教育論文-我國(guó)環(huán)境管理中行政協(xié)助制度的立法思考的論文

1、我國(guó)環(huán)境管理中行政協(xié)助制度的立法思考的論文：行政協(xié)助制度是與行政主體權(quán)限分工密切相關(guān)的制度。在環(huán)境管理中，政府的環(huán)境保護(hù)職能分別由不同的職能部門承擔(dān)；這一特征使環(huán)境管理領(lǐng)域需要引入行政協(xié)助制度，以保障政府的環(huán)保職能得到統(tǒng)一完整的履行。我國(guó)環(huán)境管理中行政協(xié)助的立法不僅必要而且可行，具體而言，構(gòu)建我國(guó)環(huán)境管理中的行政協(xié)助制度包括兩個(gè)部分:在修訂后的環(huán)境保護(hù)法中進(jìn)行原則性規(guī)定和相關(guān)配套環(huán)境法規(guī)中的具體規(guī)定。 關(guān)鍵詞：行政協(xié)助；環(huán)境管理；環(huán)境執(zhí)法 中圖分類號(hào)：d922601文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：a文章編號(hào)：16710169(2012)04003109現(xiàn)行中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（以下簡(jiǎn)稱環(huán)境保護(hù)法）第7條原則性

2、規(guī)定了我國(guó)“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分部門監(jiān)督管理相結(jié)合”的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制，其立法原意是希望統(tǒng)管部門與分管部門密切配合，相互支持，共同做好環(huán)境保護(hù)監(jiān)管工作。但實(shí)際上我國(guó)的環(huán)境行政管理多年來僅有分工而少有配合，政府的環(huán)保職能得不到統(tǒng)一完整履行。鑒于此，筆者認(rèn)為在修改環(huán)境保護(hù)法的時(shí)候，可以借鑒和吸收行政法學(xué)界關(guān)于行政協(xié)助的研究成果，對(duì)環(huán)境管理中的行政協(xié)助制度作出規(guī)定，為政府各有關(guān)部門在環(huán)境管理中相互支持與配合提供制度條件，以促進(jìn)“統(tǒng)分結(jié)合”的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制順利運(yùn)轉(zhuǎn)，最終保障環(huán)境保護(hù)公共職能在政府各部門之間得到統(tǒng)一和完整的履行。 一、行政協(xié)助制度的構(gòu)成 行政協(xié)助是指行政主體在履行自身職責(zé)過程中遇到自身無法

3、克服的障礙,向與其無隸屬關(guān)系的其他行政主體提出協(xié)助請(qǐng)求,被請(qǐng)求機(jī)關(guān)依法提供職務(wù)上的幫助以支持請(qǐng)求機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)其行政職能的制度1（p76）。 關(guān)于行政協(xié)助的基本內(nèi)容,行政法學(xué)者葉必豐教授認(rèn)為主要包括以下幾個(gè)方面。 （一）行政協(xié)助的情形 一般說來，有下列情形之一的，行政主體可依法請(qǐng)求有關(guān)行政主體提供行政協(xié)助：第一，由于法律上的原因，行政主體無法自行執(zhí)行公務(wù)的。例如，海關(guān)沒有拘捕人犯的職權(quán)。為此，海關(guān)法第7條規(guī)定，海關(guān)在執(zhí)行公務(wù)受到抗拒時(shí)，可請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)和人民武裝警察部隊(duì)提供行政協(xié)助。第二，由于事實(shí)上的原因，特別是缺乏履行公務(wù)所必需的工作人員或機(jī)構(gòu)時(shí)，行政主體無法自行執(zhí)行公務(wù)的。例如，對(duì)在逃的人犯，公安

4、機(jī)關(guān)可發(fā)布通緝令，請(qǐng)求有關(guān)公安機(jī)關(guān)和海關(guān)等協(xié)助緝拿。第三，行政主體執(zhí)行其公務(wù)還需要有一定的事實(shí)材料，而該事實(shí)材料又不得由其自行調(diào)查的。例如，行政主體所需要的事實(shí)材料在軍事禁區(qū)和屬于國(guó)家秘密不對(duì)外開放的其他場(chǎng)所、部位的，可請(qǐng)求有關(guān)部門協(xié)助提供。第四，行政主體執(zhí)行其公務(wù)所必要的文件或其他證據(jù)，為被請(qǐng)求行政主體占有的。例如，公安機(jī)關(guān)在辦理走私、抗稅等治安案件時(shí)，往往要請(qǐng)求海關(guān)、稅務(wù)機(jī)關(guān)提供有關(guān)證據(jù)予以協(xié)助。第五，行政主體執(zhí)行公務(wù)，顯然比被請(qǐng)求行政主體協(xié)助辦理需付出更多費(fèi)用的。例如，相對(duì)人在外地而需要對(duì)其進(jìn)行調(diào)查或執(zhí)行處罰決定的，可請(qǐng)求相對(duì)人所在地有關(guān)行政主體協(xié)助辦理，以節(jié)省經(jīng)費(fèi)、提高效率。 （二）行

5、政協(xié)助的爭(zhēng)議 如果沒有不得予以行政協(xié)助和可以不予行政協(xié)助的情形，被請(qǐng)求行政主體不得以其他原因或認(rèn)為原行政決定不當(dāng)為由而拒絕提供行政協(xié)助。被請(qǐng)求行政主體認(rèn)為自己沒有提供行政協(xié)助的義務(wù)時(shí)，應(yīng)將其意見通知請(qǐng)求協(xié)助的行政主體。請(qǐng)求協(xié)助的行政主體對(duì)此有異議的，由它們共同的上級(jí)行政主體就有無協(xié)助義務(wù)作出裁決。 中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2012年7月第12卷第4期王曦，等：我國(guó)環(huán)境管理中行政協(xié)助制度的立法思考（三）行政協(xié)助的費(fèi)用 請(qǐng)求行政主體一般不必向被請(qǐng)求行政主體支付行政協(xié)助的費(fèi)用。在被請(qǐng)求行政主體所墊付的費(fèi)用超過一定限度時(shí)，請(qǐng)求行政主體應(yīng)根據(jù)被請(qǐng)求行政主體的要求支付該項(xiàng)費(fèi)用。 （四）行政協(xié)助的責(zé)任

6、歸屬 從理論和實(shí)踐上看，行政協(xié)助所要實(shí)現(xiàn)的行政決定是否合法，應(yīng)按請(qǐng)求行政主體所在地有效的法律、法規(guī)和規(guī)章認(rèn)定；協(xié)助行為的合法性，則按被請(qǐng)求行政主體所在地有效的法律、法規(guī)和規(guī)章認(rèn)定。被請(qǐng)求行政主體按要求實(shí)施協(xié)助行為的，請(qǐng)求行政主體應(yīng)承擔(dān)違法所產(chǎn)生的法律后果，即應(yīng)對(duì)請(qǐng)求的合法性負(fù)責(zé)。被請(qǐng)求行政主體違法實(shí)施協(xié)助行為的，應(yīng)對(duì)此承擔(dān)法律責(zé)任，即應(yīng)對(duì)協(xié)助行為的合法性負(fù)責(zé)2（p148-149）。 二、我國(guó)環(huán)境管理中建立行政協(xié)助制度的必要性事實(shí)上，行政事權(quán)的劃分，難以做到十全十美。在這種情況下，行政 助的優(yōu)勢(shì)在于：在不打破事權(quán)劃分現(xiàn)狀、尊重各行政主體已有行政權(quán)限的前提下，以最低的行政成本來實(shí)現(xiàn)對(duì)事權(quán)劃分的補(bǔ)充

