)縣、125 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分別占全省縣、鄉(xiāng)的667和71。調(diào)查范圍覆蓋了安徽省大部分縣調(diào)查結(jié)果基本能夠反映安徽省縣鄉(xiāng)財(cái)政的情況。其中阜陽(yáng)市的財(cái)政狀態(tài)更加困難，其下屬3個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，本身不具備發(fā)達(dá)的工業(yè)以及帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，財(cái)政收入低下，所以地方政府，以及事業(yè)單位都有相當(dāng)?shù)呢?fù)債一、插花鎮(zhèn)簡(jiǎn)介： 插花鎮(zhèn)是皖西北中心城市阜陽(yáng)的東大門，曾被譽(yù)為淮北一支花。鎮(zhèn)域面積110.18平方公里，轄24個(gè)村，

11、5個(gè)居委會(huì)，人口79146人，耕地8.3萬(wàn)畝。北有寬闊浩蕩的茨淮新河，長(zhǎng)年通航。502省道和徐阜鐵路橫貫全鎮(zhèn)，區(qū)位優(yōu)越，交通便捷。1994年被國(guó)家建設(shè)部批準(zhǔn)為全國(guó)500家小城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)鎮(zhèn)；阜陽(yáng)撤地設(shè)市后，被市委、市政府批準(zhǔn)為副縣級(jí)建制鎮(zhèn)，1999年被省政府、省體改委批準(zhǔn)為綜合改革試點(diǎn)鎮(zhèn)，2000年被省委、省政府批準(zhǔn)為中心鎮(zhèn)。插花集鎮(zhèn)現(xiàn)已由單純的商業(yè)消費(fèi)集鎮(zhèn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)服務(wù)的生產(chǎn)性集鎮(zhèn)，是方圓百里農(nóng)副產(chǎn)品集散地，曾舉辦過(guò)全國(guó)長(zhǎng)毛兔交易會(huì)，集市貿(mào)易活躍、日趨繁榮。古鎮(zhèn)插花區(qū)域優(yōu)勢(shì)日益顯現(xiàn)，日俱影響力、吸引力和輻射力。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，以增加農(nóng)民收入為核心，種植高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)等多種經(jīng)濟(jì)作物，鼓勵(lì)群

12、眾發(fā)展特色種植、養(yǎng)殖。積極提供小額農(nóng)業(yè)貸款，定期舉行農(nóng)業(yè)講座，搞好服務(wù)。以期全面提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二、插花鎮(zhèn)債務(wù)現(xiàn)狀以及其影響（一）插花鎮(zhèn)債務(wù)形成背景及現(xiàn)狀 （1）插花鎮(zhèn)債務(wù)形成的區(qū)域背景 大量債務(wù)清查資料及實(shí)地調(diào)查資料顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債數(shù)額龐大。根據(jù)安徽省對(duì)農(nóng)村不良債務(wù)的清查資料，至 1998年年底，該省鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的債務(wù)總額為59.23億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債303.91萬(wàn)元。尾注，注釋出序號(hào)，以說(shuō)明數(shù)據(jù)來(lái)源，以下同。未能注明數(shù)據(jù)來(lái)源就不要去答辯 表1-1 1998-2004年阜陽(yáng)市穎東區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)情況表 年份負(fù)債鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總負(fù)債額（萬(wàn)元）19981999200020012002

13、20032004年8月121212121212124690503348125237565866056148從 1998年開始，安徽阜陽(yáng)穎東區(qū)全區(qū)12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)就是100%全部負(fù)債，并且除2000年底12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)累計(jì)負(fù)債的統(tǒng)計(jì)數(shù)比上年稍微有所下降外，全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債數(shù)額基本上是逐年上升，截至2004年8月，據(jù)2004年8月號(hào) 阜陽(yáng)市經(jīng)濟(jì)信息反映，全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債已上升到6148萬(wàn)元。在安徽阜陽(yáng)市，市財(cái)政局對(duì)110個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1997-1999年的負(fù)債進(jìn)行清理時(shí)發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額由1997年的18028萬(wàn)元上升到1999年的29178萬(wàn)元，增長(zhǎng)額為11150萬(wàn)萬(wàn)元，增長(zhǎng)速度達(dá)61.8 %。至 1999年年底，該縣

14、平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債額為265萬(wàn)元，按人口計(jì)算，人均負(fù)債202元。不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)數(shù)額龐大，而且負(fù)債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也越來(lái)越多。安徽省目前負(fù)債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)超過(guò)了80 % 。比如在該省宿州市蕭縣，29個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有25個(gè)負(fù)債，負(fù)債面達(dá) 86 %。在調(diào)查的 10個(gè)縣中，1999年鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債面達(dá)到了95%，有的縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債面達(dá)到了 100 。負(fù)債額最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)到2000多萬(wàn)元，負(fù)債少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有幾十萬(wàn)元。其中負(fù)債 1千萬(wàn)元以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占2.2%，負(fù)債500-1000萬(wàn)元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占13.6%，負(fù)債 100-500萬(wàn)元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占57.1%，負(fù)債50-100萬(wàn)元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占21.2%，負(fù)債 50萬(wàn)元以下的占6%。（2）插花鎮(zhèn)債務(wù)形成的歷史成因安徽省阜

15、陽(yáng)市穎東區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)開始形成于20世紀(jì)90年代初。當(dāng)時(shí)，提倡改革的步子邁得更大一點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大辦各種企業(yè)，穎東區(qū)-插花鎮(zhèn)，偏遠(yuǎn)、貧困、各種資源都缺乏的鎮(zhèn)，鎮(zhèn)政府都貸款辦了幾個(gè)企業(yè)，包括冶金廠、機(jī)械加工廠等。結(jié)果1995年的插花鎮(zhèn)幾個(gè)企業(yè)都已倒閉，一個(gè)企業(yè) (冶金廠)甚至只剩下廢墟，大概值錢的東西都被搬走，廠房都被拆除賣掉。90年代初的興辦企業(yè)熱潮給插花鎮(zhèn)造成了近90萬(wàn)元的債務(wù)。辦企業(yè)形成的債務(wù)是在全區(qū)12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同程度都存在，債務(wù)形成時(shí)間分別從上個(gè)世紀(jì)80年代后期到90年代中期，有5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)提到那個(gè)時(shí)期發(fā)生了大的債務(wù)，最早的債務(wù)發(fā)生在1988年。接下來(lái)就是興辦農(nóng)村合作基金會(huì)，農(nóng)村合作基金會(huì)幾乎從開辦之

