建立檢察一體化機制的若干問題探討

1、建立檢察一體化機制的若干問題探討我國憲法第 131 條規(guī)定“人民檢察院依照法律規(guī)定，獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉” 。 人民檢察院組織法也規(guī)定：人民檢察院在領(lǐng)導(dǎo)體制上實行上級領(lǐng)導(dǎo)下級，最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院及專門人民檢察院。這些規(guī)定表面上看檢察機關(guān)獨立行使檢察權(quán)，實行的是垂直領(lǐng)導(dǎo)，但事實上，檢察機關(guān)的管理和檢察權(quán)的行使干擾甚多，領(lǐng)導(dǎo)體制名曰直接領(lǐng)導(dǎo)，實則管家太多， “上級管指標、黨委管紗帽、政府管錢袋、人大管選票” 。這種多重管理制約了檢察權(quán)的正常行使，影響了執(zhí)行法律的嚴肅性，本文就目前檢察運行機制存在的弊端，實行檢察一體化及實行檢察一體化中應(yīng)把握的問題略作

2、探討，以求教于各位同仁。一、我國現(xiàn)行檢察體制的概況與弊端。我國現(xiàn)行的檢察運行機制實際是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。實行的是以地方管理為主， 按行政區(qū)劃， 設(shè)立不同級別的檢察機關(guān)，每一級檢察機關(guān)受同級黨委和上級檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，受同級人大的監(jiān)督。這種領(lǐng)導(dǎo)體制雖然在業(yè)務(wù)上上級檢察院對下級檢察院是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但各級檢察機關(guān)的黨組織受同級地方黨委領(lǐng)導(dǎo)，檢察官歸同級黨委及其組織部門挑選和管理、由同級人大及其常委會選舉和任免，司法賴以運轉(zhuǎn)的資源也由同級人民政府及其財政部門控制。正是這種對檢察機關(guān)在人、財、物上的分級管理，成為檢察機關(guān)實現(xiàn)一體化的主要障礙，使檢察機關(guān)獨立行使檢察權(quán)難于落到實處。檢察權(quán)的地方化、利益化

3、、部門化和軟化在一定程度上妨礙了檢察工作實現(xiàn)公正與效率的最大化。1 、雙重領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)致了司法行政化。檢察機關(guān)的工作本在于依法獨立行使檢察權(quán)，而雙重領(lǐng)導(dǎo)卻讓不管是當?shù)攸h委還是當?shù)卣甲杂X不自覺地將當?shù)貦z察機關(guān)納入自己的管理之下，在地方政府的眼里，由他們供給的地方檢察機關(guān)如同政府內(nèi)一個普通的職能部門一樣。導(dǎo)致檢察機關(guān)擺脫不了行政機關(guān)的牽制和約束，行政優(yōu)于司法，行政領(lǐng)導(dǎo)司法，行政與司法混為一談的意識和觀念。桎梏了檢察事業(yè)的正常發(fā)展。2、雙重領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)致了檢察體制的地方化，影響了檢察機關(guān)獨立行使檢察權(quán)。長期以來，我們國家按行政區(qū)劃設(shè)置地方各級檢察院，司法管轄區(qū)從屬于行政管轄區(qū)，檢察院對地方行政機關(guān)存在著機構(gòu)

4、、人員和經(jīng)費等依附關(guān)系，使設(shè)在行政轄區(qū)內(nèi)的國家檢察機關(guān)，實際上成為“地方檢察機關(guān)” 處于當?shù)卣聦俚囊粋€執(zhí)法部門的地位，當?shù)攸h委不可避 免地指揮屬下的檢察機關(guān)要為本地 “服務(wù)” 或者 “保駕護航” ，這就產(chǎn)生了地方保護主義。 管人的不管事， 管事的管不了人，不少部門和領(lǐng)導(dǎo)出于地方或個人的利益，利用手中管人、管錢、管物的權(quán)力直接干預(yù)檢察工作，甚至有的地方黨委對有爭議的案件和問題行使表決權(quán)，從本地利益出發(fā)，干擾檢察機關(guān)辦理案件，而檢察機關(guān)亦往往出于自身生存發(fā)展的需要，不得不委曲求全。這些因素，直接影響了檢察機關(guān)法律監(jiān)督的統(tǒng)一性。3、內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置過多過細，造成系統(tǒng)內(nèi)機關(guān)林立，人員分散，辦案力量被人

