論復(fù)議機關(guān)作共同被告制度

1、目 錄誠信承諾書1畢業(yè)論文2-11中英文摘要及關(guān)鍵詞2一、復(fù)議機關(guān)做共同被告制度概述3(一)復(fù)議機關(guān)作共同被告的特殊含義3(二)復(fù)議機關(guān)作共同被告的情形3(三)復(fù)議機關(guān)作共同被告的意義4二、復(fù)議機關(guān)作共同被告制度實施存在的問題5(一)案件數(shù)量急劇上升影響復(fù)議機關(guān)的正常工作5(二)復(fù)議不作為的泛濫5(三)級別管轄錯位6(四)審查對象不明確6三、復(fù)議機關(guān)作共同被告制度的完善7(一)設(shè)立專門的應(yīng)訴隊伍7(二)加強對復(fù)議不作為的監(jiān)督8(三)適當(dāng)提高管轄級別8(四)明確審查對象9參考文獻10論復(fù)議機關(guān)作共同被告制度摘 要長期以來，復(fù)議機關(guān)為了避免成為被告傾向于作出復(fù)議維持決定，嚴(yán)重影響了行政復(fù)議功能的發(fā)

2、揮。新行政訴訟法中規(guī)定的復(fù)議機關(guān)作共同被告制度就是針對這一現(xiàn)象而出臺的解決方案。復(fù)議機關(guān)作共同被告制度對于復(fù)議機關(guān)復(fù)議權(quán)力的行使以及行政糾紛的高效解決有著重要的意義，但由于復(fù)議案件的復(fù)雜性，在實踐中出現(xiàn)了案件數(shù)量急劇上升影響復(fù)議工作、復(fù)議不作為泛濫、級別管轄錯位、審查對象不明確的問題，本文通過分析這些問題，提出設(shè)立專門應(yīng)訴隊伍、加強對復(fù)議不作為的監(jiān)督、適當(dāng)提高級別管轄和明確審查對象的建議。關(guān)鍵詞復(fù)議機關(guān)；共同被告；級別管轄 ；審查對象 Abstract For a long time, in order to avoid becoming a defendant, the reconsider

3、ation organ had tended to make the same decision as primary administrative organs on reconsideration, which had seriously affected the function of the administrative reexamination. In the new administrative procedure law, the reconsideration organ has to become the codefendant with the primary admin

4、istrative organ, which is the effective solution to this phenomenon. The system of reconsideration organ being the codefendant has a great significance for settling administrative dispute efficiently and exercising the power of administrative reexamination. Due to the complexity of reconsideration c

5、ases, there are some problems in practice, such as the number of cases rising dramatically, irresponsible for administrative reexamination, the dislocation of jurisdiction by level, ambiguous examining object. By analyzing these problems, this paper puts forward some suggestions, setting up a specia

6、l investigations team, strengthening the supervision of reconsideration inaction, appropriate improvement of level of jurisdiction and clearing review object.Key wordsreconsideration organ; codefendant; jurisdiction by level; examining object新行政訴訟法改變了原來復(fù)議維持只以作出原行政行為的行政機關(guān)為被告的規(guī)定，明確復(fù)議維持的案件，復(fù)議機關(guān)和作出原行政行為

7、的行政機關(guān)是共同被告（以下簡稱復(fù)議機關(guān)作共同被告制度）。復(fù)議機關(guān)作共同被告制度是我國首創(chuàng)，不同于通常意義上的共同被告制度，是一種制度創(chuàng)新。復(fù)議機關(guān)作共同被告在解決復(fù)議維持率居高不下問題的同時，也產(chǎn)生了案件數(shù)量激增、復(fù)議不作為泛濫、級別管轄錯位、審查對象不明確等問題，使其效果不能最大限度的發(fā)揮出來。一、復(fù)議機關(guān)作共同被告制度概述（一）復(fù)議機關(guān)作共同被告的特殊含義行政訴訟意義上的共同被告，是指因作出同一行政行為或者同類行政行為而被提起行政訴訟的兩個或兩個以上的行政機關(guān)。1而復(fù)議機關(guān)作共同被告是指在復(fù)議維持的情況下，由作出原行政行為的行政機關(guān)和復(fù)議機關(guān)在行政訴訟中共同成為被告。作為一種較為特殊的共同