7、，彌補(bǔ)和修復(fù)事權(quán)劃分不合理帶來的弊端。所以，行政協(xié)助是事權(quán)劃分的有益補(bǔ)充。鑒于此，在我國(guó)環(huán)境管理中建立行政協(xié)助制度，一定程度上有助于解決當(dāng)前環(huán)境行政事權(quán)分工不合理所帶來的問題。此外，這一制度在我國(guó)環(huán)境管理中的建立，也體現(xiàn)了政府環(huán)境管理工作的特殊性，以及滿足了當(dāng)前我國(guó)環(huán)境管理中對(duì)行政協(xié)助立法的實(shí)際需求。具體論述如下。 （一） 符合環(huán)境的整體性要求 環(huán)境的整體性決定了環(huán)境問題不能用分散的機(jī)構(gòu)孤立地加以解決，它們處在一個(gè)復(fù)雜的因果關(guān)系網(wǎng)中。但與環(huán)境的整體性相矛盾的是，隨著環(huán)境法的日益完善和發(fā)展，納入環(huán)境法的管理對(duì)象越來越龐雜，環(huán)境管理部門的分工越來越細(xì)3(p22)，呈現(xiàn)出分散的“條狀”管理模式。在這

8、種環(huán)境整體性與部門分散性的矛盾狀態(tài)下，任何一個(gè)部門在實(shí)施環(huán)境監(jiān)管的過程中，都不可避免地會(huì)與相關(guān)部門的環(huán)境監(jiān)管職能產(chǎn)生掣肘，難以順利實(shí)現(xiàn)各自的環(huán)境監(jiān)管目標(biāo)，因此，環(huán)境的整體性要求過去曾是分割的各個(gè)機(jī)構(gòu)“捆綁”在一起。而行政協(xié)助的制度功能就在于整合碎化的行政資源,包括整合因職能分工形成的部門化行政資源與因地理分割形成的區(qū)域化行政資源4（p44）。所以，行政協(xié)助有利于解決以上環(huán)境整體性與“條狀”管理模式的矛盾，符合環(huán)境是一個(gè)統(tǒng)一整體的要求。 （二）緩解環(huán)境監(jiān)管部門職能交叉的痼疾 我國(guó)當(dāng)前環(huán)境保護(hù)監(jiān)管各部門之間的職能交叉十分嚴(yán)重，具體包括規(guī)劃職能的交叉和重疊、監(jiān)測(cè)職能的交叉和重疊、保護(hù)職能的交叉和重疊

9、、及糾紛處理職能的交叉和重疊5（p52）。其中涉及交叉最嚴(yán)重的部門主要是環(huán)保部門、水利部門和林業(yè)部門之間6（p295）。正因?yàn)檫@種體制現(xiàn)狀，致使一些部門之間存在相互攬權(quán)或者互相推諉等不良現(xiàn)象。而行政協(xié)助制度正是彌補(bǔ)權(quán)限分工不利后果，應(yīng)對(duì)部門權(quán)限交叉的重要制度。“從邏輯上講，不同行政機(jī)關(guān)都有與其他不相隸屬的行政機(jī)關(guān)存在協(xié)助的可能，尤其是對(duì)于職權(quán)相近，相對(duì)人范圍存在交叉的事項(xiàng)，可能性就更強(qiáng)?！?（p28）所以，行政協(xié)助制度有利于解決當(dāng)前環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制中職能交叉的固有難題。 有助于實(shí)現(xiàn)環(huán)保部門的“統(tǒng)管”定位 現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法第7條將環(huán)保部門定位為“對(duì)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”的部門，即常說的“統(tǒng)

10、管”部門，目的是希望環(huán)境保護(hù)行政主管部門發(fā)揮其綜合協(xié)調(diào)作用，將分散的各部門“黏合”起來，既實(shí)現(xiàn)行政一體化又符合環(huán)境的整體性。但事實(shí)上，“統(tǒng)管”之權(quán)形同虛設(shè)。根據(jù)現(xiàn)有法律，環(huán)保部門與分管部門的執(zhí)法地位平等，不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。它們之間只是在環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理分工上的區(qū)別8（p43）。環(huán)保部門如果隨意“延伸”其權(quán)力，則缺乏法律依據(jù)8（p55）。所以，目前抽象的“統(tǒng)管”定位既沒有具體的實(shí)施機(jī)制，更沒有配套的制度建設(shè)，在現(xiàn)實(shí)中根本無法操作。比如環(huán)保部門對(duì)某一區(qū)域的水污染進(jìn)行防治時(shí)，需要向城建部門獲取城市污水收集管網(wǎng)分布情況、污水收集率和處理率等信息；需要提請(qǐng)農(nóng)業(yè)部門在指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程

11、中考慮到環(huán)境保護(hù)因素，以調(diào)控農(nóng)藥化肥的施用量，從而減少農(nóng)村面源污染。但環(huán)保部門因?yàn)闆]有法律上的直接依據(jù)，在實(shí)際中得不到相關(guān)部門的支持和配合。因而，環(huán)保主管部門的“統(tǒng)管”定位根本沒有實(shí)現(xiàn)，各部門也沒有被“黏合”起來，仍然是散沙一盤。 因此，在環(huán)境法律中，特別是修訂現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法時(shí)，應(yīng)增加行政協(xié)助的條款，尤其應(yīng)賦予環(huán)保主管部門明確的行政協(xié)助請(qǐng)求權(quán)，使其獲得一個(gè)實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)管”地位的工具和手段，從而保障其他部門對(duì)環(huán)保主管部門的配合和支持，最終實(shí)現(xiàn)政府整體的環(huán)保公共職能。 （四）體現(xiàn)政府環(huán)境管理工作的特殊性 環(huán)境管理中的行政協(xié)助因被請(qǐng)求主體不同，可以分為兩類：一是指環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職能部門與其他非環(huán)保職能部門

12、之間的協(xié)助，二是指環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職能部門之間的協(xié)助。第一類協(xié)助主要包括環(huán)保部門與公安、監(jiān)察、工商等部門之間的協(xié)助。例如，環(huán)保部門沒有拘捕人犯的職權(quán)，為此環(huán)保部門在執(zhí)行公務(wù)受到抗拒時(shí)，可請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)提供行政協(xié)助。又如環(huán)保部門開展轄區(qū)內(nèi)污染源普查，涉及國(guó)民生產(chǎn)總值等經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)，可向財(cái)政、發(fā)改委、統(tǒng)計(jì)等部門請(qǐng)求提供，涉及常住人口和暫住人口數(shù)量 等可向公安部門請(qǐng)求提供9（p40）。 第二類協(xié)助主要是指環(huán)保部門與海洋、港務(wù)監(jiān)督等污染防治部門及土地、林業(yè)等自然資源保護(hù)部門之間的相互協(xié)助。我們認(rèn)為，只有這一類協(xié)助才真正體現(xiàn)了環(huán)境管理工作的多部門性及環(huán)境整體性；同時(shí)也正是這些特性，決定了環(huán)境管理中的行政協(xié)助主

