PPP模式定義及在國(guó)內(nèi)外發(fā)展情況概述

1、PPP模式定義及在國(guó)內(nèi)外發(fā)展情況概述PPP是公共部門（通常為政府部門）和私人部門為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而形成的各種合作伙伴關(guān)系。其定義有廣義和狹義之分，中國(guó)將PPP定義為政府部門和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，屬于廣義PPP的范疇。不同國(guó)家和機(jī)構(gòu)對(duì)PPP的分類也有所差異，依據(jù)社會(huì)資本的參與程度、項(xiàng)目資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)歸屬等因素，并結(jié)合中國(guó)實(shí)際我們認(rèn)為PPP可大致分為局部外包類、特許經(jīng)營(yíng)類和私有化類。PPP模式興起于英國(guó)，后在全球范圍內(nèi)被廣泛應(yīng)用于公共管理的各個(gè)領(lǐng)域。19852011年全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP名義價(jià)值為7,751億美元，其中，歐洲處于領(lǐng)先地位，約占全球PPP

2、名義價(jià)值的45.6%。英國(guó)、加拿大和澳大利亞的PPP模式成功案例較多，也有其自身的特點(diǎn)。PPP模式在中國(guó)發(fā)展大致經(jīng)歷了三個(gè)階段，即探索階段、快速發(fā)展階段和調(diào)整階段；預(yù)計(jì)隨著中央政府對(duì)PPP模式的重視和推廣，預(yù)計(jì)未來(lái)三年P(guān)PP模式將進(jìn)入快速增長(zhǎng)期。前期中國(guó)有收益的基礎(chǔ)設(shè)施采取PPP模式以特許經(jīng)營(yíng)類的BOT為主，社會(huì)資本方以外資為主，境內(nèi)民營(yíng)資本參與相對(duì)較少；準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)和公益性項(xiàng)目投融資主要以政府融資平臺(tái)為主。歷年來(lái)中國(guó)政府出臺(tái)了多項(xiàng)PPP相關(guān)的政策文件，2013年以來(lái)政策密集出臺(tái)以及政府和社會(huì)資本合作中心的成立將加速PPP模式在中國(guó)的發(fā)展。PPP模式的推廣有利于提升公共產(chǎn)品和公共服務(wù)水平，有利于控制

3、和防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，符合公共財(cái)政和政府治理的內(nèi)在要求。結(jié)合中國(guó)PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀，同時(shí)參考境外成功經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為在中國(guó)推廣PPP模式需要確保PPP監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性；加快完善PPP工作機(jī)制、配套政策、法律等制度建設(shè)；引入創(chuàng)新理念，探索多元化的PPP模式；簡(jiǎn)化PPP項(xiàng)目審批程序，引入公眾監(jiān)督。一、PPP模式的定義及分類廣義的PPP泛指公共部門與私人部門在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的過(guò)程中建立的各種合作伙伴關(guān)系；狹義的PPP指公共部門和私人部門合作項(xiàng)目一系列融資模式的總稱PPP 是 Public -Private Partnerships的縮寫，即“公私合作伙伴關(guān)系”。PPP是公共部門（通常為政府

4、部門）和私人部門為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而形成的各種合作伙伴關(guān)系。PPP模式的廣泛應(yīng)用開始于上世紀(jì)八十年代，PPP術(shù)語(yǔ)也隨之被人們熟知。廣義的PPP作為公共部門和私人部門合作伙伴關(guān)系的統(tǒng)稱，其本身就是一個(gè)寬泛的概念；加之受意識(shí)形態(tài)和經(jīng)濟(jì)成分劃分不同的影響，各國(guó)和不同機(jī)構(gòu)對(duì)PPP的定義也存在一定的差異（見表1）。狹義的PPP指公共部門和私人部門合作中一系列項(xiàng)目融資模式的統(tǒng)稱，如：BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）、BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)）和TOT(轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交)等，狹義的概念更加側(cè)重公共部門和私人部門合作項(xiàng)目的運(yùn)作模式、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、投融資職能分配和項(xiàng)目監(jiān)控評(píng)估等方面。正確理解PPP的定義，首先要明確

5、公共部門和私人部門的界定；其次需要明確PPP的目的是為了提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；第三，公共部門和私人部門通過(guò)合同文本等形式明確約定各自的職責(zé)和權(quán)利。依據(jù)財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知（財(cái)金201476號(hào)），中國(guó)將PPP定義為政府部門和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，屬于廣義PPP的范疇。但對(duì)PPP的通用模式進(jìn)行闡述時(shí)則主要針對(duì)狹義的PPP，即“通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化?！痹诶斫庳?cái)政部關(guān)

6、于PPP的定義時(shí)需要注意：第一，PPP中的公共部門明確為政府部門，并未包含其他非政府公共部門（如：社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、民辦非企業(yè)單位等），即財(cái)政部關(guān)于PPP定義中公共部門的范圍相對(duì)較小。第二，PPP定義中私人資本范圍放大為社會(huì)資本，私人資本不再以所有制性質(zhì)來(lái)定義，泛指以盈利為目的的建立了現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人（見財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知（財(cái)金2014113號(hào)），以下簡(jiǎn)稱操作指南）。第三，社會(huì)資本的范圍中排除了本級(jí)政府所屬的融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)。    表1：世界各國(guó)機(jī)構(gòu)對(duì)PPP的定義機(jī)構(gòu)名稱定義內(nèi)容加拿大