16、日起就開始形成債務(wù)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)這個(gè)自己能夠掌管的“銀行”非常滿意，借管理之機(jī)挪用基金會(huì)的資金也是家常便飯。1995年后，農(nóng)村合作基金會(huì)逐步加強(qiáng)了管理，債務(wù)開始顯現(xiàn)出來(lái)，1998年安徽省農(nóng)村合作基金會(huì)關(guān)閉清盤后，這方面的債務(wù)完全顯現(xiàn)。（3）插花鎮(zhèn)債務(wù)現(xiàn)狀 截止至2007年底，插花鎮(zhèn)負(fù)債總額693萬(wàn)元。沉重的債務(wù)嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。涉及國(guó)家財(cái)政，金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)有189萬(wàn)多元，占債務(wù)總額的27.3%。涉及國(guó)有，集體單位以及職工個(gè)人的債務(wù)有254萬(wàn)多元，占債務(wù)總額的36.7%。涉及政府對(duì)個(gè)人，如合作基金會(huì)，基建工程款，職工工資等，債務(wù)額達(dá)249萬(wàn)多元，占債務(wù)總額的36%。這三種債務(wù)是目前是插花

17、鎮(zhèn)的主要債務(wù)構(gòu)成。從上述數(shù)據(jù)我們可以看出來(lái)目前插花鎮(zhèn)政府背負(fù)的債務(wù)包袱是相當(dāng)?shù)某林亍?在以上的債務(wù)數(shù)據(jù)中，十年前的債務(wù)343萬(wàn)多元，將近占債務(wù)總額的50%，最早的債務(wù)可以追溯到1988年，我們可以看到老賬所占的比例很大，也就意味著每屆政府都要為前任背負(fù)沉重的債務(wù)包袱，每屆新任領(lǐng)導(dǎo)都要為前任或者更早的領(lǐng)導(dǎo)班子“買單”，新任領(lǐng)導(dǎo)再舉債，然后扔要爛攤子給下任，下任再扔給下任，這樣的惡性循環(huán)時(shí)時(shí)刻刻地再積累著。 在插花鎮(zhèn)的債務(wù)中，有著復(fù)雜的債務(wù)債權(quán)關(guān)系。舉個(gè)例子，1995插花鎮(zhèn)再建設(shè)新辦公樓的時(shí)候，由于資金不到位，所以部分資金由開發(fā)商墊付，直至工程結(jié)束時(shí)還虧欠開發(fā)商王某工程款60余萬(wàn)元，所以為抵債，將

18、辦公樓一樓3間房屋作為抵押，償還部分債務(wù)。但是再2004年為補(bǔ)發(fā)欠教師工資款，向其鎮(zhèn)下屬行政村大王莊借款20萬(wàn)元，在大王莊不清楚具體情況時(shí)，以其辦公樓一樓3間房屋（已抵押王某）作為抵押物。其后發(fā)生糾紛，經(jīng)過(guò)3年漫長(zhǎng)的訴訟，至今仍沒(méi)有解決。由上述例子可以看出來(lái)插花鎮(zhèn)混亂的債務(wù)現(xiàn)狀。（二）插花鎮(zhèn)債務(wù)產(chǎn)生的影響 (1) 從負(fù)債增長(zhǎng)來(lái)看。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債呈逐年上升趨勢(shì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債增長(zhǎng)速度主要取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支缺口，由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及財(cái)政收入增長(zhǎng)速度的相對(duì)穩(wěn)定性，故負(fù)債增長(zhǎng)速度又主要取決于支出的增長(zhǎng)速度。欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的主體是干部、教師工資，負(fù)債增長(zhǎng)速度取決于工資增長(zhǎng)速度;發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)主要是基礎(chǔ)設(shè)施

19、融資性債務(wù)，其增長(zhǎng)速度主要由公共產(chǎn)品投資額的增長(zhǎng)速度決定。從目前形勢(shì)來(lái)看，雄心勃勃的“東南沿?！惫I(yè)園區(qū)建設(shè)、大路大橋等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的勢(shì)頭正方興未艾，這可能會(huì)刺激債務(wù)的增長(zhǎng)，發(fā)達(dá)地區(qū)大搞投資環(huán)境建設(shè)，實(shí)行“趕超”發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的戰(zhàn)略，而廣大中西部地區(qū)則普遍推行 “趕超”發(fā)達(dá)地區(qū)的戰(zhàn)略。在這種戰(zhàn)略的主導(dǎo)下，中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被迫效仿發(fā)達(dá)地區(qū)，提供大量基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品，以提高招商引資的競(jìng)爭(zhēng)力。基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本高且經(jīng)濟(jì)效益見(jiàn)效慢，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)受到的強(qiáng)制性壓力不能夠得到減弱，便有可能重蹈覆轍，像20世紀(jì)90年代初期興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一樣，導(dǎo)致負(fù)債急劇增長(zhǎng)，一言以蔽之，“招商引資”的競(jìng)爭(zhēng)壓力有可能刺激鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

