“銅陵模式”社區(qū)管理模式探究

1、 中國當(dāng)代政府與政治研究課程論文 當(dāng)代中國政府與政治研究課程論文題目：“銅陵模式”社區(qū)管理模式探究姓 名： 郭宇 學(xué) 院： 機(jī)械工程學(xué)院 專業(yè)班級： 10機(jī)制(一)班 學(xué) 號： 1010111033 完成時間： 2013.5 中國安徽銅陵目 錄一、“銅陵模式”的實施背景與含義理解1（一）當(dāng)前社區(qū)管理主要模式1（二）當(dāng)前社區(qū)管理模式存在問題分析1（三）銅陵創(chuàng)新社區(qū)管理模式的背景分析2（四）“銅陵模式”的含義及理解3二、“銅陵模式”的具體措施、現(xiàn)狀調(diào)查與成效分析4（一）“銅陵模式”的具體措施探究4（二）“銅陵模式”施行現(xiàn)狀調(diào)查5三、 “銅陵模式”存在的主要問題及原因分析5（一）群眾和轄區(qū)單位參與社

2、區(qū)管理不足，尚未實現(xiàn)完全自治5（二）監(jiān)督制度及監(jiān)督渠道的缺失6四、完善“銅陵模式”的對策與建議6（一）強(qiáng)化社區(qū)政治參與，切實落實社區(qū)居民的自治權(quán)6（二）規(guī)范社區(qū)監(jiān)督，實現(xiàn)放權(quán)和控權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一7（三）加強(qiáng)社區(qū)工作者隊伍建設(shè)，不斷提高社區(qū)工作者整體素質(zhì)7（四）切實落實社區(qū)自治組織的自治權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能8五、“銅陵模式”普遍推廣的可行性探究8（一）有望全國推廣，但仍面臨困境8（二）“小改革”難對接“大環(huán)境”9（三）“銅陵模式”的未來適合中小城市9六、結(jié)語9參考文獻(xiàn)10“銅陵模式”社區(qū)管理模式探究郭宇安徽省銅陵市銅陵學(xué)院機(jī)械工程學(xué)院10機(jī)制一班 1010111033摘 要從當(dāng)前新型社區(qū)管理模式的變革出

3、發(fā)，著重研究引起全國關(guān)注的“銅陵模式”，試圖深入了解其創(chuàng)新之處與對于社區(qū)變革的意義，對“銅陵模式”的變革成效以及“銅陵模式”是否適合全國推廣也做了一定的探究。通過實地走訪與問卷調(diào)查的方式完成了對“銅陵模式”的成效評估工作，并就存在的問題提出了相關(guān)對策建議。通過對“銅陵模式”的研究，我認(rèn)為，該模式是我國目前對社區(qū)管理模式改革力度最大、收效顯著的一次大膽創(chuàng)新，僅這一點上來看是值得全國借鑒與學(xué)習(xí)的。同時，“銅陵模式”的順利實施也有其自身特殊性，銅陵市人口較少、面積小加上行政區(qū)劃分簡單一市轄一縣，由此帶來改革的阻力也較容易克服，因而，目前來看，其只適用與小城市推廣，對于中大型城市建議借鑒與參照，不易照

4、搬。目前來看，在全國社區(qū)改革的浪潮之中，銅陵的改革最為徹底，力度最大并取得了初步成果，實現(xiàn)了人財物等各種資源下沉社區(qū)，強(qiáng)化了居民自治。但正如專家所言，無論撤不撤街道辦關(guān)鍵要理清政府管理服務(wù)和居民自治的邊界和關(guān)系，通過明確管理職能、工作程序和辦事規(guī)程，合理劃分基層行政管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，讓居民人人都能參與社區(qū)管理服務(wù)，這是我國城市基層管理體制改革的必然選擇。關(guān)鍵詞： 城市社區(qū)；管理模式；銅陵模式；居民自治 中國當(dāng)代政府與政治研究結(jié)課論文一、“銅陵模式”的實施背景與含義理解（一）當(dāng)前社區(qū)管理主要模式1政府導(dǎo)向型管理模式這一模式以上海市為代表，基本結(jié)構(gòu)為“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”，這種管

5、理模式是以政府為核心，以城市區(qū)人民政府下派的街道辦事處為主體，在居委會、中介組織、社會團(tuán)體等各種社區(qū)主體的共同參與配合下，對社區(qū)的公共事務(wù)、社會事務(wù)等進(jìn)行管理，其實質(zhì)是為強(qiáng)化基層政府的行政職能，通過對政治、社會資源的控制，實現(xiàn)自上而下的社會整合，其社區(qū)管理范圍一般為街道行政區(qū)域。從長期來看，這種政府辦社會的方式，有“全能政府”、社區(qū)“單位化”之嫌，抑制了民間的活力，從而降低了政府的工作效率，增加了政府的財政負(fù)擔(dān)，使政府機(jī)構(gòu)有再度膨脹的趨勢，從根本上有悖于社區(qū)管理的發(fā)展方向。此種模式還有實行社區(qū)自治體系和政府行政體系共生的半行政半自治型模式的江漢模式。2市場導(dǎo)向型管理模式即通常所說的“物業(yè)管理模