5、為削弱。我國現(xiàn)行檢察系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)有反貪局、反瀆局、偵監(jiān)、公訴、控申、民行等十余個部門，有些地方甚至更多，造成了司法機關(guān)內(nèi)部的機構(gòu)雍腫。各個部門分工有余而協(xié)作不夠， 人員分散， 加劇了檢察的官僚化。這使得有事時人顯少， 無事時人顯多， 用人的地方人員緊張，而許多部門卻人浮于事，浪費了檢察資源，直接影響了司法效率。4、檢察人員管理體系過份公務(wù)員化。日前檢察人員管理模式沿用行政化的體制，過份強調(diào)行政級別，而對檢察人員的法律職稱重視不夠。諸如檢察官的職務(wù)、級制、晉升、獎懲、工資、待遇等都參照行政機關(guān)公務(wù)員管理，特別是檢察人員的錄用，不僅要參加行政機關(guān)組織的公務(wù)員考試，而且要經(jīng)過公務(wù)員管理機構(gòu)的審批，執(zhí)行

6、著一套標準的行政人員錄用程序筆者認為檢察人員應(yīng)屬于專業(yè)技術(shù)類人員，在管理上應(yīng) 按技術(shù)人員的職級類別管理， 在中華人民共和國檢察官法 中也明確規(guī)定檢察官分為十二個級別。但在實際操作中，不 同級別的檢察官待遇差別不大，倒是不同行政級別的待遇差 別很大。這在無形中造成檢察人員在工作中不注重技術(shù)能力 的提升而追求行政級別的高低，從而影響了檢察系統(tǒng)專業(yè)人 才的培養(yǎng)和業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高。同時，在檢察系統(tǒng)內(nèi)部也存在檢察官、書記官及行政管 理人員三類不同類別的人員，在管理上本應(yīng)遵從不同的管理 模式。但現(xiàn)在所有人員都按照檢察官序列管理，這使得許多 在檢察系統(tǒng)工作但沒有取得檢察官資格的行政管理人員、書 記員的待遇無法

7、落實，影響了他們的工作積極性，而讓有檢 察官資格的人員從事行政管理、書記員工作又必然會造成人 才資源浪費。這種管理模式在一定程度上也阻礙了檢察事業(yè) 的發(fā)展。二、檢察一體化工作機制的概念及意義。檢察一體化是指：根據(jù)檢察權(quán)的性質(zhì)及獨立行使檢察權(quán) 的需要，各級檢察機關(guān)及其相關(guān)人員實行上級對下級的領(lǐng)導(dǎo) 與指揮和下級對上級的服從與執(zhí)行，同時包括相互之間的協(xié)調(diào)與配合，整個檢察系統(tǒng)形成為統(tǒng)一的有機整體。實行檢察工作一體化，關(guān)鍵是解決對外加強上級檢察院對下級檢察院的垂直領(lǐng)導(dǎo)，真正達到依法獨立行使檢察權(quán)不受法定機關(guān)、 事項及程序以外的干涉； 對內(nèi)實現(xiàn)業(yè)務(wù)一體，檢察機關(guān)上命下從，作為命運共同體統(tǒng)一行使檢察權(quán)。在我

8、國，加強上級檢察院對下級檢察院的垂直領(lǐng)導(dǎo)是堅持中國特色社會主義檢察制度的必然要求，是檢察工作的現(xiàn)實需要，是檢察事業(yè)長足發(fā)展的體制保障，具有十分重要的意義。加強上級檢察院對下級檢察院垂直領(lǐng)導(dǎo)是檢察工作一體化機制建設(shè)的核心內(nèi)容之一，檢察工作一體化機制建設(shè)要通過加強上級檢察院對下級檢察院的工作領(lǐng)導(dǎo)來落實。這樣一是有利于防止地方權(quán)力對“檢察權(quán)”的干預(yù)，使地方權(quán)力難以對檢察院施加直接影響，保證檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)，避免司法腐敗行為，為檢察一體化奠定組織基礎(chǔ)；二是有利于整合現(xiàn)有檢察資源，同時也有利于增強檢察官對國家整體的認同感和使命感，削弱檢察官的地方意識；三是實行業(yè)務(wù)一體，建立“上下統(tǒng)一、橫向協(xié)作