8、被告制度，這里的共同被告不同于通常意義上的共同被告，因為此時存在的是原行政行為和復(fù)議行為兩個行為，既不是同一行政行為，也不是同類行政行為，但二者不是完全孤立的，復(fù)議行為以原行政行為為根本，如果原行政行為不存在了，那么復(fù)議決定自然而然也就不會存在，二者密切相關(guān)，是在同一訴訟程序中進行審查的。（二）復(fù)議機關(guān)作共同被告的情形根據(jù)最高人民法院關(guān)于適用中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋（以下簡稱適用解釋）的相關(guān)規(guī)定，復(fù)議維持主要包括以下幾種類型：一是維持原行政行為；二是僅僅維持多個行政行為中的一部分，僅對維持的部分而言是共同被告；三是基于作出原行政行為的行政機關(guān)的不作為理由不成立或已經(jīng)作為而駁回復(fù)議

9、請求，但基于不符合受理條件而被駁回復(fù)議申請的除外。因為這種情形下的駁回只是對于復(fù)議申請的一種程序上的駁回，不涉及是否改變原行政行為處理結(jié)果的實體問題，2該決定屬于行政復(fù)議機關(guān)自己的意思表示，3也就談不上所謂的復(fù)議維持了。復(fù)議改變情況下“改變”標(biāo)準(zhǔn)的變化直接導(dǎo)致了第一類維持情形的擴大，鑒于相對人并不能夠直接辨別與原行政行為相關(guān)的事實和依據(jù)，進而規(guī)定了只有改變原行政行為的處理結(jié)果這一種情形才屬于復(fù)議改變，因此，只改變原行政行為所認定的事實、只改變原行政行為所適用的依據(jù)以及同時改變原行政行為所認定的事實和適用的依據(jù)這三種情況也屬于復(fù)議維持的范圍。（三）復(fù)議機關(guān)作共同被告的意義行政訴訟法修改前，復(fù)議機

10、關(guān)只有在復(fù)議改變的情況下才成為被告，復(fù)議維持情況下是原行政機關(guān)作被告?；谶@樣的規(guī)定，復(fù)議機關(guān)作出復(fù)議維持決定是零風(fēng)險，一方面復(fù)議機關(guān)受理了相對人的復(fù)議申請對于行政糾紛作出了處理即履行了行政復(fù)議的職能，另一方面不會成為被告，也就是說根本不用考慮責(zé)任的承擔(dān)問題。如果復(fù)議機關(guān)改變了原行政行為，那么就是百分之百的成為被告。相比較而言，復(fù)議改變百分之百成為被告的風(fēng)險，零風(fēng)險的復(fù)議維持自然就成為復(fù)議機關(guān)的最佳選擇。復(fù)議機關(guān)這種趨利避害的做法直接導(dǎo)致了復(fù)議案件維持率居高不下。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，2014年全國行政復(fù)議案件審結(jié)123859件，其中復(fù)議維持的有73985件，占案件總數(shù)59.73%；42013年全國行

11、政復(fù)議案件審結(jié)106491件，其中復(fù)議維持的有59465件，占案件總數(shù)55.84%；52012年全國行政復(fù)議案件審結(jié)91974件，其中復(fù)議維持的有53032件，占案件總數(shù)57.66%。6大量的復(fù)議維持案件使得人們對于行政復(fù)議解決行政糾紛的有效性產(chǎn)生了嚴(yán)重的懷疑，復(fù)議的功能沒有得到很好的發(fā)揮，極大的損害了行政機關(guān)的威信；同時，大量的行政復(fù)議案件流向法院，一方面給相對人增添了訴訟負擔(dān)，另一方面也給法院增加了審判壓力，不利于審判資源的合理分配。為了解決復(fù)議機關(guān)維持率居高不下的困境，新行政訴訟法增加了復(fù)議機關(guān)成為被告的情形，明確復(fù)議維持情況下復(fù)議機關(guān)和原行政機關(guān)成為共同被告。復(fù)議機關(guān)作共同被告，表明相