6、式”，這一模式以深圳市為代表。雖然這一管理模式還不夠成熟，其結(jié)構(gòu)體制和運行機(jī)制還存在許多不完善的地方，但從目前的發(fā)展態(tài)勢來看，它已經(jīng)成為城市社區(qū)居民日常生活中的一種重要依托，其優(yōu)點是社區(qū)的建設(shè)和管理由于引入了市場競爭機(jī)制，因而表現(xiàn)出一定的生命力；缺點是當(dāng)前的物業(yè)管理不規(guī)范，亟待加強(qiáng)管理。此外，這種市場化運作的管理模式畢竟不能覆蓋小區(qū)中的社會管理和行政管理，還不能說是一種完全意義上的社區(qū)管理，其地域范圍一般只為封閉性的生活小區(qū)。3社會導(dǎo)向型管理模式以“社區(qū)自治，議行分離”的沈陽模式為代表，這一管理模式可稱為社區(qū)居民自治模式，主要是指以社區(qū)居民為核心，聯(lián)合社區(qū)內(nèi)各種主體組織、機(jī)構(gòu)，共同參與社區(qū)事務(wù)

7、的管理，實行真正的民主自治管理的一種模式。這種模式以沈陽市社區(qū)自治性體制創(chuàng)新為代表，其優(yōu)點是能夠調(diào)動社區(qū)內(nèi)居民廣泛參與社區(qū)事務(wù)的積極性，使社區(qū)居民真正成為社區(qū)的主人，管理自己的事務(wù)，有利于增強(qiáng)社區(qū)居民對社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，有利于形成良好的社會風(fēng)尚，避免了“全能政府”的難以為繼和市場的“間或失效”。不足之處在于，從現(xiàn)階段社區(qū)管理的實踐看，離開政府的引導(dǎo)，離開法律的規(guī)范，社區(qū)自治難免有流于形式和紙上談兵之嫌。（二）當(dāng)前社區(qū)管理模式存在問題分析1社區(qū)組織結(jié)構(gòu)不合理當(dāng)前我國基層社區(qū)的組織構(gòu)架是由相互聯(lián)系的區(qū)、街、居三級組織構(gòu)成，其中區(qū)政府是我國城市的基層政權(quán)機(jī)關(guān)，街道辦事處是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)。居民委

8、員會是街道辦事處指導(dǎo)下的基層群眾自治組織，這種形成于 19世紀(jì) 50 年代前期的組織體制是我國基層社區(qū)組織建設(shè)的一大創(chuàng)舉，然而隨著國民經(jīng)濟(jì)與社會結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化，這種組織結(jié)構(gòu)越來越凸顯出其不合理性。首先，表現(xiàn)在組織機(jī)構(gòu)日益臃腫，辦事效率低下，致使轄區(qū)內(nèi)企業(yè)與居民對待居委會布置下來的工作敷衍、推脫；其次，一些企事業(yè)單位，雖然同屬一個社區(qū)，但由于各自隸屬于不同行業(yè)和系統(tǒng)，由其上級主管行政部門管理，橫向之間不發(fā)生聯(lián)系，形成一種條塊分割的局面，這樣給管理又曾加了難度；最后，社會團(tuán)體和社會中介組織的作用尚未得到發(fā)揮，目前我國社會團(tuán)體和社會中介組織的合法地位在法律上還沒有明確的規(guī)定與解釋，導(dǎo)致其數(shù)量還較少以

9、及獨立性不足，法律地位的缺失無法保障其在社區(qū)管理中發(fā)揮有效作用。2社區(qū)服務(wù)體系尚不健全當(dāng)前我國社區(qū)服務(wù)還沒有真正做到體系健全、功能也不盡完備，雖然我國社區(qū)服務(wù)功能在不斷地擴(kuò)展，但大多數(shù)服務(wù)功能只是涉及卻沒有做到深入發(fā)展，在社區(qū)內(nèi)部完善社區(qū)運行管理機(jī)制、社區(qū)干部達(dá)到職業(yè)化專業(yè)化水平等方面還需要一個漸進(jìn)的過程，使得社區(qū)服務(wù)功能尚未完善，社區(qū)干部管理水平與工作能力都需要進(jìn)一步提高。一些問題也漸漸暴露出來，如社區(qū)低保工作還沒有達(dá)到“應(yīng)保盡?！?；對于失業(yè)下崗工人再就業(yè)工作落實的不夠徹底，多數(shù)只能提供就業(yè)信息而對于再就業(yè)的跟蹤還沒有真正落實；除了協(xié)助配合重大事件平息與解決，平時對于社區(qū)內(nèi)的流動人員、暫住人