20、舉債，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模不斷膨脹。 (2) 從負(fù)債用途來(lái)看。由生產(chǎn)性資金為主轉(zhuǎn)向非生產(chǎn)性資金為主。近幾年來(lái)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)龐雜、人員臃腫、超前興辦公益事業(yè)、財(cái)務(wù)管理不嚴(yán)等問(wèn)題使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政舉步維艱，甚至舉債度日，短時(shí)期內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的結(jié)構(gòu)不會(huì)改變，即在廣大中西部地區(qū)以完成上級(jí)政府規(guī)定的稅費(fèi)任務(wù)和發(fā)工資為主。東部地區(qū)的負(fù)債以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，不過(guò)，正如上面所言，中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債用途還涉及一個(gè)竟?fàn)帀毫Φ淖兞浚趶?qiáng)外部壓力下，其使用結(jié)構(gòu)可能會(huì)發(fā)生變化。據(jù)調(diào)查，安徽省阜陽(yáng)市穎東區(qū)2003年鄉(xiāng)級(jí)招待費(fèi)443萬(wàn)元，占總支出的3%；走訪費(fèi)310萬(wàn)元，占總支出的20%；旅游考察費(fèi)59萬(wàn)元，占總支出的0.4%；發(fā)放實(shí)物

21、和獎(jiǎng)金323萬(wàn)元，占總支出的3%；日常辦公用支出 (主要指燃油、水電、辦公費(fèi)用等)5686萬(wàn)元，占總支出的35%。 (3) 從債權(quán)人角度來(lái)看。債權(quán)人由銀行、信用社為主轉(zhuǎn)向了以非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人為主。由于國(guó)家支農(nóng)力度的減弱以及金融體制改革的推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金將越來(lái)越依賴非正式渠道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的債權(quán)人主體逐漸由銀行向私人轉(zhuǎn)變，擁有雄厚資本的個(gè)人談判地位將逐步升高，對(duì)社區(qū)事務(wù)的控制權(quán)日益擴(kuò)大。以插花鎮(zhèn)為例，1995年向周某借款350余萬(wàn)進(jìn)行辦公樓建設(shè)，占債務(wù)總量的27%。 (4) 從債務(wù)結(jié)構(gòu)看。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)中逾期貸、呆款金額越來(lái)越大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)加重。據(jù)調(diào)查，截至2004年底，安徽阜陽(yáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)中，逾期未還的債務(wù)達(dá)

22、11157萬(wàn)元，占債務(wù)總額的67.3%(其中，逾期3年以上的債務(wù)為3962萬(wàn)元，占債務(wù)總額的23.9%)。從1998年以來(lái)，年年借新債，沒(méi)有償還任何債務(wù)，債務(wù)率逐年上升，4年時(shí)間內(nèi)負(fù)債率提高了相當(dāng)打的數(shù)額。依據(jù)債務(wù)率，我認(rèn)為對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行劃分如下:像插花鎮(zhèn)這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，債務(wù)余額超出年財(cái)政收入數(shù)倍的地方，屬于根本沒(méi)有能力償還債務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)債務(wù)形成了較高的依存度，且有不斷提高的趨勢(shì)，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)己經(jīng)到了“不舉債難以為繼”的地步，稱其為“負(fù)債財(cái)政”或者“討飯財(cái)政”絲毫不為過(guò)，在這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，債務(wù)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成了沉重的負(fù)擔(dān)，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人糾纏于債務(wù)事務(wù)當(dāng)中。 農(nóng)民人均負(fù)債額和負(fù)擔(dān)率大幅度提高，負(fù)擔(dān)比較重。由

23、于債務(wù)增長(zhǎng)速度過(guò)快，農(nóng)民人均負(fù)債額迅速增加，這將對(duì)社區(qū)農(nóng)民產(chǎn)生極其嚴(yán)重的債務(wù)威脅。三、插花鎮(zhèn)多重債務(wù)形成的原因分析（一）. 政府運(yùn)作的原因（你的標(biāo)題半遮半掩，不能說(shuō)明問(wèn)題）鄉(xiāng)政府行政運(yùn)作過(guò)程中遺留了歷史舊賬，下面的標(biāo)題自己改正鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)反映出來(lái)的問(wèn)題，表面上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理不善，是一個(gè)工作問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)政府運(yùn)作體制問(wèn)題。這些債務(wù)分別形成于不同時(shí)期、按照不同的行政命令和群眾運(yùn)動(dòng)式的工作部署，被用于各種不同的用途，如新建各種工程、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、教育普九達(dá)標(biāo)、報(bào)刊征訂、政府日常辦公經(jīng)費(fèi)開支、稅費(fèi)墊付等等。根本原因在于，上級(jí)政府仍然用簡(jiǎn)單粗暴的方式管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)、治理農(nóng)村，用行政控制色彩和群眾運(yùn)動(dòng)

24、的方式領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民。將上級(jí)政府要求的各項(xiàng)工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年度工作目標(biāo)進(jìn)行嚴(yán)密的考核評(píng)比。并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)、政治待遇掛鉤。在安徽，從省以下一直到縣，每一級(jí)黨委、政府都專門有一個(gè)目標(biāo)管理部門，專門負(fù)責(zé)平時(shí)的工作目標(biāo)管理和年終的目標(biāo)考核評(píng)分。目標(biāo)管理的范圍非常廣泛，幾乎涵蓋黨委、政府的全部工作范圍。目標(biāo)管理一年一定，大體上說(shuō)，就是要求下級(jí)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，防止出現(xiàn)各種差錯(cuò)和安全事故。經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域如發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，1992年就提出過(guò)“大干快上”，搞“村村辦企業(yè)，戶戶上項(xiàng)目”，甚至提出“消滅無(wú)工業(yè)鄉(xiāng)、無(wú)第三產(chǎn)業(yè)村”。在社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域如教育普九達(dá)標(biāo)，又用行政命令要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)限期完成，逼迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)向農(nóng)民和企業(yè)

