檢察機關(guān)提起公益訴訟的法律問題研究

1、目 錄中文摘要.英文摘要.引言.1一、公益訴訟的概述.2（一）公益訴訟的含義及特征.21.公益訴訟的含義.22.公益訴訟的特征.3（二）公益訴訟的主體.41.檢察機關(guān).42.社會公益團體.53.個人.5二、檢察機關(guān)提起公益訴訟的必要性和可行性.5（1） 檢察機關(guān)提起公益訴訟的必要性.5（2） 檢察機關(guān)提起公益訴訟的可行性.8三、國外檢察機關(guān)提起公益訴訟制度借鑒.10(1） 國外檢察機關(guān)提起公益訴訟簡介.101.美國多元化全方位的公益訴訟制度.102.英國檢察長提起公益訴訟制度.113.巴西檢察機關(guān)參與公共民事訴訟制度.124.日本“民眾訴訟”制度.13（二）國外檢察機關(guān)提起公益訴訟對我國的啟示

2、.131.全面建設(shè)法治國家的必然.132.有利于我國制定政策法規(guī).14四、完善我國檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的建議.14(一) 檢察機關(guān)提起公益訴訟應(yīng)處理好三種關(guān)系.141.在案源發(fā)現(xiàn)上處理好被動與主動的關(guān)系.142.在結(jié)案方式上處理好調(diào)解與判決的關(guān)系.153.處理好有權(quán)提起公益訴訟的社會團體、組織和檢察機關(guān)的關(guān)系.16（二）進一步完善檢察機關(guān)提起公益訴訟的訴訟程序.161.擴大檢察機關(guān)提起公益訴訟的案件范圍.172.建立檢察機關(guān)提起公益訴訟案件調(diào)解制度.173.增加檢察機關(guān)提起公益訴訟的起訴方式.18結(jié)語.18參考文獻.致謝.附錄.檢察機關(guān)提起公益訴訟的法律問題研究摘要 2017年，我國正式將

3、檢察機關(guān)提起公益訴訟制度加入到民事訴訟和行政訴訟法當中，并且在部分地區(qū)進行檢察機關(guān)參與公益訴訟的試點。檢察機關(guān)提起公益訴訟具有行政機關(guān)和社會公益團體以及個人無法具有的獨特優(yōu)勢。盡管法律規(guī)定檢察機關(guān)能夠成為提起公益訴訟的資格，但是在起步期間仍然存在一些困難。適時的公益訴訟制度并不完善，也缺乏一定的訴訟程序設(shè)計，這是當前檢察機關(guān)參與公益訴訟最突出的問題。縱觀國外的檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，我們可以看出無論是完善立法還是實踐指導(dǎo)對我國目前剛剛起步的公益訴訟制度建設(shè)都具有一定的借鑒意義。本文通過對美國、巴西、日本等發(fā)達國家的公益訴訟制度進行分析比較，對完善我國公益訴訟制度提出了一些建議和解決方法。首先

4、，本文介紹了公益訴訟的相關(guān)理論，并且將當前能夠提起公益訴訟的主體進行比較分析，強調(diào)檢察機關(guān)提起公益訴訟的主體優(yōu)勢之余分析概括了檢察機關(guān)提起公益訴訟的必要性和可行性。其次通過分析國外的公益訴訟制度，啟示到檢察機關(guān)提起公益訴訟是全面建設(shè)法治國家的必然，也能夠?qū)ξ覈贫ü嬖V訟相關(guān)法規(guī)產(chǎn)生幫助。最后在完善我國公益訴訟程序的問題上，本文提出檢察機關(guān)應(yīng)該處理好的三種關(guān)系以及應(yīng)該擴大檢察機關(guān)提起公益訴訟的案件范圍，建立公益訴訟調(diào)解制度、增加檢察機關(guān)提起公益訴訟的起訴方式等方面來解決這些問題。為全面依法治國，維護國家和社會公共利益能夠有所幫助。關(guān)鍵詞：檢察機關(guān)；公益訴訟；制度完善；程序設(shè)計IAbstract