12、對人在復(fù)議維持時可以針對復(fù)議機關(guān)提起訴訟。這樣的規(guī)定有著極為重要的意義。對于復(fù)議機關(guān)而言，在新法的規(guī)定下，復(fù)議維持時，復(fù)議機關(guān)一定作被告，復(fù)議改變也一定會作被告。相對人申請行政復(fù)議是為了尋求權(quán)利救濟，復(fù)議維持沒有改變相對人權(quán)利遭受侵害的實質(zhì)，相對人自然會繼續(xù)尋求司法救濟，此時，復(fù)議機關(guān)作被告也就合情合理了。而在復(fù)議改變的情況下，如果復(fù)議機關(guān)依法審查原行政行為，及時發(fā)現(xiàn)錯誤并予以糾正，使得相對人認可復(fù)議決定，那么行政糾紛就會得到實質(zhì)性的解決，相對人也就不會再向法院提起訴訟，復(fù)議機關(guān)也就不會成為被告。從這個角度來看，復(fù)議機關(guān)成為被告的風(fēng)險要大大降低。2015年5月1日新法實施后，全國審結(jié)的行政復(fù)議

13、案件維持率由2014年的59.73%下降到2016年的48.48%，7由此可以看出，復(fù)議機關(guān)作共同被告有效的減少了復(fù)議維持現(xiàn)象的產(chǎn)生。基于此，復(fù)議機關(guān)作共同被告可以促使其責(zé)任意識的提高，使得復(fù)議維持的行使得到有效的監(jiān)督，促使其積極主動履行行政復(fù)議職能，促進行政復(fù)議行為公信力的提升，樹立行政復(fù)議機關(guān)的權(quán)威。于相對人而言，盡可能的將行政糾紛在行政復(fù)議中化解，減少訟累，權(quán)利救濟的時效性得到了有效的保障。對法院而言，減少了行政訴訟案件量，使得司法資源得到更為合理的配置。二、復(fù)議機關(guān)作共同被告制度實施存在的問題復(fù)議機關(guān)作共同被告的出臺對于減少復(fù)議維持的現(xiàn)象有重要作用，同時促進復(fù)議機關(guān)認真履行復(fù)議的職責(zé)。

14、修改后的行政訴訟法較為詳細的規(guī)定了相應(yīng)的條款，但由于實踐中具體案件的復(fù)雜性導(dǎo)致了一些問題的產(chǎn)生。 （一）案件數(shù)量急劇上升影響復(fù)議機關(guān)的正常工作我國的復(fù)議機關(guān)不同于其他國家的復(fù)議機關(guān)，復(fù)議機關(guān)存在于行政系統(tǒng)內(nèi)部，實質(zhì)上就是普通的行政機關(guān)。復(fù)議機關(guān)作共同被告直接導(dǎo)致了復(fù)議機關(guān)作為被告的行政訴訟案件量的增加。以南京市中級人民法院2016年行政復(fù)議案件審判工作為例，相對人因行政復(fù)議行為提起訴訟的有645件，以復(fù)議機關(guān)作為共同被告案件494件，占復(fù)議案件總數(shù)的76.59%。8案件量在不斷增加，但是復(fù)議機關(guān)的設(shè)置還是和原來的設(shè)置一樣沒有改變，復(fù)議機關(guān)難以應(yīng)對如此眾多的行政復(fù)議案件。此外，復(fù)議機關(guān)不僅因為作