13、體眾多，且協(xié)助的情形紛繁復(fù)雜。因此，即使我國(guó)借鑒德國(guó)、西班牙、韓國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的做法，通過制定行政程序法就行政協(xié)助做出通則性規(guī)定，也并不能完全滿足環(huán)境行政管理領(lǐng)域中行政協(xié)助的特殊需要，也并不代表在我國(guó)環(huán)境保護(hù)法體系中就無需再就行政協(xié)助進(jìn)行具體化的規(guī)定。因?yàn)橥▌t性規(guī)定通常是對(duì)行政協(xié)助的條件、方式、拒絕及回復(fù)、爭(zhēng)議的解決、費(fèi)用的負(fù)擔(dān)和責(zé)任歸屬等基本程序的規(guī)定，這些規(guī)定無法體現(xiàn)環(huán)境管理領(lǐng)域的特殊需要，僅依據(jù)這些通則性規(guī)定仍然無法應(yīng)對(duì)環(huán)境管理實(shí)踐中的行政協(xié)助問題。而且，我國(guó)當(dāng)前沒有行政程序法對(duì)行政協(xié)助的基本程序做出專章規(guī)定，這就更需要在環(huán)境保護(hù)法體系中對(duì)行政協(xié)助的程序性要求作出規(guī)范，以使環(huán)境管理實(shí)

14、際中的行政協(xié)助有章可循。 （五）現(xiàn)行立法不能滿足環(huán)境管理的需要 總體而言，行政協(xié)助制度在環(huán)保法律中幾近空白。在環(huán)境法律層面，明確規(guī)定行政協(xié)助的立法僅有一條，即礦產(chǎn)資源法第11條。它規(guī)定：“國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門協(xié)助國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)主管部門協(xié)助同級(jí)地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作?！痹诃h(huán)境法規(guī)、規(guī)章中也只有零星規(guī)定。如礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則第8條、防止拆船污染環(huán)境管理?xiàng)l例第4條等。僅有的幾條規(guī)定也不具有可操作性。如礦產(chǎn)資源法第11條對(duì)礦產(chǎn)行政部門可以請(qǐng)求協(xié)助的主體有哪些部門都沒有規(guī)定，只模糊規(guī)定為“有關(guān)部門”；

15、其配套立法礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則第8條不僅因襲了這種協(xié)助主體的表述，而且對(duì)提請(qǐng)協(xié)助的具體情形也沒有做出明確規(guī)定，只是以“按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)分工”這樣模糊的立法語(yǔ)言一筆帶過。 以上寥寥可數(shù)的立法規(guī)定，不僅數(shù)量少而且可操作性差，帶來了一系列的問題。首先，由于已有立法不僅對(duì)于協(xié)助的被請(qǐng)求主體沒有進(jìn)行明確列舉，也極少對(duì)行政協(xié)助的常見情形進(jìn)行明確規(guī)定，所以請(qǐng)求機(jī)關(guān)和被請(qǐng)求機(jī)關(guān)都對(duì)各自的協(xié)助權(quán)利和義務(wù)認(rèn)識(shí)不清，引起環(huán)境管理中行政協(xié)助主體關(guān)系不明。其次，由于已有立法沒有對(duì)行政協(xié)助的爭(zhēng)議和責(zé)任歸屬等進(jìn)行硬性規(guī)定，各個(gè)部門的協(xié)助沒有法律強(qiáng)制力，協(xié)助的主觀感情色彩過強(qiáng)，推諉或拒絕的情況較多，影響了整體的效果。最后，

16、由于立法不足，在我國(guó)環(huán)境管理行政協(xié)助實(shí)踐中，出現(xiàn)了以上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)指令、聯(lián)合執(zhí)法等行政手段代替立法來實(shí)現(xiàn)行政協(xié)助的異化現(xiàn)象，造成了超越職權(quán)、濫用職權(quán)的現(xiàn)象，掩蓋了行政協(xié)助制度的正當(dāng)價(jià)值。 正因?yàn)楝F(xiàn)行環(huán)保法律中行政協(xié)助的缺乏帶來了一系列問題；因而迫切需要在環(huán)境法律中增加有關(guān)行政協(xié)助的規(guī)定，明確行政協(xié)助的法律地位，為環(huán)境行政管理中的行政協(xié)助提供法律依據(jù)和支持，從而彌補(bǔ)現(xiàn)行有關(guān)環(huán)境管理事權(quán)分工上的缺點(diǎn)。 三、我國(guó)環(huán)境管理中建立行政協(xié)助制度的可行性當(dāng)前，通過立法建立我國(guó)環(huán)境管理中的行政協(xié)助制度，具有以下有利條件。 （一）我國(guó)其他行政管理領(lǐng)域可資借鑒的行政協(xié)助立法經(jīng)驗(yàn) 在我國(guó)現(xiàn)行法律體系內(nèi)，雖然不如域外行政協(xié)

17、助立法成熟的國(guó)家或地區(qū)那樣，通過程序法和單行法相結(jié)合的方式對(duì)行政協(xié)助加以引導(dǎo)和規(guī)制，但分散規(guī)定在單行法律、法規(guī)甚至規(guī)章層面的行政協(xié)助立法卻是事實(shí)7（p29）。通過考察這些已有立法，可以為我國(guó)在環(huán)境法律中建立行政協(xié)助制度獲得一些經(jīng)驗(yàn)。 在單行法層面的立法規(guī)定，比較典型的有海關(guān)法第12條的規(guī)定：“海關(guān)執(zhí)行職務(wù)受到暴力抗拒時(shí)，執(zhí)行有關(guān)任務(wù)的公安機(jī)關(guān)和人民武裝警察部隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)予以協(xié)助?！睂徲?jì)法第37條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，可以提請(qǐng)公安、監(jiān)察、財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、價(jià)格、工商行政管理等機(jī)關(guān)予以協(xié)助?！毙姓O(jiān)察法第22條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理行政違紀(jì)案件中，可以提請(qǐng)公安、審計(jì)、稅務(wù)、海關(guān)、工商行政管理

18、等機(jī)關(guān)予以協(xié)助?！狈ㄒ?guī)、規(guī)章層面的立法規(guī)定，比較典型的是行政監(jiān)察法實(shí)施條例中對(duì)行政協(xié)助的規(guī)定。一是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)與相關(guān)部門之間的主要協(xié)助情形進(jìn)行了細(xì)化，如行 監(jiān)察法實(shí)施條例第17條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理違法違紀(jì)案件，遇有下列情形之一的，可以提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)、司法行政部門予以協(xié)助：（一）需要向在押的犯罪嫌疑人、被執(zhí)行刑罰的罪犯調(diào)查取證的；（二）需要阻止與案件有關(guān)的人員出境的；（三）需要協(xié)助收集、審查、判斷或者認(rèn)定證據(jù)的?！倍菍?duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)與相關(guān)部門的協(xié)助行為的形式進(jìn)行了規(guī)定，如行政監(jiān)察法實(shí)施條例第20條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)提請(qǐng)相關(guān)部門協(xié)助，應(yīng)當(dāng)出具提請(qǐng)協(xié)助書，寫明需要協(xié)助辦理的事項(xiàng)和要求。 從已有立法，我們得出三