10、口的調(diào)查統(tǒng)計不到位，導(dǎo)致社區(qū)人口信息不完善，增加維持社會治安的不穩(wěn)定因素?？傊?，當(dāng)前社區(qū)服務(wù)內(nèi)容多為福利性事業(yè)性服務(wù)，而且項目比較單一，服務(wù)范圍有限，服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量也不高。（三）銅陵創(chuàng)新社區(qū)管理模式的背景分析自1954年 城市街道辦事處組織條例頒布實施以來，作為我國社區(qū)管理主要承擔(dān)者街道辦，在我國存在了將近60年之久。不可否認(rèn)，建國初期設(shè)立的街道辦對于鞏固國家新生政權(quán)穩(wěn)定，促進(jìn)人口由分散無組織到有組織有系統(tǒng)的集中管理方面起到了不可湮滅的作用。但時至今日，社區(qū)的概念、構(gòu)成、管理目的與以往大為不同，在面對社區(qū)管理對象日趨復(fù)雜、管理任務(wù)日益繁重、管理內(nèi)容日趨細(xì)化、肩負(fù)責(zé)任日益重大的形勢下，原有的

11、社區(qū)管理模式已經(jīng)跟不上新型社區(qū)發(fā)展變化和管理要求。自2000年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見的通知下發(fā)以來，改革社區(qū)管理模式已經(jīng)成為一種全國性浪潮，各省市都從自己實際出發(fā)，探索適應(yīng)自身特點與條件發(fā)展變化的社區(qū)管理的新體制。伴隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的進(jìn)步以及社會格局和結(jié)構(gòu)的變化，各級政府對社會管理呈現(xiàn)以下發(fā)展趨勢：一是管理重心下移，社區(qū)已經(jīng)成為社會管理重點；二是管理職能轉(zhuǎn)變，從以往以政府為主導(dǎo)的公共事業(yè)向公共事務(wù)管理企業(yè)化轉(zhuǎn)變，鼓勵企業(yè)參與公共事業(yè)管理和產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)供給，政府的角色定位是以服務(wù)替代管理；三是擴(kuò)大民主權(quán)利，大力發(fā)展社會團(tuán)體和社會中介

12、組織，逐步通過立法確立社會團(tuán)體和社會中介組織的地位；四是減弱行政干預(yù)，減少行政命令與指示，社區(qū)管理分權(quán)化，服務(wù)綜合化、專業(yè)化、細(xì)分化。綜合以上分析，從宏觀上看，為順應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)與社會結(jié)構(gòu)發(fā)展變化；從微觀上看，為響應(yīng)中央政府的政策建議與廣大人民群眾的切實需要，改革創(chuàng)新社區(qū)管理模式其必要性已經(jīng)不言而喻。銅陵市創(chuàng)新社區(qū)管理模式正是在中央提出社區(qū)管理創(chuàng)新的時代背景下，并結(jié)合本市自身的特點與存在問題的基礎(chǔ)之上，銅陵市委、市政府有針對性的提出為了進(jìn)一步提高城市公共管理和服務(wù)水平，改革社區(qū)管理模式的政策與措施。這既響應(yīng)了全國的改革與創(chuàng)新號召，也符合銅陵市自身的變革需求與發(fā)展要求。（四）“銅陵模式”的含義及理解

13、“銅陵模式”是指銅陵市在2011年全面撤銷街道辦事處，成立大社區(qū)，減少街道這個管理層級，強(qiáng)化居民自治功能，提升為民服務(wù)水平。銅陵模式概括起來就是“1234”，即“一個減少、兩個實行、三個完善、四個強(qiáng)化”。一個減少：撤銷街道，成立大社區(qū)，減少管理層級；兩個實行：一是實行扁平化管理，二是實行網(wǎng)格化管理；三個完善：完善社區(qū)公共服務(wù)體系、社區(qū)市場化服務(wù)體系和社區(qū)義務(wù)服務(wù)體系；四個強(qiáng)化：強(qiáng)化黨的核心功能、居民自治功能、社會管理功能和居委會監(jiān)督功能?，F(xiàn)在銅陵市銅官山區(qū)，也就是主城區(qū) 下轄的18個社區(qū)分別為：天井湖社區(qū)、人民社區(qū)、五松社區(qū)、陽光社區(qū)、友好社區(qū)、螺絲山社區(qū)、學(xué)苑社區(qū)、幸福社區(qū)、官塘社區(qū)、露采社