25、攤派收費(fèi)，甚至四處借款，拆舊學(xué)校建新學(xué)校，等。考核，評(píng)比，升遷多方舉債，花錢作秀地方政府為完成任務(wù)上級(jí)政府下達(dá)任務(wù)指標(biāo)圖-1鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上是生活在考核評(píng)比的汪洋大海之中。這些考核評(píng)比都直接與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政主管人員的個(gè)人升遷和物質(zhì)待遇息息相關(guān)。比如發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，教育普九達(dá)標(biāo)的校舍建設(shè)，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，最近幾年的招商引資，都有明確的指標(biāo)，有緊張的評(píng)比，完不成指標(biāo)不僅升遷表彰無(wú)望，而且要“黃牌警告”，有的甚至要就地“免職斥”在這種壓力下，超出他們的正常的資源運(yùn)作范圍之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政主管人員往往做出兩種極端選擇：一種是造假，編數(shù)字向上報(bào)，玩數(shù)字游戲，搞形式主義；另一種是“硬來(lái)”，既無(wú)法造假，也不具備條件，那就來(lái)

26、“橫的”、“硬的”，在工作上就是強(qiáng)迫命令，在經(jīng)濟(jì)上往往表現(xiàn)為 “借錢”辦事，花錢做 “秀”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)管制度不健全，財(cái)政資源使用效率低，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)政府運(yùn)作層面的原因。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)部的管理辦法基本沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的管理辦法，與時(shí)代的要求很不相適應(yīng)，進(jìn)而形成財(cái)政負(fù)債。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是執(zhí)行預(yù)算不嚴(yán)格。一級(jí)政府的財(cái)政收支應(yīng)嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，而在實(shí)際工作中，基本沒(méi)按預(yù)算執(zhí)行，開支隨意性大.在決策過(guò)程中很少考慮財(cái)政支付能力及清償問(wèn)題，暗箱操作也非常嚴(yán)重。二是內(nèi)部監(jiān)督軟弱無(wú)力，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財(cái)政上支出都出自領(lǐng)導(dǎo)“一枝筆”，財(cái)務(wù)狀況作為最高機(jī)密由主要領(lǐng)導(dǎo)掌握，賬目混亂，滋生腐敗。預(yù)算外資金游離于財(cái)政管理

27、監(jiān)督之外，且管理混亂。再加上從某種意義上說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)都天生有財(cái)政擴(kuò)張的偏好，喜歡爭(zhēng)撥款、舉外債，從而聚集更大的資源，創(chuàng)造更大的“政績(jī)卜。經(jīng)營(yíng)得好，地方百姓可能受益，地方領(lǐng)導(dǎo)本人也可以獲得提升。即使經(jīng)營(yíng)不好，弄出“財(cái)政危機(jī)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)只要沒(méi)有中飽私囊，大可以拍拍屁股走人，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)包袱，最終上級(jí)政府還需要為此買單。（二）、 財(cái)政機(jī)制的原因 目前的財(cái)政管理體制是收入向上逐級(jí)集中，職能和責(zé)任不斷下放，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政責(zé)權(quán)利不對(duì)稱。分稅制改革以來(lái)，縣鄉(xiāng)財(cái)政赤字增加，地方財(cái)力明顯地向省、市集中。在財(cái)力向省、市集中的同時(shí)，許多本不應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的事權(quán)卻繼續(xù)存在甚至不斷下移，這直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，嚴(yán)重制

28、約了基層財(cái)政功能的發(fā)揮。1994年以來(lái)，中央的資金集中度實(shí)際在下降(從1994年的55.7%下降到2000年的52.2%)，而省級(jí)政府的集中程度卻不斷加大，年均提高2%(從1994年的16.8%提高到2000年的28.8%);市一級(jí)政府同樣在想方設(shè)法增強(qiáng)集中程度。2000年地方財(cái)政凈結(jié)余134億元，而縣、鄉(xiāng)財(cái)政赤字增加。在縣鄉(xiāng)財(cái)政赤字增加的情況下，市、縣將財(cái)政壓力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)嫁。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，即使是實(shí)行分稅制改革，實(shí)際情況也只是名義上的分稅制，在體制上依然是傳統(tǒng)的包干體制。就財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分，作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在與上級(jí)政府的博弈中一直處于談判的不利地位。因此，基層好的稅種基本上已上收到中央及縣市，

29、留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的主要是散、碎、零的小稅種，量少、征收困難、征收成本高。并且，縣 (市)每年向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)稅費(fèi)包干任務(wù)時(shí)，不顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況，年年加碼。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)往往是有苦難言，在包干指標(biāo)無(wú)法完成時(shí)，也只能拆東墻補(bǔ)西墻，因此形成大量財(cái)政負(fù)債。1998年湖南漣源市給白馬鎮(zhèn)下達(dá)稅費(fèi)包干基數(shù)中，除各主體稅收以外，還有罰沒(méi)收入21萬(wàn)元，契稅1萬(wàn)元，特產(chǎn)稅26萬(wàn)元。而據(jù)該鎮(zhèn)稅源根本就難以完成主體稅收任務(wù)，契稅沒(méi)有稅源，就特產(chǎn)稅來(lái)說(shuō)。根據(jù)中央的據(jù)實(shí)征收原則，很難完成。該鎮(zhèn)是財(cái)政補(bǔ)貼鄉(xiāng)鎮(zhèn)。沒(méi)能完成的稅收任務(wù)就在財(cái)政撥款予以扣除，該鎮(zhèn)只好加大對(duì)農(nóng)民收費(fèi)力度，以彌補(bǔ)沒(méi)能完成的稅收任務(wù)和財(cái)政赤字，結(jié)果造成緊張干群關(guān)系，在19

30、98年7, 8兩個(gè)月里接連發(fā)生兩起涉農(nóng)惡性事件。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被要求承擔(dān)與其財(cái)權(quán)不相稱的大量事權(quán)，要提供大量本應(yīng)由上級(jí)政府提供的社會(huì)公共物品，如農(nóng)村道路建設(shè)、社會(huì)治安管理、各種稅費(fèi)征收、農(nóng)村義務(wù)教育等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級(jí)“指派”的各項(xiàng)任務(wù)，干點(diǎn)“政績(jī)”，就不得不千方百計(jì)地向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁財(cái)政負(fù)擔(dān)和大量舉債。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債是“雨天挑稻草 越挑越重”。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)義務(wù)教育投入中，78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，9%左右由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，11%左右由省地負(fù)擔(dān)，由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的甚少。從2002年開始教育經(jīng)費(fèi)改由縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。但是，縣級(jí)財(cái)政的負(fù)債規(guī)模也很大，結(jié)果還是將財(cái)政壓力轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力并未因此