19、方面的啟示：第一，我國(guó)目前雖然沒有統(tǒng)一的行政程序法對(duì)行政協(xié)助制度作出通則性規(guī)定，但不少行政管理領(lǐng)域的法律法規(guī)，都根據(jù)自身行政執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)需要規(guī)定了行政協(xié)助條款。雖然，相對(duì)于行政程序法的通則性規(guī)定，這種行政單行法分散立法的模式可能會(huì)造成立法工作量加大和法律制度內(nèi)容不協(xié)調(diào)1（p79），但此不足可以由未來的行政程序法進(jìn)行完善。因此，根據(jù)這一經(jīng)驗(yàn)，在環(huán)境法律中，尤其是環(huán)境保護(hù)法中對(duì)行政協(xié)助制度進(jìn)行立法是可行的。第二，行政監(jiān)察法和行政監(jiān)察法實(shí)施條例就對(duì)行政協(xié)助作了不同“粗細(xì)”程度規(guī)定。這一相輔相成的立法模式，也有利于彌補(bǔ)我國(guó)沒有行政協(xié)助制度通則性規(guī)定的不足，為實(shí)踐操作提供了法律規(guī)范上的較為方便、明確的依據(jù)

20、。這也值得我國(guó)環(huán)境保護(hù)法體系中對(duì)行政協(xié)助制度立法時(shí)借鑒。第三，行政協(xié)助條款以授予請(qǐng)求主體協(xié)助請(qǐng)求權(quán)為立法慣例。行政協(xié)助的主體分為請(qǐng)求協(xié)助的主體和被請(qǐng)求協(xié)助的主體，并且兩者之間不存在行政隸屬關(guān)系。行政協(xié)助的請(qǐng)求主體是因履職過程中遇到障礙而提出行政協(xié)助請(qǐng)求的一方，相應(yīng)地，應(yīng)請(qǐng)求而提供協(xié)助的一方為行政協(xié)助的被請(qǐng)求主體。理論上而言，行政管理中承擔(dān)行政職能的各部門都既可以作為請(qǐng)求協(xié)助的主體，也可以作為被請(qǐng)求協(xié)助的主體；并非某一部門恒為行政協(xié)助請(qǐng)求主體，而另一部門恒為行政協(xié)助被請(qǐng)求主體。但已有各行政單行法規(guī)都是以本行政管理領(lǐng)域的“主管部門”為請(qǐng)求主體，并以授予其協(xié)助請(qǐng)求權(quán)為立法慣例；并不會(huì)同時(shí)授予其他相關(guān)

21、部門相應(yīng)的協(xié)助請(qǐng)求權(quán)。如審計(jì)法第37條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，可以提請(qǐng)公安、監(jiān)察、財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、價(jià)格、工商行政管理等機(jī)關(guān)予以協(xié)助；并沒有同時(shí)規(guī)定其他相關(guān)部門也能請(qǐng)求審計(jì)機(jī)關(guān)的協(xié)助。這種模式能明確各行政領(lǐng)域的協(xié)助主體關(guān)系，方便實(shí)踐中操作。因此，我們?cè)诃h(huán)境法律中構(gòu)建行政協(xié)助制度時(shí)，應(yīng)注意這一立法慣例。 （二）我國(guó)環(huán)境管理中涌現(xiàn)出有關(guān)行政協(xié)助的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn) 近年來，我國(guó)環(huán)境管理如水污染防治中的行政協(xié)助已取得了一些寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)表明，環(huán)境管理中的行政協(xié)助制度不僅是必要的，也是可行的。 依據(jù)我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制，環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，而交通、水行政、國(guó)

22、土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)水污染防治具體實(shí)施監(jiān)管。具體分工包括，水利部門負(fù)責(zé)保持流域最低程度的生態(tài)需水量，交通部門負(fù)責(zé)水上交通工具對(duì)水環(huán)境造成的污染管理，建設(shè)部門負(fù)責(zé)城市生活面源和點(diǎn)源管理，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)農(nóng)村生產(chǎn)和生活面源污染控制，林業(yè)部門負(fù)責(zé)水域沿岸植被過濾帶的營(yíng)造和維護(hù)。因此，在水污染治理中，分管部門都具有各自獨(dú)特的法定職權(quán)、管轄領(lǐng)域、專門信息和技術(shù)手段等。為了實(shí)現(xiàn)水環(huán)境管理的整體目標(biāo)，環(huán)境保護(hù)部門作為統(tǒng)管部門需要其他分管部門的協(xié)助，其中最為常見的協(xié)助情形就是對(duì)水環(huán)境管理各方面信息和資料的提供和獲取。比如水利部門在確定水源用途時(shí)通過對(duì)水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，獲取水質(zhì)狀況和污

23、染物排放狀況。也就是說，作為統(tǒng)管部門的環(huán)境保護(hù)行政主管部門，通過協(xié)助請(qǐng)求權(quán)獲得相關(guān)職能部門擁有的水環(huán)境質(zhì)量信息、污染物排放狀況和污染源布局等信息后，以根據(jù)全面信息統(tǒng)籌安排水污染治理行動(dòng)。 （三）有較成熟的外國(guó)立法例可資借鑒 就世界范圍而言，行政協(xié)助制度的建立以大陸法系的國(guó)家或者地區(qū)最為典型，如德國(guó)、西班牙、日本、韓國(guó)都通過行政程序法律建立了行政協(xié)助制度10(p443)；對(duì)行政協(xié)助的適用情形、費(fèi)用負(fù)擔(dān)、程序運(yùn)作、爭(zhēng)議處理、法律責(zé)任等做出系統(tǒng)完整的規(guī)定。其中較為特殊的是法國(guó)，其行政程序法律沒有對(duì)行政協(xié)助作出明文規(guī)定，這方面的規(guī)定主要體現(xiàn)在法國(guó)環(huán)境法典中1(p77)。正因?yàn)檫@樣，法國(guó)環(huán)境法典（以下

24、簡(jiǎn)稱法典）成為環(huán)境立法中建立行政協(xié)助制度的代表，為我國(guó)提供了很好的立法經(jīng)驗(yàn)。 法典關(guān)于行政協(xié)助的條款規(guī)定在環(huán)境保護(hù)部門的職權(quán)范圍一節(jié)中。具體包括以下幾條：1971年的第71-94號(hào)法令第3條規(guī)定，“負(fù)責(zé)自然保護(hù)和環(huán)境的部長(zhǎng)級(jí)代表為履行其職責(zé)，他可以求助于其他部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的部門和機(jī)構(gòu)?！?在1976年第76-1085號(hào)法令第5條中也有相同的規(guī)定。但值得注意的是，1977年的第77-433號(hào)法令關(guān)于環(huán)境保護(hù)部門可以請(qǐng)求協(xié)助的部門范圍有了一個(gè)明顯的變化：即由“可以求助于其他部長(zhǎng)”這樣的籠統(tǒng)條款，進(jìn)一步具體規(guī)定為“（負(fù)責(zé)自然保護(hù)和環(huán)境的生活質(zhì)量部長(zhǎng)）尤其需要裝備部長(zhǎng)、領(lǐng)土規(guī)劃部長(zhǎng)和農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的部門和