5、In 2017, voted by the standing committee of the National People's Congress on amending the civil procedure law and the decision of the administrative procedure law, the procuratorial organs filed a public interest litigation in the two laws, and in parts of the system of procuratorial organs to

6、participate in the public interest litigation. Public interest litigation by procuratorial organs has unique advantages that administrative organs and public welfare organizations and individuals cannot have. Although the law stipulates that procuratorial organs are qualified to bring public interes

7、t lawsuits, some difficulties still exist during the initial period. Timely public interest litigation system is not perfect, and there is lack of certain litigation procedure design, which is the most prominent problem in the current public interest litigation. Throughout the procuratorial organs f

8、iled a public interest litigation system in foreign countries, we can see whether it is a perfect legislation and practice guidance for fledgling public welfare lawsuit system construction in our country at present has certain reference significance. This paper analyzes and compares the public inter

9、est litigation system of the United States, Brazil, Japan and other developed countries, and puts forward some Suggestions and solutions to the improvement of China's public interest litigation system.First, this paper introduces the relevant theories of public interest litigation, and lift the

10、current can carry on comparative analysis to the main body of public interest litigation, the emphasis on the body of the procuratorial organs filed a public interest litigation sums up the advantages of analysis the necessity and feasibility of the procuratorial organs filed a public interest litig

11、ation. Secondly through the analysis of the public welfare lawsuit system of foreign and enlightenment to the procuratorial organs filed a public interest litigation is the necessity of all-round construction of the rule of law country, can also help to develop public interest litigation in China re

12、levant laws and regulations. Finally on the issue of perfecting our country's public interest litigation procedure, in this paper, procuratorial organs should handle good IIthree kinds of relationships, and should expand the scope of public interest litigation cases brought by the procuratorates

13、, set up the public welfare lawsuit mediation system, increase prosecution of procuratorial organs filed a public interest litigation mode to solve these problems. To rule the country in accordance with the law, it can help to safeguard national and public interests.Key words: procuratorial organ; P

14、ublic interest litigation; Perfect system; The program design.III華北水利水電大學(xué)引言 2012年我國民事訴訟法修正案中新增了“公益訴訟”條款，這對于關(guān)注公益訴制度的人們來說注定是耳目一新。雖然以此能夠表明我國法律體系正日益完善，然而我國民事訴訟法對提起公益訴訟主體并沒有太詳細的概括，以“法律規(guī)定的有關(guān)機關(guān)和有關(guān)組織”這樣籠統(tǒng)的概念定義公益訴訟的主體，讓很多學(xué)者有些許失望。直到2017年，檢察機關(guān)正式被賦予提起公益訴訟主體的資格，很多研究公益訴訟制度的學(xué)者都以此感到高興。但是我國檢察機關(guān)提起公益訴訟制度當前僅僅是試點期間，還存在不

15、少問題，制度并不完善。中國正存在社會轉(zhuǎn)型以及經(jīng)濟飛快發(fā)展的時期，而近些年損害國家和社會公共利益的案件不斷發(fā)生，公共利益迫切需要找到一條合適的司法救濟途徑。國家法律賦予檢察機關(guān)提起公益訴訟的主體權(quán)利，但是這種權(quán)利由于沒有完善的公益訴訟制度以及相關(guān)法規(guī)，導(dǎo)致并沒有發(fā)揮其法律所追求的效果。在強調(diào)我國堅持全面建設(shè)法治國家的背景下，研究如何去完善檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的課題不僅擁有理論價值而且具有很強的現(xiàn)實意義。本文在此課題研究上綜合了大部分研究公益訴訟制度的學(xué)者在不同角度上探討如何完善我國公益訴訟制度的不同觀點，筆者認為有些解決方法雖然字面上符合法理的要求而且借鑒了國外成熟的公益訴訟制度經(jīng)驗，但是琢