31、得到緩解。因此，要改變這種現(xiàn)狀，必須加大中央、省和地市財(cái)政對(duì)義務(wù)教育等公共產(chǎn)品的經(jīng)費(fèi)投入。每年各級(jí)財(cái)政收入都有硬性任務(wù)指標(biāo)，從而使“分稅制”在一定程度上變相成為“包稅制”區(qū)政府在年初根據(jù)支出計(jì)劃，逐級(jí)下達(dá)財(cái)政收入任務(wù)，層層分解，限期上解。有時(shí)，區(qū)政府還會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)死任務(wù)，完不成財(cái)政收入則實(shí)行“一票否決”一一摘掉“烏紗帽”，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成很大壓力，在難以完成稅收上解任務(wù)時(shí)，只好舉債先完成上解任務(wù)，從而使本級(jí)財(cái)政難以自求平衡，日積月累，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政滾存負(fù)債越來(lái)越大。就穎東區(qū)的情況而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入很不穩(wěn)定，并且最終與區(qū)上核定的財(cái)政支出沒(méi)有什么關(guān)系。從債務(wù)狀況中的數(shù)據(jù)（圖-2）看來(lái)，插花鎮(zhèn)的財(cái)政收入就

32、一直比該鎮(zhèn)的支出少的多。 圖-2（單位：萬(wàn)元）現(xiàn)行財(cái)政體制的弊端集中表現(xiàn)在財(cái)權(quán)層層上收、事權(quán)層層下放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政支出壓力日益加大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)不一致，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的事務(wù)太多，財(cái)政支出的壓力太大，而收入較少。很多農(nóng)村公共品的公共性超出了一鎮(zhèn)一鄉(xiāng)的范疇，但仍然由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)。比如:農(nóng)村教育。應(yīng)該說(shuō)教育的公共性是面向全國(guó)乃至全世界的，但目前農(nóng)村教育的大部分支出仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)。上級(jí)政府有什么事，上級(jí)政府通常不是思考的“我”應(yīng)怎么做，而是思考怎么把下級(jí)政府和部門捆綁起來(lái)發(fā)揮他們的積極性，讓他們行動(dòng)起來(lái)，讓他們?nèi)プ觥Ｊ∫笫?，市耍求縣，縣要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下面不再有政府，只有一個(gè)群眾自治組織一村(居

33、)委會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在五級(jí)政府構(gòu)架末端地位的尷尬、無(wú)奈可見(jiàn)一斑。據(jù)全國(guó)政協(xié)委員、清華大學(xué)教授蔡繼明分析，我國(guó)目前縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政收入只占全國(guó)財(cái)政總收入的21%,而縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政供養(yǎng)的人員卻占了全國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員總數(shù)的71%左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)需要財(cái)政供養(yǎng)的人員約1316.2萬(wàn)人(不包括不在編人員)，加之近些年中央和各省市出臺(tái)了幅度極大的職工增資和提高社會(huì)保障水平的政策，并對(duì)各級(jí)財(cái)政安排的農(nóng)科教、計(jì)劃生育、基層宣傳文化的支出，提出了明確要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政剛性支出增幅超過(guò)支付能力，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債。中央光出政策不出錢，造成政策性增支;而農(nóng)業(yè)稅征收幅度降低，原屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的農(nóng)業(yè)稅附加也跟著降低。而上級(jí)財(cái)政沒(méi)有相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支

34、付，造成政策性減收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政越發(fā)困難。（三）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)透明度差鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的透明度差。以穎東區(qū)為例，區(qū)政府辦公室與區(qū)統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)都有不相符合的地方。穎東區(qū)人民政府辦公室在市政府發(fā)的調(diào)研穎東區(qū)實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)零戶統(tǒng)管的調(diào)查與啟示上明明寫作2000年12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)累計(jì)負(fù)債6761萬(wàn)元，穎東區(qū)統(tǒng)計(jì)局穎東區(qū)經(jīng)濟(jì)信息注明2000年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額是4812萬(wàn)元，兩者相差近2000萬(wàn)元，負(fù)債額度連年上升的2003年也僅僅負(fù)債6605萬(wàn)元，仍然不及區(qū)政府辦公室2001年在調(diào)研中發(fā)布的數(shù)據(jù)。由于目前中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債多半屬于非法或違規(guī)行為，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)在舉債問(wèn)題上大都巧借名目，遮遮掩掩，不愿說(shuō)實(shí)話，再加上缺乏必要的信息披露機(jī)制，造成鄉(xiāng)

35、鎮(zhèn)債務(wù)透明度極差，誰(shuí)也很難說(shuō)清到底有多少債務(wù)。還有一個(gè)小的例子。穎東區(qū)有一個(gè)楊樓鄉(xiāng)，在2003年12月的統(tǒng)計(jì)報(bào)表 (即穎東區(qū)經(jīng)濟(jì)信息)中，明明記載該鎮(zhèn)截止2003年12月債務(wù)余額是303萬(wàn)元:但在2004年4月14日，由楊樓鄉(xiāng)黨委、政府兩位主要負(fù)責(zé)人親筆簽名報(bào)送給穎東區(qū)委督查室的楊樓鄉(xiāng)人民政府關(guān)于歷年負(fù)債情況的匯報(bào)中最后合計(jì)的負(fù)債總額是358萬(wàn)元;可見(jiàn)，統(tǒng)計(jì)報(bào)表也不可輕信。很有可能存在這樣的情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問(wèn)題拖延的時(shí)間較久，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部普遍任期較短，不僅縣級(jí)政府說(shuō)不清鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的具體數(shù)字，主管部門 (如財(cái)政局、審計(jì)局、統(tǒng)計(jì)局、農(nóng)業(yè)局等)說(shuō)不清，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債情況有時(shí)自己也說(shuō)不清。