7、PPP國(guó)家委員會(huì)公共部門和私人部門之間的一種合作經(jīng)營(yíng)關(guān)系，基于雙方各自經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享機(jī)制，以滿足事先清晰界定的公共需求美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)介于外包和私有化之間并結(jié)合兩者特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式；表現(xiàn)為充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院兩層含義：1、為滿足公共產(chǎn)品需求而建立的公共和私人之間的各種合作關(guān)系；2、為滿足公共產(chǎn)品需求，公共部門和私人部分建立的伙伴關(guān)系機(jī)構(gòu)名稱定義內(nèi)容歐盟委員會(huì)為提供公用項(xiàng)目或服務(wù)而形成的公共部門和私人部門之間的合作關(guān)系中國(guó)（財(cái)政部、政府和社會(huì)資本合作中心）政府和社會(huì)資

8、本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。PPP模式可以在公共產(chǎn)品和服務(wù)全生命周期的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施，因此可依據(jù)社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目中的參與程度、項(xiàng)目資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬、投融資職責(zé)分配、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)歸屬（社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大?。┑纫蛩貙?duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行分類。世界銀行結(jié)合PPP項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)歸屬、經(jīng)營(yíng)權(quán)、投資等要素將PPP模式分為6種模式，加拿大PPP國(guó)家委員會(huì)依據(jù)私人部門在PPP項(xiàng)目中承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的大小將

9、PPP模式劃分為12種模式（見表2）。表2：世界銀行和加拿大PPP國(guó)家委員會(huì)的PPP分類情況世界銀行加拿大PPP國(guó)家委員會(huì)服務(wù)外包Contribution Contact（捐贈(zèng)協(xié)議）Operation and Maintenance Contract（O&M，委托經(jīng)營(yíng)）管理外包Design Build（DB，設(shè)計(jì)-建造）Design Build Major Maintenance（DBMM，設(shè)計(jì)-建造-主要維護(hù)）租賃Design Build Operation（DBO，設(shè)計(jì)-建造-運(yùn)營(yíng)）

10、Lease Develop Operate（LDO，租賃-開發(fā)-經(jīng)營(yíng)）特許經(jīng)營(yíng)Build Lease Operate Transfer（BLOT，建設(shè)-租賃-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）Build Transfer Operate（BTO，建設(shè)-轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營(yíng)）BOT/BOOTBuild Own Transfer（BOT，建設(shè)-擁有-轉(zhuǎn)讓）Build Own Operate Transfer（BOOT，建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）剝離Build Own Operate（BOO，建

11、設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)）Buy Build Operate（BBO，購(gòu)買-建設(shè)-經(jīng)營(yíng)）依據(jù)上述分類情況同時(shí)結(jié)合中國(guó)存量的廣義PPP項(xiàng)目情況，可將PPP歸納為外包類、特許經(jīng)營(yíng)類和私有化類（見表3）。表3：結(jié)合中國(guó)實(shí)際的PPP分類大類具體運(yùn)作模式具體案例外包類Management Contract（MC，管理合同）O&M，委托經(jīng)營(yíng)Building Transfer（BT，建設(shè)移交）南京市城市快速內(nèi)環(huán)東線項(xiàng)目   大類具體運(yùn)作模式具體案例特許經(jīng)營(yíng)類BOT，建設(shè)-擁有-轉(zhuǎn)讓（移交）廣西來(lái)賓B電廠、各地威立雅水廠項(xiàng)目BOOT，建設(shè)-擁

12、有-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓（移交）中國(guó)化學(xué)工程總公司承接的印尼南蘇門達(dá)臘省巨港燃?xì)庹羝?lián)合循環(huán)電站項(xiàng)目Transfer Operate Transfer（TOT，轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交）合肥市王小郢污水處理廠Rehabilitate Operate Transfer（ROT，改建-運(yùn)營(yíng)-移交）私有化類BOO，建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)BBO，購(gòu)買-建設(shè)-經(jīng)營(yíng)從中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的運(yùn)作情況來(lái)看，主要有兩種方式，即BT和BOT。其中，BT項(xiàng)目的承擔(dān)主體多為政府所屬融資平臺(tái)或其控股國(guó)有企業(yè)；BOT項(xiàng)目社會(huì)資本參與較多，主要集中在供水、污水處理和城市燃?xì)獾裙彩聵I(yè)領(lǐng)域，以賦予社會(huì)資本特許