16、磨之后發(fā)現(xiàn)與當前中國國情并不想符合。本文通過對現(xiàn)階段公益訴訟制度的瓶頸分析以及檢察機關(guān)自身的特點，對比和借鑒國外成熟法律制度，梳理出一部分解決方案，提出了現(xiàn)階段為完善我國公益訴訟制度的一些意見和建議。本文認為，檢察機關(guān)提起公益訴訟能夠很好的發(fā)揮其憲法所賦予的權(quán)利效果，仔細分析檢察機關(guān)提起公益訴訟的必要性和可行性之后還能夠為檢察機關(guān)全面參與公益訴訟作了理論支撐。然后通過對國外的公益訴訟制度分析總結(jié)出國外成熟公益訴訟制度對我國建設(shè)法治國家的啟示。在完善公益訴訟制度的章節(jié)，本文首先說明檢察機關(guān)應(yīng)該要處理好的三種關(guān)系，其次提出檢察機關(guān)在案件范圍、結(jié)案調(diào)解方式、起訴方式上的一些意見和建議，對檢察機關(guān)如何

17、能夠成為適格的公益訴訟主體、如何對公權(quán)力產(chǎn)生監(jiān)督和制約以及如何完善當前檢察機關(guān)參與公益訴訟的制度等問題做出了分析并提出了意見和建議。 （1） 公益訴訟的含義及特征1.公益訴訟的含義我們在研究任何問題特別是關(guān)于法律問題的情況下，應(yīng)該首先給這個問題中的特有名詞下一個不能脫離邊際且清晰的定義，用以清楚地界定其外延和內(nèi)涵。本文中研究檢察機關(guān)提起公益訴訟的法律問題，那么就必須清楚公益訴訟的定義。雖然在不同的時期和不同的法律傳統(tǒng)下，對同一個法律概念的理解和認識會有所不同，尤其是從不同的角度去看待和研究某一法律問題時也會產(chǎn)生不同的概念，但是我們應(yīng)該學(xué)習(xí)在研究某一法律問題時要學(xué)會參考大多數(shù)學(xué)者不同的理論和想法

18、，通過分析比較從眾多的學(xué)者給出的法律概念中領(lǐng)悟該法律問題的本質(zhì)和核心，然后由此出發(fā)開始我們對該法律問題的探索。公益訴訟，從字面看來可分為公益和訴訟兩個名詞，即公共利益和法律訴訟。雖然很早就出現(xiàn)公益訴訟的說法，但是學(xué)界并沒有給出一定的概念。近年來通過學(xué)者的不斷研究和探討，公益訴訟的概念逐漸清晰起來，但是各有各的說法。相比較私益訴訟而言，公益訴訟是保護有關(guān)公共利益的訴訟，私益訴訟是保護有關(guān)個人權(quán)益的訴訟。還有學(xué)者認為公益訴訟依托于社會公平正義，將法律視為社會變革的工具，以公益律師和公益團體作為起訴主體而展開的訴訟。本文認為，公益訴訟的訴訟形式和私益訴訟的訴訟目的不同，這是區(qū)分的關(guān)鍵。公益訴訟的形成

19、是圍繞在公共利益發(fā)生糾紛的基礎(chǔ)上的，是指符合法律資格的主體根據(jù)法律的規(guī)定，對違反相關(guān)法律給國家、社會公共利益造成損害的行為，積極向法院提起訴訟，然后由法院依法追究違法者的法律責(zé)任的訴訟活動。天下之人，皆為利益所奔波操勞。利益是人民群眾生活的動力，大多數(shù)人從事一件事情都是以有利可圖為出發(fā)點，但是在法律的威嚴下，不能唯利是圖，要在法律允許的情況下追逐利益或維護自己的利益，法網(wǎng)恢恢，疏而不漏。不以侵犯公共利益為前提追求私益。當前我國經(jīng)濟正處于飛速發(fā)展期，人民的日益需求也在增加，公共利益的范圍也就越來越大，對公共利益的解釋也需要與時俱進。那么何為公共利益呢？公共利益如果是全體個人利益的總和，那么歸根結(jié)