9、、內(nèi)部整合、總體統(tǒng)籌”的檢察工作一體化機制，有利于科學(xué)確定檢察官員額，為進一步精簡機構(gòu)、實現(xiàn)檢察官職業(yè)化、精英化打下基礎(chǔ)；四是實行檢察一體化機制也有利于集中和調(diào)度人力、物力、財力和技術(shù)資源，對各類檢察工作進行重點開發(fā)和突破等。三、實行檢察一體化機制的幾點思路。實行檢察工作一體化機制的原則，必須以科學(xué)發(fā)展觀和社會主義法治理念為指導(dǎo)，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大監(jiān)督、堅持依法獨立公正行使檢察權(quán)、堅持上級領(lǐng)導(dǎo)下級、堅持分工制約與協(xié)作配合相結(jié)合、堅持公正與效率并重、堅持實行民主集中制、堅持合理配置檢察資源。（一）宏觀把握，依據(jù)憲法，法律調(diào)整對檢察機關(guān)的 管理。我國的檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，那么我們行使的檢察權(quán)應(yīng)

10、該是法律監(jiān)督權(quán)，其目的是維護社會主義法制的公平、公正與統(tǒng)一，因此社會主義檢察權(quán)應(yīng)當是“中央檢察權(quán)”根據(jù)這種精神設(shè)置機構(gòu)和保障體系才能保證檢察權(quán)的獨立行使，才能對行政權(quán)進行有力監(jiān)督。1 、設(shè)立區(qū)域性檢察機關(guān)。實行檢察一體化機制首先應(yīng)改變按照行政區(qū)劃設(shè)置檢察院的傳統(tǒng)做法，使檢察機關(guān)并不必然與地方權(quán)力的轄區(qū)一致，應(yīng)重新劃分司法管轄區(qū)，不與行政轄區(qū)重合一致?？梢钥紤]按照各地人口和發(fā)案數(shù)量的情況設(shè)立檢察專區(qū)。現(xiàn)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，按行政區(qū)劃，設(shè)立不同級別的檢察機關(guān)，為地方保護主義滋生奠定了基礎(chǔ)，造成了就國家而言，檢察官只知有地方，不知有中央；就地方而言，檢察官只知服從地方利益的大局，而不知服從憲法和法律這個

11、大局。應(yīng)該打破檢察機關(guān)按行政區(qū)劃設(shè)置的體系，重新劃分司法管轄區(qū)，設(shè)立不與行政轄區(qū)重合的檢察機關(guān)，創(chuàng)制出一套適合國情的可使檢察機關(guān)免受利益誘惑和其他地方權(quán)力影響的設(shè)置體系。2、建立檢察機關(guān)財政保障機制。為了確保檢察機關(guān)一體化得以實現(xiàn)，使檢察機構(gòu)完全擺脫地方當局的控制和影響，檢察機關(guān)的經(jīng)費應(yīng)該獨立預(yù)算，要實行檢察系統(tǒng)財政獨立。盡快建立“地方足額上繳，中央統(tǒng)籌預(yù)算，系統(tǒng)層層下?lián)堋钡呢斦Ｕ象w制。規(guī)定每年由最高人民檢察院根據(jù)全國各級檢察機關(guān)的實際需要擬制財政預(yù)算，提交到全國人民代表大會或其常務(wù)委員會審議通過。經(jīng)審查批準后，由中央財政和地方財政全額劃撥，將檢察經(jīng)費從地方財政分離出來，以經(jīng)濟獨立推動檢察獨

12、立。3、賦于檢察機關(guān)相應(yīng)的人事管理權(quán)?，F(xiàn)在的地方檢察長、檢察官主要由地方黨委推薦和考察，地方人大及其常委會選舉任命，這使檢察長、檢察官必須考慮地方的利益和意見， 無法獨立行使檢察權(quán)。 賦予檢察機關(guān)相應(yīng)的人事管理權(quán)，實現(xiàn)檢察機關(guān)人事管理的一體化，這就要求取消檢察長、檢察官主要由地方選舉任命的做法。首席大檢察官和大檢察官應(yīng)由全國人大進行任免，高級以下檢察官可以由全國人大常委會或者其授權(quán)相應(yīng)的省級人大任免，省級以下設(shè)立司法專區(qū)，各級檢察長、副檢察長、檢察委員會委員必須從相應(yīng)等級的資深檢察官中選出，由上級院檢察長提名，層報相應(yīng)的省級或者全國人大任命。檢察人員的錄用、任免應(yīng)堅持“遵循人民檢察院組織法和檢