36、（四）、債務(wù)來(lái)源廣泛（多元化）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)資金的來(lái)源一般有:向上級(jí)財(cái)政的各類借款、向銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)的貸款、統(tǒng)籌中借款和向企業(yè)、個(gè)人借款以及各項(xiàng)拖欠款等。安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)資金來(lái)源表（表1-3）項(xiàng)目負(fù)債金額（本息合計(jì)）占債務(wù)總額的比例1.上級(jí)財(cái)政借款2.拖欠工程款3.其他單位借款4.個(gè)人借款5.農(nóng)村信用社貸款6.帳內(nèi)其他應(yīng)付未付款7.銀行貸款8.應(yīng)撥付未撥付?？?4.95億元39.85億元29.56億元28.96億元26.88億元22.38億元10.88億元5.37億元31.37%16.69%12.38%12.13%11.25%9.37%4.56%2.25%合計(jì)238.83億元100%表-4

37、截止2001年底，安徽全省238.83億元鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)有8個(gè)方面的資金來(lái)源 (上表) 1、上級(jí)財(cái)政借款。包括中央、省、市、縣各級(jí)財(cái)政各種有償使用資金，外國(guó)政府借款、國(guó)際金融組織借款、國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金、解決地方金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)貸款、財(cái)政周轉(zhuǎn)資金等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)政收支矛盾日益尖銳的情況下，更加依靠上級(jí)財(cái)政。上級(jí)財(cái)政借款成為安徽省全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)最大的一個(gè)來(lái)源，截至2001年底，審計(jì)鎖定全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府欠上級(jí)財(cái)政借款達(dá)72.7億元，借款占用費(fèi)2.25億元，本息合計(jì)占全省債務(wù)總額的31.38%。 2.拖欠工程款。主要是用于興建街道、學(xué)校、鄉(xiāng)村公路和水利設(shè)施等。大多數(shù)項(xiàng)目由施工單位墊資修建，但工程完工后，又沒(méi)有資金付給施工

38、單位從而形成債務(wù)。全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債中，這類欠款達(dá)39.85億元，占負(fù)債總額的 16.69% 3、其他單位借款。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向其他單位和當(dāng)?shù)氐钠笫聵I(yè)單位、縣以上的有關(guān)部門借款，本息共29.56億元，占債務(wù)總額的 12.38%; 4、個(gè)人借款。主要因素是，為了完成某項(xiàng)重大任務(wù)或?yàn)榱藨?yīng)付某件迫在眉睫的事情，在沒(méi)有資金來(lái)源的情況下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向個(gè)人舉借而形成的債務(wù)，主要用于清退農(nóng)村合作基金會(huì)、供銷社股金和完成上交稅費(fèi)任務(wù)等。全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向個(gè)人借款達(dá)28.%億元，占債務(wù)總額的12.13%;5、農(nóng)村信用社貨款。全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債中，信用社貸款本息為26.88億元，占債務(wù)總額的11.25%;6、帳內(nèi)其他應(yīng)付未付款。全省鄉(xiāng)

39、鎮(zhèn)負(fù)債中，共有其它各類應(yīng)付未付款項(xiàng) 22.38億元，長(zhǎng)期掛帳而沒(méi)有及時(shí)付出，占債務(wù)總額的9.37%161.(此類應(yīng)付未付款主要是指上級(jí)財(cái)政各類專項(xiàng)資金以及劃定了用途的各類上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)D占、挪用，包括農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、計(jì)劃生育專項(xiàng)資金、五保供養(yǎng)金上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付部分等?？蓞⒁?jiàn)表1-4:插花鎮(zhèn)歷年負(fù)債情況表)其用途主要有三個(gè)方面:一是農(nóng)村基本建設(shè)支出，包括農(nóng)村中小學(xué)建設(shè)和農(nóng)村道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及 “政績(jī)工程”戶、“形象工程”:二是補(bǔ)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常開支包括會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)、報(bào)刊征訂、千部培訓(xùn)、差旅費(fèi)等;三是補(bǔ)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門經(jīng)費(fèi)的不足。這些借款和欠款，農(nóng)村稅費(fèi)改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政還可以

40、利用費(fèi)收入機(jī)制，通過(guò)向農(nóng)民收費(fèi)逐年予以償還。而農(nóng)村稅費(fèi)改革后，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)的基本需要方面尚留有缺口，有可能導(dǎo)致新的債務(wù)出現(xiàn);另一方面，取消向農(nóng)民收費(fèi)，切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)期的還款途徑，且短期內(nèi)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的本村工商稅又不可能大幅增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨的歸還債務(wù)本金和債務(wù)利息的壓力和風(fēng)險(xiǎn)陡然加大。可見(jiàn)，對(duì)于原本就負(fù)債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，農(nóng)村稅費(fèi)改革更是 “雪上加霜”。若沒(méi)有可行的解決良策，必將使負(fù)債鄉(xiāng)鎮(zhèn)重新將手伸向農(nóng)民，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈，導(dǎo)致農(nóng)村稅費(fèi)改革失去應(yīng)有的意義。 插花鎮(zhèn)歷年負(fù)債情況表（表1-4）項(xiàng)目負(fù)債額（元）所占債務(wù)總額比例教育欠款基金會(huì)欠款工程欠款借款辦公欠款餐飲欠款