14、區(qū)、鷂山社區(qū)、朝陽社區(qū)、橫港社區(qū)、映湖社區(qū)、梅塘社區(qū)、金山社區(qū)、濱江社區(qū)、金口嶺社區(qū)。銅陵模式撤銷街道辦打造大社區(qū)原有48個社區(qū)、6個街道辦，現(xiàn)在變?yōu)?8個大社區(qū)區(qū)里事務(wù)直接與接到對接，無需經(jīng)過街道辦減少組織層級加快辦事效率由市區(qū)街道社區(qū)四級變?yōu)槭袇^(qū)社區(qū)三級減少管理層級，加強(qiáng)民主力量和居民自治召開居民聽證會大小事討論決定保障居民利益，讓居民成為社區(qū)的參與者與決策者社區(qū)內(nèi)的大小事務(wù)，經(jīng)常召開居民聽證會，聽取居民意見機(jī)構(gòu)人員分流待遇身份不變原有人員身份不變、職級不變、待遇不變，分流到基層全部人員下沉到社區(qū)，實現(xiàn)直接對接社區(qū)和服務(wù)社區(qū)圖1：銅陵模式二、“銅陵模式”的具體措施、現(xiàn)狀調(diào)查與成效分析（一）

15、“銅陵模式”的具體措施探究銅陵模式的改革核心是撤銷街道辦事處，變市、區(qū)、街道、社區(qū)四級管理為市、區(qū)、社區(qū)三級服務(wù)。它的邏輯在于形式上的“減法”帶來本質(zhì)上的“加法”，為了“加”先行“減”，縱觀管理層級由“四”到“三”的變化，減去的是行政層級與管理成本，提升的是政府效能與公共服務(wù)水平 ；減少的是原先小社區(qū)數(shù)目，整合的是“大社區(qū)”的人、財、物等資源，弱化的是政府“替民做主”的慣性思維，強(qiáng)化的是居民“自己做主”的民主自治意識。1“四”變“三”撤街道減層級提效能銅陵市市委書記姚玉舟在談到銅陵市社區(qū)管理變革時談到，提升社區(qū)管理水平，更加注重服務(wù)職能是社區(qū)綜合體制改革的重要目的。為了實現(xiàn)這一目的，銅陵市自2

16、009年開始醞釀怎樣去著手改革、用什么樣的方式改革、改革的最終目的和成效是怎么樣等等一些列難題。 2010年7月底，經(jīng)過長達(dá)一年時間的醞釀準(zhǔn)備，銅陵市主城區(qū)銅官山區(qū)在全國率先啟動了社區(qū)綜合體制改革。撤銷原有的 6個街道辦，整合形成 18個大社區(qū)，原有街道干部工作人員一律下派到各個社區(qū)任職。經(jīng)過改革，銅陵市原10個街道辦事處和61個社區(qū)工作站整合為23個社區(qū)居委會，從原來的“市區(qū)街道社區(qū)”四級管理調(diào)整為“市區(qū)社區(qū)”三級服務(wù)層級。2創(chuàng)新服務(wù)機(jī)制，實現(xiàn)服務(wù)零距離進(jìn)一步理順管理職能，將原街道經(jīng)濟(jì)管理、城管執(zhí)法、司法行政等主體職能收歸區(qū)直相關(guān)部門，實現(xiàn)分片歸口管理，建立社區(qū)與區(qū)直部門工作對接新機(jī)制，而社

17、會管理、服務(wù)事務(wù)等職能全部下放到了社區(qū)，社區(qū)服務(wù)中心負(fù)責(zé)對居民的事項實行“一廳式”審批和“一站式”集中辦理，以貼近群眾、服務(wù)群眾為目標(biāo)，實行開放式辦公，各項業(yè)務(wù)“前臺統(tǒng)一受理、后臺分類處置”大大方便了居民辦事以及自身辦公效率的提升。面對社區(qū)規(guī)模的擴(kuò)大，以及人、財、物的較之以前的大量集中，社區(qū)管理水平也需要相應(yīng)提升并與之配套。為此，在改革中銅陵市開創(chuàng)性的建立了社區(qū)管理新模式，即實行網(wǎng)格化管理。按照“屬地管理、條塊結(jié)合”原則，每200至300戶左右劃分一個網(wǎng)格，配備1名網(wǎng)格管理員，主要負(fù)責(zé)日常巡查和綜合信息采集等工作，實行AB崗工作制，專門業(yè)務(wù)工作為A崗，對網(wǎng)格內(nèi)各項事務(wù)負(fù)責(zé)為B崗，提供一對一的服