13、經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式開展。由于大多數(shù)BT項(xiàng)目的投融資都在政府部門或其所屬的國(guó)有企業(yè)內(nèi)部，社會(huì)資本參與程度很低，其內(nèi)涵同操作指南所指的PPP模式具有本質(zhì)的差別；而BOT項(xiàng)目多基于一定期限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，社會(huì)資本參與程度較高，同現(xiàn)行PPP的內(nèi)涵一致。因此，從嚴(yán)格意義上講中國(guó)存量的政府部門和社會(huì)資本合作的項(xiàng)目以特許經(jīng)營(yíng)類的BOT項(xiàng)目為主。依據(jù)操作指南，中國(guó)擬推廣的PPP模式包含項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交等環(huán)節(jié)，也就是說(shuō)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)最終都要被政府部門或其指定的機(jī)構(gòu)收回。雖然操作指南在PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式中，列舉了BOO（建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)）模式，但我們預(yù)計(jì)這種將公共產(chǎn)品和服務(wù)私有化，把

14、所有權(quán)最終留給社會(huì)資本的模式不會(huì)成為PPP項(xiàng)目的主流模式，未來(lái)推廣仍將以特許經(jīng)營(yíng)類模式為主。二、PPP模式在國(guó)內(nèi)外的發(fā)展（一）國(guó)外PPP模式發(fā)展情況PPP模式興起于英國(guó)，在隨后的二十多年里，這種公共產(chǎn)品供給的新模式在全球范圍內(nèi)被廣泛應(yīng)用。根據(jù)全球PPP研究機(jī)構(gòu)PWF（Public works Financing）的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，19852011年全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP名義價(jià)值為7,751億美元，其中，歐洲處于領(lǐng)先地位，約占全球PPP名義價(jià)值的45.6%，亞洲、澳大利亞占24.2%，美國(guó)、加拿大分別占8.8%、5.8%，墨西哥、拉丁美洲、加勒比海占11.4%，非洲和中東地區(qū)占4.1%。1、英國(guó)PPP模式

15、的運(yùn)用英國(guó)是PPP模式的國(guó)際先驅(qū)，也是至今PPP模式運(yùn)用較為成熟的國(guó)家之一。英國(guó)最早的PPP模式運(yùn)用于保障性住房領(lǐng)域，即上世紀(jì)30年代部分英國(guó)地方政府通過(guò)私人主動(dòng)融資、政府產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式吸引私人資本參與保障性住房的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。1992年英國(guó)保守黨財(cái)政大臣羅曼·萊蒙特考慮利用私人資金來(lái)支持日益增長(zhǎng)的公共支出，并首次創(chuàng)立了PPP的典型模式私人部門融資計(jì)劃（PFI，Private Finance Initiative）。在1997年以前，由于受到其他政黨的激烈反對(duì)，這種模式的使用非常有限，工黨在執(zhí)政之后PFI的在英國(guó)得到了大力推廣和發(fā)展。英國(guó)的PPP模式大致分為兩個(gè)階段，分別是PFI階

16、段和PF2階段。在2012年以前PFI是英國(guó)應(yīng)用最廣泛的PPP模式，PFI模式下允許私人部門參與到公共設(shè)施的設(shè)計(jì)、建造、投融資和運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，旨在提高公共產(chǎn)品質(zhì)量并更好地維護(hù)公共資產(chǎn)。19922011年英國(guó)累計(jì)完成PFI項(xiàng)目700多個(gè)，項(xiàng)目資本支出合計(jì)547億英鎊，涉及的公共領(lǐng)域包括學(xué)校、醫(yī)院、公路、監(jiān)獄、住房、廢物廢水處理設(shè)施等。其中，倫敦地鐵即為以30年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)采取PPP模式建造而成的。PFI模式的優(yōu)勢(shì)之一就是充分利用了私人部門的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新意識(shí)和風(fēng)控技術(shù)，但在運(yùn)行過(guò)程中PFI也暴露出一些問(wèn)題，比如成本浪費(fèi)、合同靈活性差、項(xiàng)目透明度低、風(fēng)險(xiǎn)收益分配不合理等。鑒于PFI模式的不足，

17、英國(guó)政府于2012年推出了一種新的PPP模式PF2。主要改進(jìn)之處在于：1）股權(quán)結(jié)構(gòu)方面，PF2模式下政府持有一定的股權(quán)，作為項(xiàng)目小股東參與投資；2）提高項(xiàng)目效率、節(jié)省項(xiàng)目支出成本，PF2模式下鼓勵(lì)政府進(jìn)行集中采購(gòu)，項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)間不超過(guò)18個(gè)月，對(duì)項(xiàng)目采購(gòu)制定標(biāo)準(zhǔn)化的流程和文件，加強(qiáng)開支監(jiān)管等；3）提高合同靈活性，如政府可以在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中選擇添加或刪除一些服務(wù)可選項(xiàng)等；4）提高透明度，如要求私人部門公開項(xiàng)目收益信息，政府每年公布其所有參股項(xiàng)目的財(cái)務(wù)信息等；5）改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，如政府部門改進(jìn)對(duì)額外開支風(fēng)險(xiǎn)的管理等；6）債務(wù)融資方面，PF2項(xiàng)目有望獲取長(zhǎng)期的債務(wù)融資等。管理方面，英國(guó)財(cái)政部是PPP