20、底還是個人利益，這在利益的加減法上本人覺得難以講通。本文認為首先如果是個人利益，那么個人會為了自己的利益而作出不懈地努力去爭取去維護，自己會在個人利益遭受損失的情況下努力探求維護利益的途徑，或訴訟或采取其他方式，是個人一種積極主動的行為。而在涉及損害公共利益的情況下，就算損害到了個人的利益，但是這種損害結(jié)果并非自己一人承受，例如河水受到某造紙廠的廢水污染，導(dǎo)致附近的居民生活用水遭到破壞，這種損害結(jié)果由附近所有居民承受，個人對待維護自己生活用水的潔凈利益并不會十分積極主動，或許居民一起上訴，但是針對個人就沒有那么積極，此時需要法律授權(quán)組織或部門作為訴訟主體以造紙廠的違法行為向法院提起上訴。所以針

21、對公共利益是否為個體利益的總和問題，在此粗略分析利益損害結(jié)果的承受人對待被損害利益的時候一種是否積極主動的態(tài)度來闡述一下本人的觀點。一些學(xué)者認為公益應(yīng)該有這些含義，第一是作為社會公共利益，指的是社會全部或者部分成員享有的利益，第二是指國家的利益，假設(shè)國家教育局不作為，那么其侵害了國家培養(yǎng)后備人才的利益，這是一種國家利益。在普遍情況下，社會利益和國家利益是可以進行劃分的，但是在有些情況下這兩種利益又是相互交織的。在公益訴訟的問題研究上，往往對公益訴訟的含義不明確，主要體現(xiàn)在主體和內(nèi)容，主體不明確加上內(nèi)容不確切，公益訴訟很難進行下去。所以要討論公益訴訟，就必須明確公共利益的主體及內(nèi)容。2.公益訴訟

22、的特征 我們可以拿公益訴訟和私益訴訟作比較，區(qū)別于私益訴訟，公益訴訟有以下幾個主要特點： （1）私益訴訟往往是救濟個人的權(quán)益，而公益訴訟的目標是為了維護國家和社會公共利益，并以尋求公共利益最大化為訴訟主旨，并不僅僅是為了救濟個案的權(quán)利。這類追求公共利益和個案救濟是公益訴訟和私益訴訟最本質(zhì)的區(qū)分，這也是歷來學(xué)者鉆研公益訴訟的意義所在。私益訴訟普遍的辯論核心是當事人兩邊的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其訴訟結(jié)果不但保護了當事人的合法權(quán)益，能夠彰顯法律的公平和正義，進而間接的維護了社會的公共利益，但是作用有限。而公益訴訟中享有賊何種利益的人不是特定的，即使是以維護自身的利益為出發(fā)點，但是往往涉及多數(shù)人的利益。一旦侵

23、害的結(jié)果產(chǎn)生，往往是多數(shù)人共同承受該損害結(jié)果。公益訴訟能夠保護大多數(shù)的利益，相比較于傳統(tǒng)的私益訴訟，公益訴訟的效果往往更加明顯。（2）在訴訟主體的問題上，公益訴訟的訴訟當事人大多數(shù)是因為被告方的不法活動的加害而使得正常的生活環(huán)境受到影響的民眾，而且大多數(shù)情況下遭受損害的是集體而非單個公民，具有集體性和蔓延性的特點。而作為被告的一方當事人，大部分是大型企業(yè)或者國家行政機關(guān)等。大型企業(yè)制造影響公眾正常生活的因素很多，例如環(huán)境污染。而國家行政機關(guān)往往在做出公共決策時侵犯了群眾集體的利益等等情況。（3）公益訴訟在傳統(tǒng)的訴訟主體適格理論上面獲得突破并且向擴大主體適格的范圍發(fā)出了挑戰(zhàn)，這是公益訴訟這一類訴

24、訟的重要形式特征。傳統(tǒng)的私益訴訟主體之間必須要有鮮明的權(quán)利義務(wù)聯(lián)系，而且當事人適格的范圍確定。（4）在公益訴訟中，原告對被告提出的要求不僅要求賠償損失，而且要求制止該損害行為?，F(xiàn)在我們知道，大多數(shù)傳統(tǒng)訴訟一般屬于訴訟損害賠償之類的訴，但近年來公益訴訟案件數(shù)量的增加，在隨后的預(yù)防性止損索賠中也逐漸增多，并呈上升趨勢。在這一點上與私人利益訴訟相比,不需要建立公益訴訟必然產(chǎn)生損害的事實,但只要雙方開始非法行為,無論其多么行為造成的損失,可以通過法院起訴,通過實施違法行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任的人,通過公益訴訟，可以在搖籃中扼殺違法行為，有效維護國家利益和公共利益，維護社會穩(wěn)定與秩序。（5）在公益訴訟中，公共