18、務(wù)，變原有的坐等接待為主動上門服務(wù)，為居民提供貼近、貼身、貼心服務(wù)，真正實現(xiàn)服務(wù)居民零距離。3強(qiáng)調(diào)居民自治，將居民聽證會制度常態(tài)化 銅陵市在推進(jìn)社區(qū)管理創(chuàng)新的過程中，堅持把去行政化與強(qiáng)化居民參與和自治作為主要目標(biāo)，力圖變過去的“替民做主”為“讓民做主”，真正實現(xiàn)社區(qū)居民自我管理、自主決策，政府僅作為組織者和服務(wù)者身份參與。在推行改革時，銅陵市出臺實施了完善社區(qū)居委會組織體系建設(shè)的意見，全面開展社區(qū)居委會直選，成立居民代表大會和議事委員會。依托居民小組、樓棟健全群眾性組織，民主協(xié)商公共事務(wù)。在社區(qū)一級推進(jìn)社區(qū)居民代表大會制度、居民公約制度、居民和黨員代表議事制度、議事協(xié)商委員會議事規(guī)則等制度，保

19、障居民的自治權(quán)利。在走訪中了解到的一個例證是：市政府通過招商引資引來一個近兩億元投資的項目，準(zhǔn)備在銅官山區(qū)螺螄山社區(qū)轄區(qū)上擴(kuò)建一個日產(chǎn)500噸的選礦廠，市里專門召開了一詞社區(qū)居民聽證會，聽取社區(qū)內(nèi)居民的意見，在會上許多居民對此表示反對，認(rèn)為它可能會影響到環(huán)境和社區(qū)居民的身心健康，最終經(jīng)過政府和居民的協(xié)商討論，這一項目被叫停。（二）“銅陵模式”施行現(xiàn)狀調(diào)查為深入把握銅陵市社區(qū)管理現(xiàn)狀以及準(zhǔn)確了解該模式的實施成效，故設(shè)計了有關(guān)社區(qū)管理狀況的問卷調(diào)查表(詳見附錄)，以銅陵市銅官山區(qū)下屬天井湖社區(qū)和五松社區(qū)為調(diào)查對象，向居民和社區(qū)工作者分別發(fā)出100和50份調(diào)查表，以進(jìn)一步了解社區(qū)管理狀況、實施成效及

20、其中存在的問題?！般~陵模式”社區(qū)管理變革的效果究竟如何，首先，生活在社區(qū)中的廣大居民群眾最有發(fā)言權(quán)，也是社區(qū)管理質(zhì)量的最終評判者，所以調(diào)查問卷的設(shè)計優(yōu)先從居民的評判入手，設(shè)計了社區(qū)管理調(diào)查問卷(居民類)，該問卷從知曉度、參與度、滿意度和存在突出問題四個方面出發(fā)設(shè)計問題與答案；其次，社區(qū)管理工作的變化與現(xiàn)狀何如，作為社區(qū)管理者最有發(fā)言權(quán)，故設(shè)計了社區(qū)管理調(diào)查問卷(社區(qū)工作者類)，第二份調(diào)查問卷從社區(qū)管理者視角出發(fā)，從社區(qū)管理機(jī)制、社區(qū)經(jīng)費來源、社區(qū)干部自身問題、存在的突出問題四個方面出發(fā)設(shè)計問題，聽取社區(qū)干部回答。目的是了解社區(qū)管理狀況及其中存在的問題，期望通過兩種類別的調(diào)查問卷以及對問卷結(jié)果的

21、分析，發(fā)現(xiàn)社區(qū)管理當(dāng)中存在的突出問題三、 “銅陵模式”存在的主要問題及原因分析1978年，安徽鳳陽小崗村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制拉開全國農(nóng)村土地改革的序幕。30余年后的今日，在距鳳陽300多公里的銅陵，又一場改革拉開序幕，通過改革社區(qū)管理體制，銅陵成為全國第一個撤銷街道辦事處的地級市，小崗村的改革已載入史冊，但銅陵的改革前途未卜?！般~陵模式”除去我們談?wù)摰膭?chuàng)舉與好處之外，對其當(dāng)前存在的問題的深入發(fā)掘與探究則具有更為久遠(yuǎn)的意義，這決定了“銅陵模式”能走多遠(yuǎn)、能否推而廣之以及能否真正帶來變革等諸多有待檢驗的疑問。（一）群眾和轄區(qū)單位參與社區(qū)管理不足，尚未實現(xiàn)完全自治 此次調(diào)整，銅陵市撤銷了10個街道辦事

22、處，把原來61個社區(qū)整合為23個社區(qū)。由于對原街道工作人員分流采取的政策是“身份不變、待遇不變、級別不變、福利不變”，這就意味著，原街道層面的領(lǐng)導(dǎo)到了社區(qū)，基本上還擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)。在走訪中我們了解到部分干部和居民對于這樣的做法存在疑慮，是否只是名稱上的簡單變化，而“一把手”則全部都是公務(wù)員，這樣對于居民參與民主管理有百害而無一利。從目前了解到的情況來看，居民和單位參與不足主要表現(xiàn)在：一是社區(qū)自身參與程度低，當(dāng)居民維護(hù)自己的合法權(quán)益不受侵害或者需要向上反映申訴什么問題時，其首要的途徑是向主管的職能部門直接反映，通過社區(qū)向上反映的情況還很少；二是參與范圍有限，非政治性參與是目前居民參與的主要內(nèi)容。居民參