13、察官法規(guī)定的程序進行。要采取公開選拔、輪崗交流、實績考核、民主評議等各種方式強化檢察官的職業(yè)素質(zhì)與專業(yè)技能。上級院檢察官必須從下級院優(yōu)秀檢察官中產(chǎn)生，上級檢察機關(guān)對下級檢察機關(guān)、檢察長對本院檢察官有指令監(jiān)督權(quán)、懲戒處分權(quán)和人事調(diào)動權(quán)，堅決抵制將非專業(yè)人才安插進檢察院的業(yè)務(wù)部門。促進檢察機關(guān)自身良性的縱向人才流動。（二）微觀調(diào)控，整合資源，合理配置檢察機關(guān)內(nèi)部職能部門。由于內(nèi)設(shè)機構(gòu)過多及機構(gòu)設(shè)置的不合理，筆者認為按職能構(gòu)成和工作需要，可將檢察機關(guān)重新劃分為以下三個部門，這樣將更有利于工作的開展和檢察一體化的實現(xiàn)。1 、設(shè)立職務(wù)犯罪檢察局。將反貪污賄賂局和反瀆職侵權(quán)局合并成立職務(wù)犯罪檢察局，具體負

14、責貪污賄賂犯罪、瀆職侵權(quán)犯罪和國家機關(guān)工作人員利用職務(wù)侵犯公民人身、民主權(quán)力犯罪等的偵查工作，同時開展職務(wù)犯罪預(yù)防。這樣能有效避免因偵查力量分散導(dǎo)致的無案資源閑置、有案疲勞作戰(zhàn)和硬件重復(fù)建設(shè)等問題。2、設(shè)立訴訟檢察局。負責管轄刑事偵查監(jiān)督、審查起 訴監(jiān)督、審判監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督；刑事案件的公訴、依法決定提請抗訴；民事行政案件的提請抗訴等。這樣將分散的刑事訴訟與民事行政訴訟監(jiān)督權(quán)進行集中，突出了法律監(jiān)督職能，有利于對刑事訴訟與民事行政訴訟全過程進行專門、適時、有效的監(jiān)督，有利于探索和拓展檢察機關(guān)法律監(jiān)督的范圍和手段。3、行政事務(wù)部。主要負責檢察機關(guān)內(nèi)部的日常事務(wù)、黨工婦團、紀檢監(jiān)察、人事管理、書記員

15、管理、司法警察管理和法律政策研究、 行政裝備、 技術(shù)保障、 宣傳教育等工作。把后勤服務(wù)工作作為一個部門整體與業(yè)務(wù)部門分開，有利于分類管理和檢察官職業(yè)化、 精英化， 保證檢察隊伍的先進性、純潔性和可持續(xù)發(fā)展等。（三）理順關(guān)系，規(guī)范業(yè)務(wù)，建立上下一體的業(yè)務(wù)保障機制。業(yè)務(wù)管理機制是檢察一體化實現(xiàn)的直接和最終途徑。近年來各級檢察機關(guān)已經(jīng)而且正在進行著業(yè)務(wù)管理機制的創(chuàng)新和探索，例如建立偵查指揮中心、實行主訴檢察官、主辦檢察官辦案責任制等等?？梢灶A(yù)見，檢察一體化相關(guān)業(yè)務(wù)管理機制將會越來越多樣化、規(guī)范化和系統(tǒng)化。這里筆者僅就業(yè)務(wù)管理機制中的某些原則性問題進行簡要論述。1 、上下級檢察機關(guān)的業(yè)務(wù)管理。一是最高

16、人民檢察院的指令，地方各級人民檢察院和專門人民檢察院必須執(zhí)行；上級院的指令，下級院必須執(zhí)行。指令必須以上級院檢察長的名義向下級院檢察長發(fā)出，不能直接對下級院檢察官作出。上級院業(yè)務(wù)部門可以通過本院檢察長，對下級院檢察長發(fā)出指令，不能直接對下級院檢察長、業(yè)務(wù)部門或者檢察官發(fā)出指令。二是最高人民檢察院可以撤銷或者變更地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的決定；上級院可以撤銷或者變更下級院的決定。三是上級院在必要的時候，可以處理下級院管轄的案件；也可以將自己管轄的案件交由下級人民檢察院辦理。四是上級院的決定必須以法定程序和法定方式做出，下級院如有不同意見，有提出異議權(quán)，并可以要求上級院行使事務(wù)承繼和轉(zhuǎn)移