15、共同被告而要參加行政訴訟，而且還要負責(zé)日常的行政復(fù)議工作。復(fù)議機關(guān)常常是復(fù)議訴訟兩頭忙，剛剛結(jié)束復(fù)議又要參加訴訟，不堪重負，嚴(yán)重影響行政復(fù)議的質(zhì)量。 （二）復(fù)議不作為的泛濫復(fù)議機關(guān)作共同被告與之前相比，加大了復(fù)議機關(guān)成為被告的可能性，但沒有對復(fù)議機關(guān)不作為產(chǎn)生積極的影響，甚至在一定程度上助長了復(fù)議機關(guān)不作為的不良風(fēng)氣。在復(fù)議不作為的情況下，行政相對人對于誰當(dāng)被告是有選擇權(quán)的，可以任意選擇其中一個成為被告。如果相對人選擇復(fù)議機關(guān)作被告，那么法院判決復(fù)議機關(guān)作出復(fù)議決定，相對人不滿意復(fù)議決定時要再次訴訟，增加了訴訟負擔(dān)，也不利于高效解決行政糾紛。因此，在司法實踐中，行政相對人會直接選擇作出原行政行

16、為的行政機關(guān)來當(dāng)被告，一次性解決行政糾紛，這樣可以規(guī)避二次進行行政訴訟的風(fēng)險。此時，復(fù)議機關(guān)出于趨利避害的傾向，9面對相對人會選擇復(fù)議不作為，復(fù)議機關(guān)不受到絲毫不利影響，又何樂而不為呢？共同被告的規(guī)定解決了復(fù)議機關(guān)始終維持的問題，卻導(dǎo)致了復(fù)議不作為情形呈井噴之勢。（三）級別管轄錯位現(xiàn)行行政訴訟法明確了復(fù)議案件的管轄可以在原行政機關(guān)所在地和復(fù)議機關(guān)所在地兩個當(dāng)中任選一個。同時，適用解釋中規(guī)定了共同被告案件中，以作出原行政行為的行政機關(guān)確定案件的級別管轄。這一條規(guī)定對前一條的管轄進行了限縮。這樣規(guī)定的初衷是將大量的案件轉(zhuǎn)移到基層法院以減少中院的負擔(dān)，但在實踐中存在著不可忽視的問題地方保護主義。以南

17、京市中級人民法院2016年行政復(fù)議案件審判工作為例，以省政府為共同被告的案件44件，以省政府、市政府為共同被告的案件11件，以省政府與無錫、淮安等省內(nèi)其他地市政府為共同被告的案件8件；以省級機關(guān)為共同被告的90件，占省級機關(guān)案件總數(shù)252件的35.71%；以南京市人民政府為共同被告的86件，占市政府一審案件總數(shù)124件的69.35%。10由此可以看出，一般而言，經(jīng)過行政復(fù)議的案件，作為復(fù)議機關(guān)的至少是縣政府或縣政府部門，但是更為普遍的是復(fù)議機關(guān)的級別會更高，卻由基層法院進行審理。一方面基層法院的經(jīng)費、人事都為級別更高的行政機關(guān)掌控，一方面基層法院又要審理這些級別更高的行政機關(guān)，在這樣的情況下，

18、基層法院或多或少都會受到行政機關(guān)的干預(yù)。即使當(dāng)下基層法院勇于獨立審理行政訴訟案件，但案件過去之后法院的正常工作的開展也難免要遭到行政機關(guān)的非難。此外，行政訴訟法中規(guī)定“對縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件，應(yīng)當(dāng)由中級法院管轄?！北緱l規(guī)定是提高了級別管轄。新法通過提高級別管轄來遏制地方保護主義，但司法解釋卻降低了審級，這樣是否會影響到公正的審理行政訴訟案件？對于復(fù)議機關(guān)而言，基層法院管轄意味著復(fù)議機關(guān)應(yīng)訴成本的加大，由于我國的地域廣闊，即使是同一省內(nèi)，可能復(fù)議機關(guān)與基層法院相距甚遠，加上行政訴訟案件的激增形成井噴之勢，復(fù)議機關(guān)極有可能一直處于為了應(yīng)訴而不停奔波的路上，不利于案件的高