18、的主管部門，財(cái)政部下屬的英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施局（Infrastructure UK，IUK）全面負(fù)責(zé)PPP工作，為所有公共管理部門提供PPP的專業(yè)管理，尤其是采購(gòu)方面的知識(shí)，并負(fù)責(zé)批準(zhǔn)英格蘭地區(qū)的PFI交易（蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭的PFI交易由各地方負(fù)責(zé)審批）。在地方政府層面，英國(guó)財(cái)政部與地方政府協(xié)會(huì)聯(lián)合成立了地方合作伙伴關(guān)系組織（Local Partnerships），獨(dú)立于財(cái)政部，按公司化運(yùn)營(yíng)（市場(chǎng)投資人占股51%，財(cái)政部和蘇格蘭主管部門分別占44%和5%），為地方政府提供PFI項(xiàng)目技術(shù)援助和評(píng)估服務(wù)，并幫助制定標(biāo)準(zhǔn)化的合同（涉及具體項(xiàng)目采購(gòu)與投資策略），以市場(chǎng)化方式對(duì)項(xiàng)目和公司進(jìn)行投資。201

19、0年后，IUK合并了PPP工作組和“地方合作伙伴關(guān)系組織”的職能，統(tǒng)一管理實(shí)施PF2項(xiàng)目。截至2012年3月，在PFI下共有717個(gè)項(xiàng)目，總投資547億英鎊，其中，648個(gè)處于運(yùn)行階段。英國(guó)PPP的案例之一是倫敦地鐵。倫敦地鐵由國(guó)營(yíng)倫敦地鐵公司（LUL）擁有并運(yùn)營(yíng)。上世紀(jì)90年代英國(guó)政府面臨地鐵投資嚴(yán)重不足的局面，英國(guó)政府在權(quán)衡后，最終選擇了以政府與私人部門合作（PPP）的模式對(duì)整個(gè)地鐵系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)改造，而非采取完全私有化的模式。經(jīng)過(guò)4年多的論證和試行，倫敦地鐵的PPP合約于20022003年之間正式簽約，LUL將地鐵系統(tǒng)的維護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)工作以30年特許經(jīng)營(yíng)的方式交由三家基礎(chǔ)設(shè)施公司（分別

20、為SSL、BCV和JNP公司）負(fù)責(zé)，LUL仍然掌控日常運(yùn)營(yíng)和票務(wù)工作，并通過(guò)固定支付和業(yè)績(jī)支付來(lái)回報(bào)基礎(chǔ)設(shè)施公司。倫敦地鐵公司特許經(jīng)營(yíng)期為30年，考慮到地鐵的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)運(yùn)營(yíng)情況的考核標(biāo)準(zhǔn)，以及一些簽約時(shí)無(wú)法預(yù)料到的事情發(fā)生，倫敦地鐵PPP模式的合約中專門增加了定期審核機(jī)制：約定簽約各方每隔7.5年重組新審定合約條款，并設(shè)定了專門的仲裁機(jī)制，以保證重新審核的公正性，確保合約的有效執(zhí)行。2、加拿大PPP模式的運(yùn)用加拿大是國(guó)際公認(rèn)的PPP運(yùn)用最好的國(guó)家之一，加拿大各級(jí)政府的對(duì)PPP模式的重視程度很高且支持力度很大。因此，加拿大PPP市項(xiàng)目推進(jìn)有力，項(xiàng)目運(yùn)作規(guī)范，各級(jí)采購(gòu)部門經(jīng)驗(yàn)豐富，服務(wù)效率和交易

21、成本優(yōu)勢(shì)顯著。19912013年加拿大累計(jì)啟動(dòng)PPP項(xiàng)目206個(gè)，項(xiàng)目總價(jià)值超過(guò)630億美元，項(xiàng)目涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化、住房、環(huán)境和國(guó)防等行業(yè)。目前加拿大的PPP項(xiàng)目大約占所有公共領(lǐng)域項(xiàng)目的15%20%左右。在加拿大的PPP模式中，私人部門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的全過(guò)程，以避免由不同投資人負(fù)責(zé)單一階段帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任推諉；政府在項(xiàng)目建設(shè)完成前不承擔(dān)支付責(zé)任，支付的階段延伸至整個(gè)項(xiàng)目的生命周期，同時(shí)支付的前提是私人部門提供的服務(wù)達(dá)到事先約定的標(biāo)準(zhǔn)。管理方面，加拿大組建了國(guó)家層級(jí)的PPP中心（PPP Canada），即加拿大PPP中心。該中心是一個(gè)國(guó)有公司，由加拿大聯(lián)邦政

22、府所有，采取商業(yè)模式運(yùn)作；專門負(fù)責(zé)協(xié)助政府推廣和宣傳PPP模式，參與具體PPP項(xiàng)目開發(fā)和實(shí)施，審核和建議聯(lián)邦級(jí)的PPP項(xiàng)目，為PPP管理制定政策和最優(yōu)實(shí)踐，提供技術(shù)援助等，并負(fù)責(zé)與地方級(jí)PPP單位的合作。為支持PPP模式的發(fā)展，加拿大PPP中心設(shè)立了“加拿大P3基金” 基金總額12億加元，2014年4月再次增加12億加元。截至2013年3月底，該基金已為加拿大15個(gè)PPP項(xiàng)目提供基金支持近8億美元，撬動(dòng)市場(chǎng)投資超過(guò)33億美元。，各層級(jí)地方政府都可以申請(qǐng)?jiān)摶?，用于交通、水?wù)、能源、安全、固廢處理、文化、體育、旅游、電信、海事、宇航等領(lǐng)域，該基金（加上其他聯(lián)邦資金）可為PPP項(xiàng)目提供最高不超過(guò)項(xiàng)