17、權(quán)，或者要求上級院檢察長做出書面指示附卷，以明權(quán)責等。2、檢察長與檢察官的業(yè)務(wù)管理。一是我國檢察官依照法律的規(guī)定和檢察長的指令行使職權(quán)，應(yīng)當建立檢察官責任制和檢察官直接對檢察長負責制。部門負責人不能對檢察官的工作發(fā)出指令，但可以提出意見和建議，如果有法律或檢察長的書面授權(quán)則不在此限。二是賦予檢察官對案件自由表達意見權(quán)，同時要求檢察官承擔重要事項報告義務(wù)和終極服從義務(wù)，或者要求檢察長行使事務(wù)承繼和轉(zhuǎn)移權(quán)。三是檢察長認為必要，可以對檢察官辦理的個案進行指揮監(jiān)督，但應(yīng)對檢察長介入具體案件的條件進行規(guī)范。比如必須是擬進行第二次退查的案件或重大疑難復(fù)雜案件。四是當檢察官與檢察長意見不一致時，可提出異議，

18、如不被采納，可以要求檢察長行使事務(wù)承繼和轉(zhuǎn)移權(quán)，或者要求檢察長做出書面指示附卷，以明權(quán)責等，同時，上述規(guī)則亦適用于檢察委員會與檢察官之間。四、實行檢察一體化機制中應(yīng)把握的幾個問題。實行檢察工作一體化機制，在內(nèi)部要處理好縱向關(guān)系、橫向關(guān)系、內(nèi)部職能關(guān)系及整體關(guān)系；在外部需要處理好檢察機關(guān)與黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督關(guān)系。黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督以及上級院領(lǐng)導(dǎo)，是中國特色社會主義檢察制度的重要內(nèi)容和重要特征。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、接受人大監(jiān)督與接受上級院領(lǐng)導(dǎo)是相輔相成、并行不悖、不可偏廢的。加強上級檢察院對下級檢察院的工作領(lǐng)導(dǎo)，保證檢令暢通，增強監(jiān)督合力，這是發(fā)揮檢察機關(guān)體制優(yōu)勢、保證法律統(tǒng)一正確實施的根本要求；維護黨

19、的領(lǐng)導(dǎo)、接受人大監(jiān)督，更是維護中央權(quán)威和全面履行檢察職能的重要體現(xiàn)。檢察機關(guān)“垂直領(lǐng)導(dǎo)”的實現(xiàn)關(guān)鍵就是要解決好“垂直領(lǐng)導(dǎo)”與黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督的關(guān)系和內(nèi)部的整體關(guān)系。1 、 “垂直領(lǐng)導(dǎo)”與黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督關(guān)系。傳統(tǒng)體制下地方黨委領(lǐng)導(dǎo)直接干涉檢察機關(guān)工作的做法是與憲法和法律精神不相符的，因為這種干預(yù)主要體現(xiàn)的是地方利益。實行檢察一體化后，檢察機關(guān)的“垂直領(lǐng)導(dǎo)”仍然與堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是并行不悖的?？蓪⒏骷墮z察機關(guān)的黨組升格為黨委，可作為上級檢察院黨委的派出組織，接受上級院黨委的領(lǐng)導(dǎo)，上級檢察院黨委（黨組）對下級檢察院黨委的領(lǐng)導(dǎo)，不僅能有效排出地方保護主義對檢察一體化的干擾；而且有利于黨的路線、方針、

20、政策、決議通過檢察機關(guān)內(nèi)部黨委，得到更直接、更及時、更準確的貫徹落實。一切國家權(quán)力屬于人民，由人民賦予、受人民監(jiān)督。檢察工作必須接受人大監(jiān)督，這是我國憲法規(guī)定的，也是由我國的國體和政體所決定的。人民代表大會制是我國人民當家作主管理國家的法定形式，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是人民代表大會。國家的行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人大選舉產(chǎn)生，對人大負責，受人大監(jiān)督。檢察權(quán)就是在人大統(tǒng)一的國家權(quán)力之下的一個相對獨立的分支，檢察機關(guān)獨立行使檢察權(quán)，只能獨立于行政機關(guān)、社會團體和個人，不能也不應(yīng)獨立于人大。爭取人大的支持和監(jiān)督能夠減少和防止少數(shù)地方勢力對檢察獨立的不良影響。同時人大監(jiān)督也能夠防止檢察腐敗，純潔檢察隊伍，確保檢察權(quán)的行使符合國家和人民的意志。只有虛心接受人大的監(jiān)督，檢察工作中才能夠有效防止檢察權(quán)的濫用，檢察人員才能真正做到恪盡職守、廉潔奉公。2 、 處理好上下級的專屬管理關(guān)系。 檢察官服從檢察長，下級檢察機關(guān)服從上級檢察機關(guān)。下級檢察機關(guān)必須絕對服從上級檢察機關(guān)，不得以地區(qū)或部門利益，地方首長的要求等，直接或間接地對抗上級檢察機關(guān)。但上級行使監(jiān)督指令權(quán)的