19、效審理。代寫各專業(yè)碩博學(xué)位論文,代寫代發(fā)CSSCI、北大核心論文，合作加QQ:97079517、 97079518 ; 微 電同號：1580 1280 825。淘寶交易，安全無憂。CSSCI來源期刊：電子政務(wù)、漢語學(xué)習(xí)、會計與經(jīng)濟研究、現(xiàn)代中文學(xué)刊、甘肅行政學(xué)院學(xué)報、天津體育學(xué)院學(xué)報民族學(xué)刊、大學(xué)教育科學(xué)、金融論壇、南方經(jīng)濟、東北亞論壇、寧夏社會科學(xué)、法商研究、云南社會科學(xué)、人文雜志、甘肅社會科學(xué)、東北大學(xué)學(xué)報、自然資源與環(huán)境。審稿周期：35-90天辦結(jié)查稿。北大核心期刊：西安理工大學(xué)學(xué)報、心理與行為研究、統(tǒng)計與信息論壇、人口與發(fā)展、廣西民族大學(xué)學(xué)報.哲學(xué)社會科學(xué)版、南昌大學(xué)學(xué)報理科版、現(xiàn)代法

20、學(xué)、江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報、武漢金融、學(xué)校黨建與思想教育、成人教育、中國科技翻譯審稿周期：35-90天辦結(jié)查稿。普刊：中國新通信、蘭臺內(nèi)外、中國多媒體與網(wǎng)絡(luò)教學(xué)學(xué)報、農(nóng)村科學(xué)實驗、今日財富、心血管外科中國結(jié)合醫(yī)學(xué)、經(jīng)貿(mào)實踐、語文課內(nèi)外、記者觀察、新課程、現(xiàn)代職業(yè)教育、建筑與裝飾、畜牧獸醫(yī)科學(xué)、化工管理、魅力中國、人力資源管理、新教育時代、心理月刊等300多家國家級、省級普刊。審稿周期：1-7天辦結(jié)查稿。（四）審查對象不明確在行政訴訟中，對于原告而言，究其根本，導(dǎo)致其合法權(quán)益遭受實質(zhì)性侵害的是原行政行為，所以說，原行政行為必然會成為審查對象。但在復(fù)議機關(guān)作共同被告的情況下，是否要對復(fù)議維持行為進行審查

21、自然成為關(guān)注的重心。對此，適用解釋規(guī)定復(fù)議維持情況下，審查原行政行為合法性的同時要一并審查復(fù)議程序合法性。該條規(guī)定為原行政行為成為審查對象提供了強有力的法律依據(jù)，同時還提出了復(fù)議行為的審查，不過僅限于程序合法性的審查?；诖?，多數(shù)學(xué)者認為已經(jīng)將復(fù)議行為納入到了審查對象當(dāng)中，但是對于是否包括實體合法性審查還存在疑問。1.復(fù)議完全維持原行政行為的情形復(fù)議完全維持原行政行為也就是指復(fù)議機關(guān)認為原行政行為所認定的事實清楚明白，適用法律依據(jù)準(zhǔn)確，沒有任何錯誤，因而作出維持決定。在司法實踐中，法院是將兩者分開進行審查。這樣一來就產(chǎn)生了疑問：分開審查時是否還要審查復(fù)議行為的實體合法性？如果是，那么分開審查時

22、，兩個行為認定的事實和依據(jù)是完全相同的，對同樣的事實和理由進行二次審查是否造成了司法資源的浪費？這種情況下的復(fù)議行為和原行政行為完全一樣，不需要再審查復(fù)議行為的實體合法性，只審查原行政行為即可。但是復(fù)議機關(guān)與原行政機關(guān)明明是兩個不同的機關(guān)，原行政程序和復(fù)議程序也是兩個不同的程序，且最后也是分別作出文書，為何只審查原行政行為的合法性，這樣處理是否自相矛盾呢？2.復(fù)議改變事實依據(jù)卻維持結(jié)果的情形這里的改變主要是指復(fù)議機關(guān)認為原行政行為的處理結(jié)果是適當(dāng)?shù)?，但是所認定的事實和適用的依據(jù)存在瑕疵，改變事實或者改變依據(jù)或者事實依據(jù)都改變的情形。適用解釋第九條第一款表明即使復(fù)議維持決定中改變了原行政行為的事