25、機(jī)構(gòu)的協(xié)助”， 而1993年的第93-787號(hào)法令第2條，則對(duì)環(huán)境部長(zhǎng)可以請(qǐng)求協(xié)助的部門做出了更為具體而詳盡的列舉，達(dá)到了十余個(gè)部門和委員會(huì)。具體包括：（1）農(nóng)村土地規(guī)劃、水和森林管理全國(guó)委員會(huì)、獸醫(yī)學(xué)會(huì)全國(guó)委員會(huì)和農(nóng)學(xué)全國(guó)委員會(huì)；（2）礦業(yè)全國(guó)委員會(huì)；（3）農(nóng)業(yè)、漁業(yè)部、工業(yè)、郵電通訊和外貿(mào)部及裝備、交通運(yùn)輸和旅游部的省級(jí)部門；（4）內(nèi)政、領(lǐng)土整治部、科研和高等教育部、社會(huì)事務(wù)、衛(wèi)生和城市化部的中央行政管理部門以及它們的駐外省機(jī)構(gòu)，尤其是預(yù)防電離輻射中心總部；（5）法國(guó)海洋開發(fā)研究院11(p5-8)。 從法國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)，我們可以得到兩方面的啟示：第一，立法模式的借鑒。在一國(guó)的行政程序法律沒有

26、就行政協(xié)助作出通則性規(guī)定的立法背景下，該國(guó)環(huán)境法律更需要建立行政協(xié)助制度，以規(guī)范環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中出現(xiàn)的行政協(xié)助關(guān)系，以更好地保障各部門統(tǒng)一履行環(huán)保職能。我國(guó)當(dāng)前的立法背景與法國(guó)非常相似。因此，不能因?yàn)槲覈?guó)沒有行政程序法對(duì)行政協(xié)助進(jìn)行通則性規(guī)定，就否認(rèn)行政協(xié)助制度在環(huán)境法律中的立法可行性。而應(yīng)借鑒法國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)環(huán)境行政實(shí)踐中存在的行政協(xié)助情形做出及時(shí)的立法回應(yīng)立法條款具體規(guī)定的借鑒。首先，法典規(guī)定的行政協(xié)助條款，僅列舉了被請(qǐng)求協(xié)助的部門，沒有具體規(guī)定可以請(qǐng)求的事項(xiàng)。我們認(rèn)為有兩方面的理由：一方面，如前所述，對(duì)于行政協(xié)助的通則式規(guī)定通常都規(guī)定在行政程序法律中。法典作為環(huán)境法律而非一國(guó)的行政基本法

27、，不適宜對(duì)行政協(xié)助的基本程序進(jìn)行立法；而只需體現(xiàn)政府環(huán)保職能多部門性的特點(diǎn)，對(duì)環(huán)境部長(zhǎng)可以請(qǐng)求協(xié)助的主體作出列舉即可。另一方面，行政協(xié)助在環(huán)境行政管理的各個(gè)層面和各項(xiàng)事務(wù)中都有可能涉及，立法無法一一作出規(guī)定；即使勉強(qiáng)規(guī)定，也極有可能出現(xiàn)掛一漏萬(wàn)的情形。而且，行政協(xié)助是一種職權(quán)范圍內(nèi)的輔助性行政行為，請(qǐng)求主體與被請(qǐng)求主體都是在各自的職權(quán)范圍內(nèi)作出相應(yīng)的行政行為。因此，法典雖然沒有規(guī)定環(huán)境部長(zhǎng)可以請(qǐng)求協(xié)助的事項(xiàng)，但因其對(duì)被請(qǐng)求主體作了具體而詳盡的列舉，已能最大程度地滿足環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中行政協(xié)助的需要，只要環(huán)境部長(zhǎng)的請(qǐng)求事項(xiàng)不超過被請(qǐng)求主體的職權(quán)范圍即可。 其次，法典規(guī)定的行政協(xié)助條款對(duì)被請(qǐng)求主體作了

28、具體而詳盡的列舉。如前所述，1993年的第93-787號(hào)法令第2條對(duì)環(huán)境部長(zhǎng)可以請(qǐng)求協(xié)助的部門做出了更為具體而詳盡的列舉，達(dá)到了十余個(gè)部門和委員會(huì)。我們認(rèn)為，隨著環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中行政協(xié)助事務(wù)日漸復(fù)雜，行政協(xié)助涉及的部門也越來越多，僅僅籠統(tǒng)地規(guī)定被求助主體，已無法保障環(huán)境保護(hù)部門獲得相關(guān)部門的協(xié)助以順利履行其法定職責(zé)，也無法有力地約束被求助主體。只有逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)被求助部門的詳細(xì)列舉的立法模式，才能真正保障環(huán)保部門的請(qǐng)求協(xié)助權(quán)，也才能真正將環(huán)境立法中規(guī)定的行政協(xié)助條款落到實(shí)處。因此，我國(guó)在環(huán)保法中對(duì)行政協(xié)助進(jìn)行規(guī)定時(shí)，也應(yīng)盡量列舉出被請(qǐng)求的部門和機(jī)構(gòu)，以盡可能保障政府環(huán)保職能的統(tǒng)一完整履行。 四、我

29、國(guó)環(huán)境管理中建立行政協(xié)助制度的主要內(nèi)容（一） 立法模式 我們認(rèn)為，要全面確立我國(guó)環(huán)境管理中行政協(xié)助制度，可行的立法模式是程序法加單行法規(guī)模式。首先，通過在行政程序法的總則部分，用簡(jiǎn)練的條文對(duì)行政協(xié)助的基本問題，如適用情形、費(fèi)用負(fù)擔(dān)、運(yùn)作程序、爭(zhēng)議解決、救濟(jì)模式、法律責(zé)任等進(jìn)行通則性規(guī)定；其次，在制定各單行法時(shí)，涉及行政協(xié)助問題的，應(yīng)當(dāng)以行政程序法中規(guī)定的行政協(xié)助基本內(nèi)容為原則，根據(jù)各自領(lǐng)域的實(shí)際情形對(duì)行政協(xié)助的主體和可預(yù)計(jì)的協(xié)助事務(wù)進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范12（p83-84）；最后，在制定行政法規(guī)、規(guī)章時(shí)，再對(duì)行政協(xié) 助的具體運(yùn)作過程進(jìn)行細(xì)化和規(guī)范。它們之間的相互關(guān)系，應(yīng)當(dāng)是各自有所側(cè)重，并相輔相成。但