23、目投資額25%的資金支持。此外，加拿大各級(jí)政府制定基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，不斷完善PPP項(xiàng)目采購(gòu)流程。加拿大PPP模式具有其自身的特點(diǎn)：一、私人部門參與PPP項(xiàng)目并非單純的為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資，項(xiàng)目的最終目的是提供公共服務(wù)；二、具有專業(yè)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，加拿大成立了專業(yè)的組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審核PPP項(xiàng)目復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)等；三、引入競(jìng)爭(zhēng)，加拿大鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外的私人投資者參與到PPP項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo)中，以鼓勵(lì)創(chuàng)新、降低成本；四、資本市場(chǎng)融資，加拿大建立了為PPP項(xiàng)目提供資金的項(xiàng)目債券融資市場(chǎng)；五、注重推廣和創(chuàng)新，加拿大PPP中心與國(guó)內(nèi)各省同行分享交流經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)借鑒PPP經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)不斷變化的外部環(huán)境做出相應(yīng)調(diào)整。3、澳大利亞PPP

24、模式的運(yùn)用澳大利亞于20世紀(jì)80年代開始在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式，其最普遍的PPP模式是投資者成立一個(gè)專門的項(xiàng)目公司SPV，由SPV與政府就項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)簽訂項(xiàng)目協(xié)議，協(xié)議期限一般為2030年。為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提高效率，澳大利亞政府在PPP模式的推廣過(guò)程中，不斷的加大私人資本參與范圍，并將項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)更多得交由項(xiàng)目公司（SPV）承擔(dān)，使得私人資本享受的收益同期承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)之間產(chǎn)生不匹配，進(jìn)而導(dǎo)致部分PPP項(xiàng)目以失敗告終。2000年以來(lái)，澳大利亞政府對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行修訂，并制定特別法律，保障私人資本的權(quán)益，以進(jìn)一步推廣PPP模式的發(fā)展。管理方面，澳大利亞成立了全國(guó)性的PPP單位

25、，即澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施局（IAU），負(fù)責(zé)全國(guó)各級(jí)政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求和政策，業(yè)務(wù)不局限于PPP，推廣PPP僅是職能之一。2008年IAU會(huì)同澳大利亞全國(guó)PPP論壇制定了全國(guó)性的PPP政策框架和標(biāo)準(zhǔn)，各級(jí)政府（州）在此基礎(chǔ)上制定本地的指南。上述政策要求各級(jí)政府資本金超過(guò)5,000澳元的所有項(xiàng)目必須把PPP作為備選模式。澳大利亞PPP模式具有代表性的案例就是悉尼奧運(yùn)會(huì)主體育場(chǎng)、主體育館和奧運(yùn)村。其中，悉尼奧運(yùn)會(huì)主體育場(chǎng)投資估算為6.15億澳元，其中，政府撥款9,120萬(wàn)澳元，政府貸款600萬(wàn)澳元，占總投資的15.8%；其余84.2%的資金由中標(biāo)聯(lián)合體組建的私人財(cái)團(tuán)（2000年澳大利亞體育場(chǎng)公司）負(fù)責(zé)

26、籌措。中標(biāo)人除投入股本金、商業(yè)銀行貸款外，還通過(guò)發(fā)行會(huì)員坐席 其中，發(fā)行“黃金會(huì)員”坐席34,400個(gè)，單價(jià)1萬(wàn)澳元，發(fā)行“白金會(huì)員”席位600個(gè)，單價(jià)3.4萬(wàn)澳元。等方式募集資金。奧運(yùn)協(xié)調(diào)局代表州政府與中標(biāo)人共簽署了9種合同，除特許權(quán)協(xié)議外，還有租賃協(xié)議（包括土地租賃協(xié)議）、政府貸款協(xié)議。悉尼奧組委與中標(biāo)人簽署了體育場(chǎng)協(xié)議和商業(yè)權(quán)利協(xié)議。政府通過(guò)協(xié)議授予中標(biāo)的私人財(cái)團(tuán)負(fù)責(zé)融資、建設(shè)及在建造完成后31年的經(jīng)營(yíng)和維護(hù)權(quán)。該私人財(cái)團(tuán)委托組建兩家公司分別負(fù)責(zé)管理體育場(chǎng)和擁有體育場(chǎng)的資產(chǎn)。擁有資產(chǎn)所有權(quán)的公司負(fù)責(zé)償還銀行本息、向地方政府繳納稅費(fèi)；負(fù)責(zé)管理的公司向持有資產(chǎn)的公司支付租金租用場(chǎng)館，租金的多