23、與的社區(qū)事務(wù)多與政治不沾邊或關(guān)系不大，其參與項目大多是諸如打掃衛(wèi)生，為民服務(wù)，組織治安聯(lián)防隊、動員捐衣捐被等，與老年人有關(guān)的保健健身性、文化娛樂性等非政治性活動成為主要參與內(nèi)容；三是社區(qū)參與主體缺乏廣泛性。社區(qū)參與頻度與年齡呈線性正相關(guān)，即：居民的年齡越大(主要是進(jìn)入中年后)，其社區(qū)參與頻度越高。而青年人的參與程度普遍較低。社區(qū)居民中的青年群體除非由社區(qū)居委會動員才會被動地參與一些活動，即使如此，也有的會以種種理由逃避參與社區(qū)公益活動。由此可見，當(dāng)前社區(qū)參與主體缺乏明顯的廣泛性，參與的主體主要集中在中老年群體和家庭婦女群體。（二）監(jiān)督制度及監(jiān)督渠道的缺失從法理上講，作為一個組織必須對其產(chǎn)生它的

24、機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并接受監(jiān)督，社區(qū)作為一個自治組織，也應(yīng)該對產(chǎn)生它的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并接監(jiān)督。也就是說，來自于社區(qū)居民群眾及其代表機(jī)構(gòu)居民會議的監(jiān)督成為法律上最主要的制約力量。但現(xiàn)實中，街道黨工委和辦事處則往往通過其可以直接領(lǐng)導(dǎo)的、黨社不分的社區(qū)黨支部全面實施對社區(qū)自治組織的監(jiān)控，社區(qū)黨支部的監(jiān)督實際上取代了其他一切監(jiān)督形式，成為唯一的監(jiān)督力量。再者，銅陵市改革后，社區(qū)公共服務(wù)中心的主任通常是由社區(qū)黨委書記或居委會主任兼任，這樣就不可避免地出現(xiàn)自己監(jiān)督自己的尷尬局面。銅陵撤銷街道辦，意在做大社區(qū)，社區(qū)的權(quán)力也相應(yīng)增大。比如在經(jīng)費上，原來小區(qū)每年的經(jīng)費只有兩三萬元，整合成大社區(qū)后，每年的經(jīng)費漲到30萬50萬元，同

25、時還另設(shè)了專項經(jīng)費和招待費。在調(diào)查中了解到，現(xiàn)在經(jīng)費怎么花，花多少基本是由社區(qū)說了算，只要黨工委班子成員討論后同意，分管財務(wù)的社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)簽字，就可以拿到區(qū)里的核算中心報銷。只要財務(wù)程序規(guī)范、在經(jīng)費范圍內(nèi)，區(qū)里都會批準(zhǔn)。至于經(jīng)費使用后需不需要財務(wù)公開，這名工作人員表示沒有規(guī)定。就目前來看，銅陵市在如何有效監(jiān)督改革后的大社區(qū)方面還沒有拿出明確的方案，新社區(qū)擴(kuò)容后伴隨著權(quán)利的增大，盡早制定有效的監(jiān)督政策，建立暢通的社會監(jiān)督渠道都是亟待解決的問題。四、完善“銅陵模式”的對策與建議（一）強(qiáng)化社區(qū)政治參與，切實落實社區(qū)居民的自治權(quán)銅陵市目前新成立的大社區(qū)，主要由社區(qū)黨工委、社區(qū)居委會、社區(qū)公共服務(wù)中心組成。

26、這種組織結(jié)構(gòu)可以形象地將其歸納為“三塊牌子，一套人馬”，也就是說，雖然有三個部門，但實際上工作人員還是那么多，這其中就免不了一人兼任數(shù)職。調(diào)查中不少社區(qū)工作人員表示，根據(jù)近一年來的工作經(jīng)歷，就目前來看，改革后的大社區(qū)工作模式仍沒有脫離行政管理的窠臼，因此，現(xiàn)在就言“去行政化”尚為時過早，真正意義上實現(xiàn)“居民自治”還有許多障礙需要克服。目前的情況是，改制后社區(qū)居民參與社區(qū)的活動較以往已經(jīng)有了很大的變化，表現(xiàn)在參與的內(nèi)容方面以非政治內(nèi)容為主，而社區(qū)政治參與是社區(qū)參與的重要組成部分，居于核心地位，強(qiáng)化社區(qū)政治參與，既可以使公共機(jī)構(gòu)有效和公平地分配公共財產(chǎn)和公共服務(wù)，也可以有限防止其權(quán)力腐敗以及對公共