30、需要強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)的是，雖然環(huán)境管理中的行政協(xié)助制度是一個(gè)系統(tǒng)工程，并非單部法律或單個(gè)法律條文設(shè)計(jì)所能完成，所以應(yīng)從以上三個(gè)不同層次進(jìn)行立法。鑒于本文的研究主旨是環(huán)境管理中的行政協(xié)助制度，相對(duì)于在行政程序法中對(duì)行政協(xié)助制度進(jìn)行立法構(gòu)建，另兩個(gè)層次的立法構(gòu)建才是本文的重點(diǎn)。具體論述如下： 1在環(huán)境保護(hù)法中對(duì)行政協(xié)助制度作出原則性規(guī)定。筆者認(rèn)為，在環(huán)境保護(hù)法對(duì)行政協(xié)助制度作原則性規(guī)定應(yīng)當(dāng)注意以下三點(diǎn)。 （1）在環(huán)境保護(hù)法中對(duì)行政協(xié)助制度作出原則性規(guī)定，而并非將這一原則性條款規(guī)定在其他環(huán)境單行法中。這一選擇有以下理由： 首先，這是由環(huán)境保護(hù)法在我國(guó)環(huán)境保護(hù)法體系中的特殊地位“環(huán)保事業(yè)基礎(chǔ)法”所決定的13（

31、p13-14）。如前所述，雖然我國(guó)目前沒有行政程序法對(duì)行政協(xié)助制度作出通則式的規(guī)定，但在具體行政管理領(lǐng)域的類似“基礎(chǔ)法”中大多對(duì)行政協(xié)助進(jìn)行了立法。如審計(jì)法第37條，行政監(jiān)察法第22條，等等。由這些已有立法例可以看出，各行政領(lǐng)域的行政單行法，都根據(jù)各自領(lǐng)域的實(shí)際情形對(duì)行政協(xié)助事務(wù)進(jìn)行了總體、綜合的規(guī)定。同樣，環(huán)境保護(hù)法在整個(gè)環(huán)境保護(hù)法體系中，具有特殊的地位和不可替代的作用，是制定環(huán)境保護(hù)法體系中的自然資源保護(hù)和環(huán)境污染防治單行法、環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)、規(guī)章的基本依據(jù)8（p62）。鑒于這一原因，我們將環(huán)境管理領(lǐng)域中行政協(xié)助制度原則性規(guī)定在修訂后的環(huán)境保護(hù)法中，而不是規(guī)定在其他環(huán)境保護(hù)單行法律中。 需

32、要指出的是，在環(huán)境保護(hù)法中原則性規(guī)定行政協(xié)助制度，并不代表在其他環(huán)境保護(hù)單行法律中就不對(duì)行政協(xié)助進(jìn)行規(guī)定。事實(shí)上，礦產(chǎn)資源法第11條已對(duì)行政協(xié)助進(jìn)行了規(guī)定。所以,在環(huán)境保護(hù)法對(duì)行政協(xié)助制度作原則性規(guī)定,主要是強(qiáng)調(diào)在環(huán)境保護(hù)法中對(duì)環(huán)境管理中的行政協(xié)助進(jìn)行綜合性、總則式的規(guī)定，而在其他環(huán)境保護(hù)單行法中，僅對(duì)防治某一類污染物或者保護(hù)某一類自然資源時(shí)的行政協(xié)助進(jìn)行規(guī)定。 其次，行政協(xié)助制度是對(duì)環(huán)境保護(hù)法第7條的延伸和發(fā)展。根據(jù)行政法理，行政分工和行政分權(quán)是行政協(xié)助產(chǎn)生的根本前提14（p224-225），協(xié)助制度本身是對(duì)行政權(quán)限的補(bǔ)充，是與各職權(quán)主體的管轄權(quán)限密切相關(guān)的一個(gè)問題2（p148）。基于此法理

33、，對(duì)之進(jìn)行立法時(shí)應(yīng)將行政協(xié)助條款規(guī)定在行政管理體制專章或職責(zé)分工條款中。同時(shí)，已有的環(huán)境立法經(jīng)驗(yàn)也表明，行政協(xié)助規(guī)定通常是環(huán)境管理職權(quán)范圍或職責(zé)分工的一個(gè)重要內(nèi)容。如法國(guó)環(huán)境法典有關(guān)行政協(xié)助的規(guī)定就安排在中央環(huán)境保護(hù)部門的職權(quán)范圍部分。事實(shí)上，建立和完善國(guó)家環(huán)保行政體制，正是環(huán)境保護(hù)法的特殊功能和使命之一13（p11）。對(duì)環(huán)境管理體制的相關(guān)規(guī)定也一直是環(huán)境保護(hù)法的重要內(nèi)容。1979年頒布的環(huán)境保護(hù)法(試行)就專門規(guī)定了一章“環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)和職責(zé)”,這在其他部門法中是很少見的?，F(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法也已在第7條原則性規(guī)定了各環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職能部門的權(quán)限分工。由此可見，擬構(gòu)建的行政協(xié)助條款與環(huán)境保護(hù)法第7

34、條是密切相關(guān)的，可以說是第7條的延伸和發(fā)展。換言之，環(huán)境保護(hù)法第7條是我國(guó)環(huán)境管理中行政協(xié)助立法的前提和依據(jù)。因而，我們選擇在環(huán)境保護(hù)法中原則性規(guī)定行政協(xié)助條款。 第三，自現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法第7條原則性規(guī)定了統(tǒng)分結(jié)合的管理體制，此后的每一部環(huán)境單行法中,都以第7條為藍(lán)本不同程度地規(guī)定了管理體制條款。因此環(huán)境保護(hù)法第7條的正確與否，對(duì)于其他環(huán)境單行法律的管理體制完善和重構(gòu)有著高屋建瓴之指導(dǎo)功能15（p91）。所以，將行政協(xié)助制度原則性規(guī)定在環(huán)境保護(hù)法第7條中，能促使其他環(huán)境單行法逐步對(duì)行政協(xié)助制度進(jìn)行立法，也能最終實(shí)現(xiàn)行政協(xié)助制度在環(huán)境保護(hù)法體系中的規(guī)范化和制度化環(huán)境保護(hù)法對(duì)行政協(xié)助制度作出原則性規(guī)

35、定，而非對(duì)行政協(xié)助的基本程序進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。理由如下： 首先，對(duì)于環(huán)境保護(hù)法這種綜合性環(huán)境保護(hù)基本法層次的法律，是對(duì)國(guó)家環(huán)境保護(hù)方針、政策、原則、制度和措施的基本規(guī)定。其法律規(guī)范的特點(diǎn)是原則性和綜合性8（p62）。因此，環(huán)境保護(hù)法對(duì)行政協(xié)助制度僅作原則性規(guī)定。 其次，對(duì)于行政協(xié)助制度的程序要求， 如行政協(xié)助的適用情形、費(fèi)用負(fù)擔(dān)、程序運(yùn)作、爭(zhēng)議處理、法律責(zé)任等，一般都規(guī)定在行政程序法或?qū)ｉT性立法中。如果沒有行政程序法和行政協(xié)助專門立法，也只能通過法規(guī)、規(guī)章等配套的下位法將協(xié)助制度進(jìn)一步細(xì)化，而并不太適合規(guī)定在某一行政管理領(lǐng)域的單行法律中。如我國(guó)行政監(jiān)察法和行政監(jiān)察法實(shí)施條例就對(duì)行政協(xié)助作了不同“粗