23、實和依據(jù)，也只能審查復(fù)議的程序合法性。那么，復(fù)議維持決定的實體合法性又該如何？此時，雖然最終的處理結(jié)果是相同的，但是復(fù)議行為和原行政行為的內(nèi)容是不同的。由于法條只強調(diào)了復(fù)議行為的程序合法性審查，因而，在司法實踐中，法院通常是將兩個行為分開審查，一方面對原行政行為的合法性進行審查，另一方面又要對復(fù)議行為的程序合法性進行審查，直接忽略復(fù)議行為的實體合法性審查。此處的復(fù)議行為是行政行為的一種，其內(nèi)容也不同于原行政行為，為何不需要實體合法性審查？合法性審查是包括實體和程序兩方面的內(nèi)容的，這里不審查實體合法性是否違背了合法性審查原則呢？三、復(fù)議機關(guān)作共同被告制度的完善（一）設(shè)立專門的應(yīng)訴隊伍作為復(fù)議機關(guān)

24、，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，作好行政復(fù)議工作，主動配合法院審理行政復(fù)議案件。不得不承認的是，出庭應(yīng)訴是一項具有專業(yè)性的工作，并非任何復(fù)議機關(guān)都可以勝任，為此，復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的應(yīng)訴隊伍，由專門的應(yīng)訴人員參與行政訴訟。將應(yīng)訴人員與復(fù)議機關(guān)負責(zé)行政復(fù)議的工作人員分開，對于復(fù)議機關(guān)而言，可以減少復(fù)議的工作壓力，保障行政復(fù)議的順利進行，提升行政復(fù)議的質(zhì)量；通過法律培訓(xùn)，提高應(yīng)訴人員的法律素質(zhì)和應(yīng)訴技巧，11使得應(yīng)訴人員能夠熟練運用應(yīng)訴技巧，促使行政糾紛的高效解決。（二）加強對復(fù)議不作為的監(jiān)督對于復(fù)議不作為，可以從加強外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督兩個方面著手。一方面，通過法院加強對復(fù)議不作為的外部監(jiān)督。對于復(fù)議不作為的案

25、件，雖然相對人只是對作出原行政行為的行政機關(guān)提出控告，但是法院可以根據(jù)案件的具體情況選擇是否追加復(fù)議機關(guān)成為被告，如果確實有必要則應(yīng)當(dāng)切實追究復(fù)議不作為的責(zé)任，使得責(zé)任落到實處。通過法院加強對于復(fù)議不作為責(zé)任追究的力度，達到外部監(jiān)督的效果。另一方面，通過內(nèi)部考核評價系統(tǒng)加強對復(fù)議不作為的內(nèi)部監(jiān)督。目前，全國各地已經(jīng)建立了基本的“依法行政”考核評價制度，通過行政系統(tǒng)內(nèi)部的考核評價來監(jiān)督行政行為。復(fù)議不作為是具體行政行為的一種，也應(yīng)當(dāng)接受考核。所以，行政系統(tǒng)內(nèi)部要完善對行政復(fù)議工作的獎懲考核制度，12應(yīng)當(dāng)將復(fù)議不作為納入到對于復(fù)議機關(guān)行政復(fù)議質(zhì)量的考核，建立復(fù)議不作為的考評規(guī)則，全面考核評價復(fù)議機

26、關(guān)依法行政的具體情況。將考評結(jié)果與復(fù)議機關(guān)的人事任免、績效考核等聯(lián)系起來，以此達到對復(fù)議不作為進行內(nèi)部監(jiān)督的效果。（三）適當(dāng)提高管轄級別基層法院管轄復(fù)議案件是行政訴訟法提高級別管轄的例外規(guī)定，與提高級別管轄的立法目的并不矛盾。因為如果統(tǒng)一以復(fù)議機關(guān)來確定級別管轄，將會有大量的案件涌向中院，中院負責(zé)一審，二審就會到達高院。對于中院和高院而言，要審理的不僅僅是行政案件，還包括重大的刑事、民事案件，然而中院和高院的人員是有限的，這樣一來，會給中院和高院造成極大的壓力，出于此番考慮，才會將大量的經(jīng)復(fù)議維持的案件由基層法院管轄。考慮到基層法院易受行政機關(guān)的不當(dāng)干預(yù)，基層法院要發(fā)揮自由裁量權(quán)的作用，對于案