27、財產(chǎn)的侵吞與浪費，同時還會帶動其他內(nèi)容參與。因而，銅陵市就目前而言主要的做法，一是應(yīng)該注重對新體制的健全與完善，在制度的建設(shè)中逐漸吸納居民參與到社區(qū)管理中來；二是加強(qiáng)公民意識的培養(yǎng)，社區(qū)公民要積極主動參與到社區(qū)的管理前提是其樹立的公民意識、公德觀念和法律意識，公民意識體現(xiàn)在社區(qū)中就是居民的“社區(qū)意識。有了社區(qū)意識，居民才會真正認(rèn)識到“社區(qū)是我家的公共意義，才會產(chǎn)生社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感、親和力，才能實現(xiàn)社區(qū)自治的核心目標(biāo)。（二）規(guī)范社區(qū)監(jiān)督，實現(xiàn)放權(quán)和控權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一這里說到所謂的“社區(qū)監(jiān)督”，就是把社區(qū)各類涉及全體居民切身利益的、與居民生活密切相關(guān)的，包括社區(qū)政策文件、干部有關(guān)信息、社區(qū)財政收入

28、、預(yù)算支出等等信息在社區(qū)里予以公布，以便于群眾參與監(jiān)督，規(guī)范社區(qū)管理機(jī)構(gòu)行為。銅陵市改制以后社區(qū)容量增大，人、財、物進(jìn)一步集中，伴隨而來的是社區(qū)干部權(quán)力的擴(kuò)大，社區(qū)預(yù)算及可支配資金增加，根據(jù)了解，銅陵市新社區(qū)工作經(jīng)費一年就在3060萬元之間，除此之外招待費、專項經(jīng)費等也是一筆不小的費用。因此，沒有健全有效的監(jiān)督措施和手段，沒有堅實可靠的法律規(guī)范作為支撐，權(quán)利的濫用、經(jīng)費的浪費挪用將不可避免的出現(xiàn)。而目前銅陵新社區(qū)的監(jiān)督形式還是沿用以往街道辦事處的監(jiān)督措施，社區(qū)公共服務(wù)中心的主任通常是由社區(qū)黨委書記或居委會主任兼任，這樣就不可避免地出現(xiàn)自己監(jiān)督自己的尷尬局面。因而，建立社區(qū)民主監(jiān)督制度、成立由社

29、區(qū)居民參與社區(qū)民主監(jiān)督委員會、實施干部監(jiān)督進(jìn)社區(qū)等措施對于改善目前銅陵市新社區(qū)監(jiān)督空白都有著切實作用。（三）加強(qiáng)社區(qū)工作者隊伍建設(shè)，不斷提高社區(qū)工作者整體素質(zhì)銅陵市調(diào)整后的社區(qū)，工作人員的身份主要有三類，一類是公務(wù)員編，一類是事業(yè)編，還有一類是聘用制。其中公務(wù)員編和事業(yè)編的工作人員都是來自原來的街道辦。在工資待遇上，這三類人員有著天壤之別。例如，螺獅山社區(qū)綜合事務(wù)辦公室主任趙應(yīng)平就對自己的收入有些不滿意，“現(xiàn)在每月1600元，其中有150元的考核獎金到現(xiàn)在也沒給，可是公務(wù)員身份的同事工資是我的兩倍?！壁w應(yīng)平覺得，自己干得不比別人差，也不比別人少，收入相差這么大很難理解。銅陵市民政局副局長王世平

30、不否認(rèn)這樣的現(xiàn)象。據(jù)他透露，現(xiàn)在社區(qū)工作人員月收入最高能達(dá)到三四千元，低的只有一千多元?！斑@個問題我們也在想辦法，但不是一下子就能完全解決的?！北本┐髮W(xué)社會學(xué)教授夏學(xué)鑾認(rèn)為，這是舊體制留下的痕跡，既然是“自上而下”地派下去，原街道工作人員的工資就不可能降低。史衛(wèi)民也指出，社區(qū)聘用人員工資不高在全國具有普遍性，這個問題很難在短期內(nèi)解決。反而令他擔(dān)心的是，社區(qū)以后再進(jìn)新人，如果只有聘用制，在待遇不高的情況下，如何吸引更優(yōu)秀的人才加入。值得思量的是，采取向社會公開招聘、民主選舉、競爭上崗等辦法，依法選聘高素質(zhì)的社區(qū)工作人員，選聘政治素質(zhì)好、文化程度高、工作能力強(qiáng)、熱愛社區(qū)工作的優(yōu)秀人才到社區(qū)工作也是