36、細(xì)”程度規(guī)定。 (3)在環(huán)境保護(hù)法中僅規(guī)定行政協(xié)助的主體。在環(huán)境保護(hù)法中對(duì)行政協(xié)助進(jìn)行原則性規(guī)定，僅限于規(guī)定行政協(xié)助主體，而并不對(duì)行政協(xié)助的一般情形進(jìn)行規(guī)定。這也符合國(guó)內(nèi)外已有的立法經(jīng)驗(yàn)。從前文可知，法國(guó)環(huán)境法典中的行政協(xié)助條款僅對(duì)請(qǐng)求主體和被請(qǐng)求主體做出了規(guī)定。相類似的，我國(guó)其他行政管理領(lǐng)域在對(duì)行政協(xié)助進(jìn)行立法時(shí)，在行政單行法層次也僅對(duì)行政協(xié)助條款作出原則性規(guī)定，如審計(jì)法第37條、行政監(jiān)察法第22條等都僅規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)在履行本身職責(zé)時(shí)，可以請(qǐng)求公安、稅務(wù)、海關(guān)、工商等機(jī)關(guān)予以協(xié)助，并無進(jìn)一步的具體規(guī)定。因此，根據(jù)這些已有的立法經(jīng)驗(yàn)，環(huán)境保護(hù)法作為我國(guó)環(huán)境法律中的基礎(chǔ)性立法，也只對(duì)行

37、政協(xié)助制度作原則性規(guī)定，即只規(guī)定環(huán)境管理中行政協(xié)助的請(qǐng)求和被請(qǐng)求主體。 2在環(huán)境法規(guī)中對(duì)行政協(xié)助制度作細(xì)化規(guī)定。在環(huán)境保護(hù)法體系中全面確立行政協(xié)助制度，不僅要在環(huán)境保護(hù)法中對(duì)環(huán)境管理領(lǐng)域的行政協(xié)助制度作原則性規(guī)定，還應(yīng)吸收環(huán)境管理實(shí)踐中的行政協(xié)助情形和已有經(jīng)驗(yàn)，由國(guó)務(wù)院制定環(huán)境管理領(lǐng)域的行政協(xié)助相關(guān)法規(guī)，對(duì)環(huán)境保護(hù)法第7條的原則性規(guī)定進(jìn)行具體化。 這一安排的理由有二：一是，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域涉及的各職能部門多達(dá)十幾個(gè)，跨部門的協(xié)助事務(wù)要處理的關(guān)系十分復(fù)雜，并且具體的協(xié)助情形也是包羅萬(wàn)象，如果不由國(guó)務(wù)院制定相關(guān)行政法規(guī)對(duì)環(huán)境管理中跨部門的行政協(xié)助條件、協(xié)助事務(wù)、協(xié)助形式、協(xié)助爭(zhēng)議和責(zé)任歸屬等做出規(guī)定，

38、則非常不利于行政協(xié)助制度在環(huán)境管理中的貫徹和落實(shí)。二是，如前所述，環(huán)境法律中已有行政協(xié)助的立法都過于原則，缺乏可操作性，形同虛設(shè)，這嚴(yán)重削弱了行政協(xié)助制度應(yīng)有的制度功能和法律強(qiáng)制力。因此，必須通過相關(guān)行政法規(guī)將協(xié)助制度具體化和細(xì)化。 （二）立法內(nèi)容的具體設(shè)計(jì) 1行政協(xié)助的主體。如前所述，行政協(xié)助的主體包括請(qǐng)求主體和被請(qǐng)求主體；并且，行政協(xié)助條款以授予請(qǐng)求主體協(xié)助請(qǐng)求權(quán)為立法慣例。此外，行政協(xié)助的主體包括政府各職能部門，并不局限于承擔(dān)環(huán)保職能的部門。 首先，行政協(xié)助條款僅規(guī)定環(huán)境保護(hù)行政主管部門為請(qǐng)求協(xié)助主體。從前文可知，無論法典還是我國(guó)的行政單行法律，在進(jìn)行行政協(xié)助立法時(shí)，都是以規(guī)定請(qǐng)求協(xié)助主

39、體為立法慣例。從環(huán)境管理的實(shí)踐效果來看，環(huán)境保護(hù)行政主管部門作為環(huán)境監(jiān)督管理的統(tǒng)一監(jiān)管部門，作為政府各職能部門中唯一以環(huán)境保護(hù)為核心職能的部門，只有授予其行政協(xié)助請(qǐng)求權(quán)才能最大限度地發(fā)揮行政協(xié)助在環(huán)境管理中的制度功能。因此，我們?cè)诃h(huán)境法中規(guī)定環(huán)境保護(hù)行政主管部門為請(qǐng)求協(xié)助主體，政府其他各職能部門為被請(qǐng)求協(xié)助的主體。 其次，行政協(xié)助條款中被請(qǐng)求協(xié)助主體的確定應(yīng)當(dāng)注意以下三點(diǎn)。第一，被請(qǐng)求協(xié)助主體以現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法第7條為基礎(chǔ)。其理由有二：一是對(duì)于被請(qǐng)求主體的范圍應(yīng)盡量做出具體而詳盡的列舉，僅作“可以求助其他部門”式的規(guī)定不利于行政協(xié)助條款的實(shí)施。這也已經(jīng)法國(guó)環(huán)境法的立法經(jīng)驗(yàn)所證明。二是我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境

40、保護(hù)法第7條確立了我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境監(jiān)督管理體制，其列舉的13個(gè)部門基本涵蓋了行政協(xié)助的被請(qǐng)求主體，也較為符合我國(guó)的環(huán)境行政執(zhí)法實(shí)踐。第二，除了環(huán)境保護(hù)法第7條以外，各環(huán)境單行法律還對(duì)一些與環(huán)境行政管理關(guān)系密切的部門進(jìn)行了授權(quán)，擴(kuò)大了第7條規(guī)定的環(huán)境行政管理部門的范圍，如海事、漁業(yè)、建設(shè)、衛(wèi)生、海關(guān)、工商和經(jīng)濟(jì)貿(mào)易等行政主管部門8（p50）。從我國(guó)環(huán)境管理中行政協(xié)助實(shí)踐來看，這些部門與環(huán)境保護(hù)行政主管部門之間的協(xié)助情形也頗為常見。鑒于此，也應(yīng)將其列入行政協(xié)助的被請(qǐng)求主體的范圍。第三，被請(qǐng)求主體的范圍并不局限于承擔(dān)環(huán)保職能的部門。如前所述，環(huán)境管理中的行政協(xié)助情形并不局限于統(tǒng)管部門與分管部門之間的協(xié)

41、助，還包括這兩類部門與其他非環(huán)保職能部門之間的協(xié)助。如前面提及的環(huán)保部門開展轄區(qū)內(nèi)污染源普查時(shí)，財(cái)政、發(fā)改委、 統(tǒng)計(jì)等部門對(duì)其提供的信息協(xié)助。不僅如此，隨著環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，被請(qǐng)求協(xié)助的部門有逐漸擴(kuò)大的趨勢(shì)。因此，這個(gè)條款應(yīng)有一個(gè)兜底條款，以適應(yīng)環(huán)境行政管理中各部門協(xié)助的實(shí)際需要。因?yàn)榱⒎ㄕ卟豢赡茴A(yù)測(cè)到環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中所有的協(xié)助情形，兜底條款能盡量擴(kuò)大行政協(xié)助制度的涵蓋能力。所以，對(duì)于被請(qǐng)求主體的范圍并不局限于承擔(dān)環(huán)保職能的部門，各職能部門均可作為被請(qǐng)求協(xié)助的主體。 綜上所述，我們建議環(huán)境保護(hù)法中行政協(xié)助條款規(guī)定如下：環(huán)境保護(hù)行政主管部門在履行其職責(zé)時(shí)，可以求助于：（一）海洋行政主管部門、海事