27、少基于管理公司的收入規(guī)模（來(lái)源包括冠名權(quán)、場(chǎng)館租用、商業(yè)集會(huì)、會(huì)所收費(fèi)、商品售賣、廣告和餐飲等）。在經(jīng)過(guò)賽后最初階段的虧損后，主體育場(chǎng)已開始盈利。（二）PPP模式在中國(guó)的發(fā)展PPP模式在中國(guó)發(fā)展大致經(jīng)歷了三個(gè)階段，前期中國(guó)有收益的基礎(chǔ)設(shè)施采取PPP模式以特許經(jīng)營(yíng)類的BOT為主，社會(huì)資本方以外資為主；準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)和公益性項(xiàng)目投融資主要以政府融資平臺(tái)為主；隨著中央政府對(duì)PPP模式的重視和推廣，預(yù)計(jì)未來(lái)三年P(guān)PP模式將進(jìn)入快速增長(zhǎng)期就廣義的PPP模式而言，中國(guó)自上世紀(jì)80年代就開始探索利用外資在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)行合作。從發(fā)展階段來(lái)看，PPP模式在中國(guó)發(fā)展大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：探索試點(diǎn)階段（2002年之前）

28、：在此期間，PPP模式以外資參與的BOT模式為主。其中，1984年香港合和電力（中國(guó)）有限公司和深圳特區(qū)電力開發(fā)公司（深圳市能源集團(tuán)有限公司，即深能集團(tuán)的前身）采取合作經(jīng)營(yíng)方式建設(shè)的沙角B電廠 該電廠于1988年試運(yùn)營(yíng)結(jié)束，進(jìn)入商業(yè)運(yùn)營(yíng)；項(xiàng)目采取BOT模式，香港合和電力（中國(guó)）有限公司獲取項(xiàng)目10年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，項(xiàng)目已于1999年8月移交給深能集團(tuán)（持股64.77%），為中國(guó)第一個(gè)實(shí)際意義上的BOT項(xiàng)目。1995年法國(guó)電力公司及阿爾斯通公司聯(lián)合體獲得廣西來(lái)賓B電廠18年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，為國(guó)家批準(zhǔn)的首個(gè)BOT試點(diǎn)項(xiàng)目。期間PPP項(xiàng)目均為利用外資項(xiàng)目，由原對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部（現(xiàn)“商務(wù)部”）主導(dǎo)。快速

29、發(fā)展階段（20032008年）：2002年原建設(shè)部發(fā)布關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見（建城2002272號(hào)），鼓勵(lì)社會(huì)資本、外國(guó)資本以多種形式參與市政公用設(shè)施的建設(shè)；2005年“非公經(jīng)濟(jì)36條”（見表4）提出“允許非公有資本進(jìn)入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?！边@在很大程度上推動(dòng)了各地市政公用領(lǐng)域PPP模式的推進(jìn)，期間外資和民營(yíng)資本較大規(guī)模的參與市政公共用基礎(chǔ)設(shè)施的投資。該階段期間，法國(guó)威立雅環(huán)境集團(tuán)、香港中華煤氣有限公司（中華煤氣）、新奧燃?xì)獾染惩赓Y本以及其他社會(huì)資本以特許經(jīng)營(yíng)等BOT模式參與各地市政公用項(xiàng)目投資。其中，截至目前發(fā)過(guò)威立雅環(huán)境集團(tuán)已在中國(guó)23個(gè)省的126個(gè)城市投資以水務(wù)為主的市

30、政項(xiàng)目。此外，社會(huì)資本也通過(guò)PPP模式參與到高速公路、地鐵等交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目以及大型體育場(chǎng)館等項(xiàng)目中。期間的代表性項(xiàng)目國(guó)家體育場(chǎng)、北京地鐵四號(hào)線，以及威立雅水務(wù)公司、新奧燃?xì)?、港華燃?xì)獾仍诟鞯貐^(qū)投資的水務(wù)、燃?xì)忭?xiàng)目。調(diào)整階段（2009年以來(lái)）：受金融危機(jī)影響，全球和中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速下滑，中國(guó)中央政府推行積極的財(cái)政政策和刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)計(jì)劃。該經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的投資由政府主導(dǎo)，但鑒于地方政府無(wú)法以市場(chǎng)主體的身份參與投資，各地政府都充分利用所屬融資平臺(tái)進(jìn)行投融資。2009年以來(lái)城市基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品和服務(wù)的投融資職能主要由各地的融資平臺(tái)公司承擔(dān)，項(xiàng)目的運(yùn)作方式以政府委托代建、BT模式為主。因此，期間社會(huì)資本在

31、公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域的參與度有所下降，PPP模式的發(fā)展處于調(diào)整階段。雖然2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見（國(guó)發(fā)201013號(hào)）（即新“非公經(jīng)濟(jì)36條”），鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，但各方反應(yīng)一般?？傮w看，自上世紀(jì)80年代首次引入以來(lái)，中國(guó)PPP模式以特許經(jīng)營(yíng)類的BOT模式為主，項(xiàng)目主要為有收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，社會(huì)資本方以外資為主，民營(yíng)資本進(jìn)入較晚，且整體參與程度不高。政府準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目投融資主要以政府投融資平臺(tái)主導(dǎo)，采取委托代建、BT等形式。歷年來(lái)中國(guó)政府出臺(tái)多項(xiàng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)政府部門和社會(huì)資本合作的政策文件， 2013年