27、件進行分析判斷后，認為需要由中院進行審理的，報請中院決定。中院對于基層法院的報請，經(jīng)審查后，可以自己審理；在中院自身案件較多的情況下，也可以將案件交給異地的基層法院進行審理。這樣可以減少行政機關(guān)的不當(dāng)干預(yù)，同時促進當(dāng)事人敢于拿起法律武器捍衛(wèi)權(quán)益，有利于加深群眾對于司法權(quán)威的認同感。（四）明確審查對象適用解釋第九條第一款中明確了復(fù)議行為是審查對象，但僅僅局限于程序合法性審查，對于實體合法性審查只字未提。本文認為，就復(fù)議行為實體合法性審查而言，是包括在合法性審查之中的，并且應(yīng)當(dāng)將復(fù)議行為統(tǒng)一于原行政行為中去審查，對復(fù)議行為的程序合法性應(yīng)單獨審查。實踐中，將原行政行為和復(fù)議行為分開審查的做法忽視了復(fù)

28、議行為和原行政行為之間的內(nèi)在聯(lián)系，將二者完全割裂開來，違背了行政訴訟法的精神。因此，不能夠?qū)⒍叻珠_進行審查。下文將從復(fù)議維持的兩種情況進行闡釋。1.復(fù)議完全維持原行政行為的情形本文認為在這種情況下復(fù)議行為的實體合法性也應(yīng)當(dāng)是審查對象，只不過在實踐操作中有一定的特殊性。復(fù)議行為和原行政行為的形式有所區(qū)別，但是二者的內(nèi)容是沒有實質(zhì)上的區(qū)別，認定的事實、依據(jù)和最終的處理結(jié)果完全相同。因此，原行政行為合法性與復(fù)議決定實體合法性具有等價性。13基于此，在審查原行政行為實體合法性的同時也就是在審查復(fù)議行為實體合法性，將復(fù)議行為統(tǒng)一到原行政行為中，只進行一次審查，既可以同時解決二者的實體合法性審查問題，又

29、可以節(jié)約司法資源。2.復(fù)議改變事實依據(jù)卻維持結(jié)果的情形本文認為即使經(jīng)過改變，復(fù)議行為的實體合法性也應(yīng)當(dāng)是審查對象。一方面，行政復(fù)議本身就有自我糾錯的功能，行政復(fù)議制度設(shè)立的初衷就是行政機關(guān)內(nèi)部的自我糾錯，自我糾錯就意味著要對原行政行為的事實、理由查明，修正、彌補原行政行為中存在的問題，14更能體現(xiàn)行政復(fù)議自我糾錯的本質(zhì)。復(fù)議機關(guān)是在查明行政糾紛事實的基礎(chǔ)上作出改變，實際上就是參與了對于行政糾紛的直接處理。另一方面，行政復(fù)議有利于行政糾紛的高效解決。對于相對人而言，最重要的是行政糾紛的解決，如果行政機關(guān)能夠查明原行政行為的結(jié)論正確，而只是事實認定不清楚或者依據(jù)不準(zhǔn)確，那么復(fù)議機關(guān)在經(jīng)過改變后作出維持原行政行為的決定，可以使當(dāng)事人更容易接受最終的處理結(jié)果，使得行政糾紛得以化解。因此，復(fù)議行為也是以原行政行為為基礎(chǔ)，二者在審查過程中有共同的地方?；谧罱K處理結(jié)果相同，影響相對人權(quán)益的始終只有處理結(jié)果，因此對相對人而言最重要的還是原行政行為的合法性，與復(fù)議行為的合法性沒有太大關(guān)系。但是，復(fù)議機關(guān)作出部分改變必定是清楚整個行政糾紛的過程，也進行了相關(guān)的調(diào)查和證據(jù)收集，復(fù)議機關(guān)當(dāng)共同被告有利于法院