31、銅陵市今后進(jìn)一步完善改革的規(guī)劃。建議今后，銅陵市新錄用的公務(wù)員原則上要先到社區(qū)掛職鍛煉一年。此外，加強(qiáng)對社區(qū)工作者的培訓(xùn)，提高政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平；改革社區(qū)工作人員考核管理機(jī)制，實行社區(qū)居民民主評議；努力提高社區(qū)工作人員待遇，切實解決他們的實際困難，并隨著全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平提高他們的工資標(biāo)準(zhǔn)，全面落實社區(qū)專職工作人員的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險也是提高社區(qū)工作者隊伍整體素質(zhì)、吸引優(yōu)秀人才加入前提條件。（四）切實落實社區(qū)自治組織的自治權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能銅陵市目前社區(qū)綜合管理體制改革基本設(shè)想和方法等方面重點體現(xiàn)在“抓黨建、提服務(wù)、促自治”等方面。尤其是通過努力，實現(xiàn)了公共資源的下沉，夯實了社區(qū)改革的基礎(chǔ)，

32、強(qiáng)化了為居民服務(wù)意識，改善了社會管理，培育了社區(qū)服務(wù)組織，社區(qū)居民的自治意識明顯提高，對社區(qū)的歸屬感、認(rèn)同感明顯增強(qiáng)，各方面的服務(wù)也得到切實提高。轉(zhuǎn)變政府的角色定位這一說法在全國提出的很普遍，但落實到政府行政行為中卻波瀾不驚、收效甚微。要在法律的柜架內(nèi)、堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)下，切實落實社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的自主決策權(quán)和組織管理權(quán)；社區(qū)自治章程和居民公約的制定權(quán)；對不合理的行政事務(wù)攤派的拒絕權(quán)；自主的社區(qū)人事管理權(quán)；自主的社區(qū)公共財政權(quán)；對政府公共事務(wù)決策和執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)等等。這樣，通過以強(qiáng)化社區(qū)歸屬感為先導(dǎo)，以增強(qiáng)居民參與為基礎(chǔ)，以組織創(chuàng)新、再造為重點，以落實社區(qū)自治權(quán)力為前提，徹底改變政權(quán)組織建設(shè)模

33、式，使社區(qū)真正成為自治體，使政府真真正正作為社區(qū)服務(wù)者角色出現(xiàn)。五、“銅陵模式”普遍推廣的可行性探究（一）有望全國推廣，但仍面臨困境2011年7月29日，安徽省召開全省社區(qū)綜合管理體制改革現(xiàn)場會，對銅陵社區(qū)綜合管理體制改革的經(jīng)驗和做法予以總結(jié)推廣。會上，民政部副部長姜力正式宣布，將銅陵市銅官山區(qū)納入“全國社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)”，銅官山區(qū)的改革經(jīng)驗被總結(jié)為“銅陵模式”，這也是全國范圍內(nèi)唯一一家社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)。民政部基層政權(quán)司副司長王金華表示，這是城市管理中革命性的一種變革，撤銷街道辦是趨勢，“銅陵模式”有望在全國推廣?！般~陵模式”雖獲肯定，取得不錯成效，但是在實踐中仍不可避免碰到改

34、革困境。比如上面所說的尚未實現(xiàn)居民完全自治、監(jiān)督渠道缺失、執(zhí)行主體同工不同酬等等問題還有待于完善與解決。（二）“小改革”難對接“大環(huán)境”從銅陵市自身來看，銅陵民政局副局長王世平坦言，由于舊有行政模式的慣性，突然間沒有了街道，銅陵與外部大環(huán)境之間還有不少隔膜尚待消融。銅官山區(qū)區(qū)委副書記汪源稱，由于社區(qū)所有的資源都由政府提供，雖撤銷街道，但想要去除社區(qū)的行政功能，幾乎是不可能的。汪源認(rèn)為，下面改了，上面沒有改。市、區(qū)的政府部門還是把社區(qū)當(dāng)成行政機(jī)構(gòu)，會下達(dá)各種各樣的指令性任務(wù)，交通、物價、環(huán)保、計劃生育等，各種各樣的任務(wù)都會下來。對這些任務(wù)的執(zhí)行情況，還要進(jìn)行考核。說白了，還是把社區(qū)當(dāng)成街道看待。從全國各省市來看，廣州市民政局負(fù)責(zé)人稱，廣州暫時沒有撤銷街道辦、推廣銅陵模式的計劃。目前廣州基層政權(quán)建設(shè)的重點，是理清區(qū)、街道辦、社區(qū)居委會的工作職責(zé)，逐步加強(qiáng)街道和社區(qū)的社會管理服務(wù)。上海一名資深社區(qū)工作者認(rèn)為，上海的社區(qū)結(jié)構(gòu)呈多