32、以來(lái)政策密集出臺(tái)以及政府和社會(huì)資本合作中心的成立將加速PPP模式在中國(guó)的發(fā)展為有效利用外資和民間資本，整合社會(huì)資源，提高市場(chǎng)活力，歷年來(lái)中國(guó)出臺(tái)了多項(xiàng)促進(jìn)和鼓勵(lì)社會(huì)資本投資的政策文件（見表4），這些文件為PPP模式的發(fā)展提供了文件支持和依據(jù)。表4：歷年來(lái)中國(guó)推廣PPP模式相關(guān)的政策文件發(fā)布部門文件名稱/文號(hào)觀點(diǎn)摘要對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部（現(xiàn)“商務(wù)部”）關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問(wèn)題的通知（1995年）以BOT投資方式吸引外資應(yīng)符合國(guó)家關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域利用外資的行業(yè)政策和有關(guān)法律。政府機(jī)構(gòu)一般不應(yīng)對(duì)項(xiàng)目做任何形式的擔(dān)?；虺兄Z（如外匯兌換擔(dān)保、貸款擔(dān)保等）。如項(xiàng)目確需擔(dān)保，必須事先征得國(guó)家有關(guān)主

33、管部門的同意，方可對(duì)外作出承諾。國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)（現(xiàn)“國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)”）關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知（計(jì)  投資20012653號(hào)）鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資以獨(dú)資、合作、聯(lián)營(yíng)、參股、特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。近期要積極創(chuàng)造條件，盡快建立公共產(chǎn)品的合理價(jià)格、稅收機(jī)制，在政府的宏觀調(diào)控下，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資參與供水、污水和垃圾處理、道路、橋梁等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。建設(shè)部（現(xiàn)“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部”）關(guān)于印發(fā)關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見的通知（建城2002272號(hào)）鼓勵(lì)社會(huì)資金、外國(guó)資本采取獨(dú)資、合資、合作等多種形式，參與市政公用設(shè)

34、施的建設(shè)，形成多元化的投資結(jié)構(gòu)。對(duì)供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理等經(jīng)營(yíng)性市政公用設(shè)施的建設(shè)，應(yīng)公開向社會(huì)招標(biāo)選擇投資主體。建設(shè)部（現(xiàn)“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部”）市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法（建設(shè)部令第126號(hào)）（2004年）鼓勵(lì)利用社會(huì)資金、境外資本，采取獨(dú)資、合資、合作等形式建設(shè)市政公用設(shè)施，從事特許經(jīng)營(yíng)。政府投資建設(shè)的市政公用設(shè)施，所有權(quán)屬于政府。特許經(jīng)營(yíng)者按照城市規(guī)劃投資建設(shè)的市政公用設(shè)施，在特許經(jīng)營(yíng)期滿或者終止后，無(wú)償歸政府所有。 國(guó)務(wù)院國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見（國(guó)發(fā)20053號(hào)）“非公經(jīng)濟(jì)36條”允許非公有資本進(jìn)入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

35、加快完善政府特許經(jīng)營(yíng)制度，規(guī)范招投標(biāo)行為，支持非公有資本積極參與城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、公共交通、污水垃圾處理等市政公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。在規(guī)范轉(zhuǎn)讓行為的前提下，具備條件的公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可向非公有制企業(yè)轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)。支持、引導(dǎo)和規(guī)范非公有資本投資教育、科研、衛(wèi)生、文化、體育等社會(huì)事業(yè)的非營(yíng)利性和營(yíng)利性領(lǐng)域。發(fā)布部門文件名稱/文號(hào)觀點(diǎn)摘要國(guó)務(wù)院國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見（國(guó)發(fā)201013號(hào)）新“非公經(jīng)濟(jì)36條”對(duì)于可以實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程和其他公共服務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)鼓勵(lì)和支持民間資本進(jìn)入。鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域；鼓勵(lì)和

36、引導(dǎo)民間資本進(jìn)入市政公用事業(yè)和政策性住房建設(shè)領(lǐng)域；鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域。為民間投資創(chuàng)造良好環(huán)境。國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見的通知（國(guó)發(fā)201320號(hào)）抓緊清理有礙公平競(jìng)爭(zhēng)的政策法規(guī)，推動(dòng)民間資本有效進(jìn)入金融、能源、鐵路、電信等領(lǐng)域。國(guó)務(wù)院國(guó)務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見（國(guó)發(fā)201333號(hào)）向地方政府和社會(huì)資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路。研究設(shè)立鐵路發(fā)展基金，以中央財(cái)政性資金為引導(dǎo)，吸引社會(huì)法人投入。國(guó)務(wù)院國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)