41、其他欠款11522791143000731685.5615300016726.74869734425032.10%31.84%20.39%4.26%0.47%1.37%9.59%合計(jì)3589638.26100%圖表-5四如何解決插花鎮(zhèn)債務(wù)問(wèn)題的思考后面的還好（一).摸清債務(wù)，科學(xué)分類要成立專門的債務(wù)清理小組，對(duì)對(duì)全鎮(zhèn)債務(wù)形成的時(shí)間、原因及額度進(jìn)行分戶登記、歸類，排出輕、重、緩、急。通過(guò)分析，最終得出一下三種類型的債務(wù)：一是涉及國(guó)家財(cái)政，金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)。這類債務(wù)可以積極與相關(guān)機(jī)構(gòu)溝通，協(xié)商解決償還實(shí)現(xiàn)，以及償債形式。二是設(shè)計(jì)國(guó)有,集體,企事業(yè)單位的債務(wù)。這類債務(wù)的特點(diǎn)是債權(quán)人屬單位集體，債權(quán)人是

42、有一定的經(jīng)濟(jì)承受能力，并且這類債務(wù)大多屬于企業(yè)破產(chǎn)后轉(zhuǎn)移給政府的。所以這類債務(wù)雖然涉及面廣，但是通過(guò)做思想工作，分析展望償債前景，可以穩(wěn)定債權(quán)人的情緒，可以很快的解決。三是涉及政府對(duì)個(gè)人的債務(wù)。比如合作基金，基建工程款，職工工資等。其特點(diǎn)是由政府或者政府部門直接欠款，債權(quán)人本身經(jīng)濟(jì)條件差，要求兌現(xiàn)欠款的愿望十分強(qiáng)烈，情緒極其不穩(wěn)定。針對(duì)上述三種類型的債務(wù)務(wù)必要?jiǎng)澐智宄?，然后根?jù)輕重緩急，有計(jì)劃，有步驟的進(jìn)行跟別償債。 (二). 創(chuàng)新機(jī)制，分類化解 該鎮(zhèn)債權(quán)總額427萬(wàn)多元，能實(shí)現(xiàn)的債權(quán)約為200萬(wàn)元，如何實(shí)現(xiàn)小債權(quán)人與大債權(quán)人的平衡，筆者進(jìn)行了仔細(xì)的分析研究。對(duì)欠金融機(jī)構(gòu)債務(wù)通過(guò)發(fā)展制定長(zhǎng)期償

43、債計(jì)劃;對(duì)集體單位債務(wù)，通過(guò)協(xié)議制定中期償債計(jì)劃;對(duì)個(gè)人債務(wù)通過(guò)資產(chǎn)處置制定短期償債計(jì)劃。按一債一策，一債多策等方法建立償債新機(jī)制。一是轉(zhuǎn)變思路，協(xié)議消債。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)一部分債權(quán)人自愿放棄部分債權(quán)，要求一次性實(shí)現(xiàn)剩余債權(quán)。為此，在保證正常償債的同時(shí)，千方百計(jì)籌措資金，滿足債權(quán)人的要求。在雙方自愿簽訂諒解協(xié)議，完善手續(xù)，收回所有債權(quán)憑證后，一次性兌現(xiàn)。同時(shí)，通過(guò)積極引導(dǎo)，發(fā)揮以點(diǎn)帶面的作用，穩(wěn)步推進(jìn)其他債務(wù)的清償。這對(duì)政府來(lái)說(shuō)會(huì)起到四兩撥千斤的效果，迅速減少債務(wù)面和債務(wù)額，對(duì)債權(quán)人來(lái)說(shuō)可以把遙遙無(wú)期的債務(wù)一次性兌現(xiàn)，集中用于發(fā)展生產(chǎn)，減少了多次討兌的煩惱。二是整合資源，變現(xiàn)還債。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)

44、改革的逐步深入和政府職能的轉(zhuǎn)并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分資產(chǎn)已經(jīng)閑置。針對(duì)這一現(xiàn)狀，我們拓展思路，整合資源，對(duì)所有存量資產(chǎn)依法分類，請(qǐng)示報(bào)審，分批處置，用變現(xiàn)資金分批按比例償還企業(yè)職工股金，基建工程款等個(gè)人債務(wù)。三是互動(dòng)雙贏，租賃償債。對(duì)一些不能拍賣的破產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)，通過(guò)招商引資，積極盤活存量資產(chǎn)，租賃和債券轉(zhuǎn)股權(quán)等形式進(jìn)行處置，實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展與債權(quán)人，債務(wù)人的雙贏。比如該鎮(zhèn)的紙廠，可以進(jìn)行租賃和部分債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)運(yùn)營(yíng)，將該紙廠進(jìn)行資產(chǎn)重組，從而實(shí)現(xiàn)債權(quán)人和債務(wù)人的雙贏。四是立足長(zhǎng)遠(yuǎn)、發(fā)展減債。化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的根本出路在于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，壯大財(cái)政實(shí)力。我鎮(zhèn)引進(jìn)的金山紙業(yè)公司現(xiàn)已成長(zhǎng)為重點(diǎn)企業(yè)、納稅大戶。全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程加快

45、，四大產(chǎn)業(yè)有效推進(jìn)，蔬菜基地達(dá)5000畝，被阜陽(yáng)市評(píng)定為無(wú)公害蔬菜基地;苧麻種植達(dá)到6000畝，種植面積位列全市前列;優(yōu)質(zhì)稻、瘦肉型生豬穩(wěn)步發(fā)展。隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政收入明顯增加，僅2008年第一個(gè)季度，就比上年同期增長(zhǎng)126%，超額完成了2008年的財(cái)政收入任務(wù)，政府償債能力大大增強(qiáng)。（三）. 狠抓落實(shí)、分批消化 建立償債機(jī)制、制定償債辦法，狠抓落實(shí)。首先是陽(yáng)光作業(yè)。召開債權(quán)人大會(huì)，公布該鎮(zhèn)債務(wù)情況，并提出五年償債計(jì)劃和分批實(shí)施的方案，把家底和政策告知債權(quán)人，去贏得多數(shù)債權(quán)人的認(rèn)同和諒解。其次是權(quán)利消債。通過(guò)資產(chǎn)變現(xiàn)，項(xiàng)目運(yùn)作，招商引資，增收節(jié)支，資產(chǎn)利用等手段籌措資金。據(jù)估計(jì)可籌措