42、、港務(wù)監(jiān)督、漁業(yè)、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門；（二）公安、交通、鐵道、民航部門；（三）土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政部門；（四）建設(shè)、衛(wèi)生、海關(guān)、工商和經(jīng)濟(jì)貿(mào)易行政主管部門。被提請(qǐng)協(xié)助的部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境保護(hù)行政主管部門提請(qǐng)協(xié)助辦理的事項(xiàng)和要求，在職權(quán)范圍內(nèi)予以協(xié)助。必要時(shí)，環(huán)境保護(hù)行政主管部門可以提請(qǐng)其他部門予以協(xié)助。 而在環(huán)境行政法規(guī)層次的立法中，行政協(xié)助的主體是以環(huán)境保護(hù)法中行政協(xié)助條款規(guī)定的行政協(xié)助主體為依據(jù)，同樣包括政府各職能部門。其中，環(huán)境保護(hù)行政主管部門為請(qǐng)求協(xié)助主體，政府其他職能部門為被請(qǐng)求主體。 2可以請(qǐng)求協(xié)助的情形。一般來說，請(qǐng)求行政協(xié)助的條件通常被界定為:基于職務(wù)上的障礙，請(qǐng)求機(jī)關(guān)

43、無法自行完成其職務(wù)。此處所言職務(wù)上的障礙，通常包括法律上的原因、經(jīng)濟(jì)上的原因和事實(shí)上的原因。通常，關(guān)于可以請(qǐng)求協(xié)助的三種情形的通則性規(guī)定都規(guī)定在行政程序法律中，而在環(huán)保法律中只對(duì)環(huán)境管理中常見的情形進(jìn)行列舉。所述，相對(duì)于環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職能部門與其他非環(huán)保職能部門之間的協(xié)助，環(huán)境法律對(duì)行政協(xié)助的立法主要是規(guī)范環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門之間的協(xié)助，即環(huán)保部門與海洋、港務(wù)監(jiān)督等污染防治部門及土地、林業(yè)等自然資源保護(hù)部門之間的相互協(xié)助。根據(jù)已有行政協(xié)助實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這些部門之間可以請(qǐng)求協(xié)助的情形主要是指事實(shí)上的原因，如獲取各種環(huán)境質(zhì)量、污染物排放狀況和污染源布局等信息，請(qǐng)求相關(guān)部門專業(yè)技術(shù)人員和設(shè)備的支援，請(qǐng)

44、求相關(guān)部門協(xié)助調(diào)查取證等事實(shí)協(xié)助行為。所以，我們建議法條如下：根據(jù)環(huán)境保護(hù)法第7條，環(huán)境保護(hù)行政主管部門在履行其職責(zé)時(shí)，遇有下列情形之一的，可以提請(qǐng)以上各部門予以協(xié)助：（一）需要協(xié)助收集必需的文書、信息、統(tǒng)計(jì)資料的；（二）缺乏必需的專業(yè)技術(shù)人才和設(shè)備的；（三）需要協(xié)助調(diào)查取證的；（四）需要協(xié)助審查、判斷或者認(rèn)定證據(jù)的；（五）其他需要協(xié)助的情形。 3行政協(xié)助的形式。環(huán)保部門請(qǐng)求其他部門就特定事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)助時(shí)，須作出一定的書面形式，被請(qǐng)求主體同意協(xié)助或以相關(guān)理由作以拒絕時(shí)也要形成書面文字。在緊急情況下，協(xié)助請(qǐng)求可以口頭、電話、電子郵件等方式提出。但在緊急情形消失后，應(yīng)當(dāng)立即補(bǔ)辦有關(guān)書面請(qǐng)求。為了規(guī)范

45、職務(wù)協(xié)助的形式，可以由環(huán)保部門印制格式化的職務(wù)協(xié)助請(qǐng)求函，內(nèi)容包括提出請(qǐng)求的法律依據(jù)、請(qǐng)求事由、請(qǐng)求協(xié)助的具體事項(xiàng)、請(qǐng)求協(xié)助的行政主體以及被請(qǐng)求協(xié)助的行政主體的名稱、請(qǐng)求內(nèi)容、請(qǐng)求時(shí)間，最后還必須加蓋單位的公章16（p53）。在具體協(xié)助過程中，環(huán)保部門還可根據(jù)執(zhí)法進(jìn)展情況，多次發(fā)出協(xié)查函。這一要求在行政協(xié)助實(shí)踐中非常重要，不僅有助于被請(qǐng)求主體界定協(xié)助的具體事項(xiàng)和范圍，也為雙方協(xié)助責(zé)任的歸屬提供了實(shí)際依據(jù)。 4行政協(xié)助的答復(fù)與爭(zhēng)議。行政協(xié)助的答復(fù)是指被請(qǐng)求主體在一定期限內(nèi)有義務(wù)對(duì)環(huán)保部門作出予以協(xié)助和不予協(xié)助的答復(fù)。被請(qǐng)求主體給予肯定性答復(fù)的,應(yīng)當(dāng)有實(shí)施協(xié)助的初步計(jì)劃和預(yù)計(jì)所需的期限,但該期限不

46、得超過環(huán)保部門所期望的合理期限16（p53）。如在預(yù)計(jì)期限內(nèi)未完成協(xié)助事務(wù)的,應(yīng)當(dāng)向環(huán)保部門說明協(xié)助事務(wù)完成的進(jìn)度以及需要延長(zhǎng)的時(shí)間。環(huán)保部門發(fā)函后，在要求的時(shí)限內(nèi)未收到被請(qǐng)求主體反饋信息的，除向被請(qǐng)求主體查詢外，還可向請(qǐng)求主體與被請(qǐng)求主體的共同上級(jí)行政主體反映，由其負(fù)責(zé)督辦。 被請(qǐng)求主體給予否定性答復(fù)的,應(yīng)當(dāng)同時(shí)說明不予協(xié)助的理由并將其意見通知環(huán)保部門。環(huán)保部門對(duì)此有異議的，可以向請(qǐng)求主體與被請(qǐng)求主體的共同上級(jí)行政主體申請(qǐng)裁決，共同上級(jí)行政主體應(yīng)當(dāng)對(duì)不予協(xié)助執(zhí)法的理由和依據(jù)進(jìn)行審查，并以書面的形式就有無協(xié)助義務(wù)作出裁決。 5行政協(xié)助的費(fèi)用。從行政協(xié)助實(shí)踐 可知，由被請(qǐng)求主體承擔(dān)協(xié)助費(fèi)用往往導(dǎo)致其缺乏提供協(xié)助的積極性。所以,從鼓勵(lì)環(huán)境管理中各部門之間積極提供協(xié)助的角度看,原則上規(guī)定環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)向被請(qǐng)求主體支付協(xié)助費(fèi)用，更適合我國(guó)的實(shí)際情況。并且進(jìn)一步規(guī)定,環(huán)保