37、設(shè)施建設(shè)的意見國(guó)發(fā)201336號(hào)建立政府與市場(chǎng)合理分工的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制。政府應(yīng)集中財(cái)力建設(shè)非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，要通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)助、政府購(gòu)買服務(wù)等多種形式，吸引包括民間資本在內(nèi)的社會(huì)資金，參與投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)有合理回報(bào)或一定投資回收能力的可經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在市場(chǎng)準(zhǔn)入和扶持政策方面對(duì)各類投資主體同等對(duì)待。中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定（2013年11月）允許更多國(guó)有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)。國(guó)有資本投資項(xiàng)目允許非國(guó)有資本參股。允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金

38、融機(jī)構(gòu)。國(guó)務(wù)院國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見（國(guó)發(fā)201443號(hào)）推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)。對(duì)在建項(xiàng)目確實(shí)沒有其他建設(shè)資金來(lái)源的，應(yīng)主要通過(guò)政府與社會(huì)資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。國(guó)務(wù)院國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見（國(guó)發(fā)201460號(hào)）鼓勵(lì)社會(huì)資本投資運(yùn)營(yíng)農(nóng)業(yè)和水利工程。積極推動(dòng)社會(huì)資本參與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)。通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)助、政府購(gòu)買服務(wù)等多種方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資城鎮(zhèn)供水、供熱、燃?xì)?、污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理、城市綜合管廊、公園配套服務(wù)

39、、公共交通、停車設(shè)施等市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府依法選擇符合要求的經(jīng)營(yíng)者。政府可采用委托經(jīng)營(yíng)或轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓（TOT）等方式，將已經(jīng)建成的市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目轉(zhuǎn)交給社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)管理。財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知（財(cái)金201476號(hào)）盡快形成有利于促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式（Public-Private Partnership, PPP）發(fā)展的制度體系。財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知（財(cái)金2014113號(hào)）印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見（發(fā)改投資201

40、42724號(hào)）合理確定政府和社會(huì)資本合作的項(xiàng)目范圍及模式；建立健全政府和社會(huì)資本合作的工作機(jī)制；加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的規(guī)范管理；強(qiáng)化政府和社會(huì)資本合作的政策保障2009年以來(lái)，地方政府大規(guī)模利用融資平臺(tái)公司推動(dòng)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)。依據(jù)審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告（2011年第35號(hào)），截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額為10.72萬(wàn)億元，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)6.71萬(wàn)億元，占62.62%；政府性債務(wù)中融資平臺(tái)公司、地方政府部門和機(jī)構(gòu)的債務(wù)余額（三類債務(wù)合計(jì)）占比為69.69%。該審計(jì)結(jié)果的發(fā)布引發(fā)了中央政府和社會(huì)各界對(duì)政府債務(wù)問(wèn)題的高度重視。依據(jù)審計(jì)署

41、全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)公告（2013年第32號(hào)-總第174號(hào)），截止2013年6月底，中央和地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額為20.70萬(wàn)億元，較2010年底大幅增長(zhǎng)。在此背景下，2013年國(guó)務(wù)院連續(xù)發(fā)文鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域投資，黨的十八屆三中全會(huì)提出“允許更多國(guó)有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)。”為加快政府職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，推動(dòng)混合所有制改革，并控制地方政府債務(wù)規(guī)模、防控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部在2014年中央和地方財(cái)政預(yù)算中提出“推廣運(yùn)用政府與社會(huì)資本合作模式（PPP），鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等的投資和運(yùn)營(yíng)?！边@是中國(guó)

42、官方首次提出PPP概念。之后財(cái)政部以中國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制基金管理中心的基礎(chǔ)上成立政府和社會(huì)資本合作中心（以下簡(jiǎn)稱“PPP中心”），具體負(fù)責(zé)政府與社會(huì)資本合作相關(guān)事項(xiàng)。2013年12月，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)分別發(fā)布了關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知（財(cái)金2014113號(hào)） （以下簡(jiǎn)稱“操作指南”）和關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見（發(fā)改投資20142724號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“指導(dǎo)意見”），對(duì)PPP模式的推廣和實(shí)踐進(jìn)行了較為明確的規(guī)范；同時(shí)，財(cái)政部還公布了30個(gè)政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目供各地進(jìn)行參考和借鑒。2014年9月安徽和福建省政府基于財(cái)政部財(cái)金201476號(hào)發(fā)布了地

43、方版的PPP操作指南和指導(dǎo)意見；11月以來(lái)，河南、江蘇、河北、山東、湖南和四川等省份也相繼出臺(tái)了推廣PPP模式政策文件。PPP模式的推廣有利于劃清政府和企業(yè)界限，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并能激發(fā)民間資本活力，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)渠道，分擔(dān)政府投資壓力。操作指南和指導(dǎo)意見，以及各省的PPP政策文件為社會(huì)資本參與政府項(xiàng)目提供了操作指導(dǎo)和制度保障，將加快政府部門和社會(huì)資本PPP項(xiàng)目的實(shí)踐。三、對(duì)中國(guó)推廣PPP模式的建議從首次采用BOT方式引進(jìn)外資建設(shè)沙角B電廠開始，中國(guó)探索和發(fā)展PPP模式已近三十年，但實(shí)施主體仍以各級(jí)地方政府為主，尚未形成全國(guó)性的具有指導(dǎo)示范性的統(tǒng)一規(guī)范。PPP模式的推廣可以為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展