46、資金98萬(wàn)元，可望消減債務(wù)146萬(wàn)元。再是友情操作，針對(duì)不同的債務(wù)選擇不同的辦法，盡量滿足債權(quán)人，特別是有特殊困難的債權(quán)人的需求，盡力維護(hù)債權(quán)人的合法權(quán)益，保持社會(huì)的穩(wěn)定。其四是積極爭(zhēng)取，認(rèn)真清理，積極償還，按規(guī)定及時(shí)申報(bào)市政府的償債補(bǔ)助，為下年的消債工作奠定基礎(chǔ)。(四) 精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，開源節(jié)流 該鎮(zhèn)政府辦公機(jī)構(gòu)人員冗雜，形形色色辦事人員有300多人之多，其中許多人員與職務(wù)完全沒(méi)有存在的必要，這些人員的工資與各種費(fèi)用已經(jīng)稱為該鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沉重包袱。其中像計(jì)生辦事員33人，在今天計(jì)劃生育工作取得了重大成就，群眾的計(jì)生意識(shí)空前的提高，在加上現(xiàn)在政府要求文明執(zhí)法，合理執(zhí)法，33人的辦事員完全沒(méi)有存在的必

47、要，應(yīng)該將該系統(tǒng)的人員精簡(jiǎn)下去。另外，每個(gè)辦公室都存在有打字員，有的甚至配備了多名所謂的辦公秘書，這種事情的存在使得辦公人員增加了24人，使得辦公開支居高不下。人員的冗雜也造成了該鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府辦事效率低下，事情處理的程序過(guò)于復(fù)雜，緊急事情往往得不到及時(shí)的解決，嚴(yán)重影響了鎮(zhèn)政府在群眾心中的地位。所以目前該鎮(zhèn)政府要徹底的解決債務(wù)問(wèn)題，就必須從體制方面來(lái)進(jìn)行改革，精簡(jiǎn)辦事人員，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，提高辦事效率，使有限的資源得到充分的優(yōu)化配置。 然后該鎮(zhèn)還有個(gè)重要的任務(wù)就是增收。收入增加才能有足夠的能力去償還債務(wù)，才能發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的時(shí)候不會(huì)大規(guī)模的舉債。所以增收成為該鎮(zhèn)的主要任務(wù)之一。對(duì)于這個(gè)情況，我們發(fā)現(xiàn)該鎮(zhèn)

48、已經(jīng)有了據(jù)以的行動(dòng)。在2008年，通過(guò)多方面的努力，淮南礦業(yè)集團(tuán)舜岳水泥有限公司阜陽(yáng)項(xiàng)目在插花鎮(zhèn)落戶，投資8335萬(wàn)元，將于2008年8月8日正式建成投產(chǎn)，日產(chǎn)水泥2400噸，年銷售收入可達(dá)2億元，利潤(rùn)可達(dá)2400萬(wàn)元，年納稅1000多萬(wàn)元。另外外商投資1000萬(wàn)元，對(duì)插花鎮(zhèn)集順河商場(chǎng)進(jìn)行改建，建筑面積6000平方米。2008年年招商引資到位資金9335萬(wàn)元，這是前所未有的突破。相信不久以來(lái)插花鎮(zhèn)沉重的債務(wù)包袱可以得到緩解。（五）恪守原則，規(guī)范舉債 (1)遵循正確的舉債原則 1)適度原則。在插花鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)有水平下，舉債所籌資金的數(shù)量和結(jié)構(gòu)與其收入、償還能力以及需求等方面應(yīng)保持適當(dāng)?shù)谋壤?。只?/p>

49、適度舉債才能保障權(quán)人的利益，維持良好的借債、用債、償債秩序:增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任感，避免因過(guò)度負(fù)債而在現(xiàn)有體制不夠完善的情況下出現(xiàn)“債多不愁”的不正?，F(xiàn)象;避免使基層政權(quán)組織無(wú)端陷入債務(wù)危機(jī)，造成基層政權(quán)的不穩(wěn)定乃至不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。 2)公共性舉債原則。插花鎮(zhèn)舉債要本著加快農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)將債務(wù)資金用于鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、學(xué)校、農(nóng)產(chǎn)品的研究與開發(fā)等公共產(chǎn)品的提供上，而不是用于發(fā)放工資或企業(yè)投資項(xiàng)目上。 3)合法性原則。插花鎮(zhèn)舉債必須遵循國(guó)家有關(guān)籌資的法規(guī)、制度，不準(zhǔn)搞攤派，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，不準(zhǔn)為企業(yè)舉債擔(dān)保。 4)自主、公開性原則。插花鎮(zhèn)舉債應(yīng)根據(jù)自己的資金情況、收益風(fēng)險(xiǎn)水平，根據(jù)需要自主舉債，不能平時(shí)不考慮財(cái)政收支情況，而到資金周轉(zhuǎn)不靈時(shí)，為了應(yīng)急而倉(cāng)促舉債，也不能利用政府的特殊地位進(jìn)行強(qiáng)行攤派和強(qiáng)制履行。5)適時(shí)性原則。插花鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府通過(guò)舉債籌集資金時(shí)，必須把握時(shí)機(jī)，根據(jù)資金需要的輕重緩急，安排好舉債的種類、方式和時(shí)間，做到及時(shí)供應(yīng)所需資金。 6)結(jié)構(gòu)合理原則。插花鎮(zhèn)政府要根據(jù)資金的用途和舉債的環(huán)境，合理確定舉債資金的種類、數(shù)量、償還的時(shí)間等舉債資金結(jié)構(gòu)問(wèn)題， 7)低成本原則。插花鎮(zhèn)政府舉籌集資金，必然考慮所借資金的成本和資金使用成本，努力降低舉債資金成本。(2)建立科學(xué)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制1)科學(xué)計(jì)算鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在市