25、利益遭受損害，其中包括環(huán)境，消費者的權(quán)益以及國家財產(chǎn)的損失，作為被告的一方，能夠造成如此損害的行為，大多是擁有一定的背景或者財力，在與被告在法庭上的爭訟上，原告可能面臨訴訟成本支出不夠，全面的法律知識和服務(wù)不夠，這都是原告在公益訴訟上所面臨的難題。對于這些案件，原告要想在法庭上維護自己的權(quán)益，必將會面臨在權(quán)利主張和舉證方面遇到很大的困難。（二）公益訴訟的主體1.檢察機關(guān)檢察機關(guān)是中華人民共和國國家法律監(jiān)督機關(guān)。其作為國家公訴機構(gòu)的代表，是為了維護國家和社會公共利益向法院提起訴訟，在訴訟的過程中不僅監(jiān)督法院司法過程，保障公平公正的司法程序正常進行，而且作為起訴主體對實施損害公共利益的行為者進行起

26、訴，這是其本身的職責(zé)所在。在我國刑事訴訟中，由于其他原因受害當事人無法參加訴訟活動，由檢察機關(guān)作為公訴人向被告提出訴訟，維護國家和社會穩(wěn)定，也就更大程度上推動實現(xiàn)社會公共利益的保障。2.社會公益團體社會公益團體是指非政府的且以社會公益事業(yè)為主要目標的社會組織與團體。這類公益團體不追求經(jīng)濟利潤而追求廣大群眾的貼身利益。我國公益團體主要是消費者權(quán)益保護會、中國環(huán)境保護協(xié)會等，但是這些公益團體的數(shù)量很少，并不能形成有效的全方位的保護國家和社會公共利益。社會公益團體需要通過在公共領(lǐng)域進行公共溝通才可能與公民達成一致，不是一味的自己主張來實現(xiàn)公共利益的維護。社會團體需要社會群眾的支持，不是任何一個人的主

27、張。因此，社會公益團體在提起公益訴訟的時候需要和公民個人以及檢察機關(guān)之間處理好關(guān)系，及時的加強溝通。3.個人個人其實就是一般的個體，有公民個體，也包括組織個體（例如一個公司）。個人雖然能夠提起公益訴訟，但是面臨的問題很多。一般情況下?lián)p害國家和社會公共利益的行為人大多數(shù)是經(jīng)濟實力雄厚或者有行政機關(guān)的支撐無論在權(quán)力還是經(jīng)濟方面，個人都是出于劣勢地位，很多個人迫于敗訴之后的壓力而不得已放棄訴訟。這也是個人作為起訴主體最不合適的地方。個人提起訴訟并不積極或者被限制，不能很好的維護自身以及社會公共利益，且一般個人大多為了私人利益，在種種阻礙面前維護公共利益有些力不從心。二、 檢察機關(guān)提起公益訴訟的必要性

28、和可行性 （一）檢察機關(guān)提起公益訴訟的必要性1.檢察機關(guān)是維護國家和社會利益的形象大使。 當代社會，法律作為一種調(diào)節(jié)社會關(guān)系的工具，國家在制定法律維護國家和社會公共利益的同時也要注重維護公民個人的利益，要堅持以公共利益和個人利益互相兼顧的原則制定法律法規(guī)?？v觀中外，世界各國在立法上對保護公共利益的重視不約而同。在我國現(xiàn)行法律條文中，平常使用“社會公共利益”一詞來代表公共利益。經(jīng)由近幾年的法律法規(guī)比較發(fā)現(xiàn)，在我國公共利益和社會公共利益沒有本質(zhì)上的區(qū)別，我國公共利益指的是社會全體成員的整體利益，區(qū)別于社會成員的個體利益，也區(qū)別于社會成員利益的總和，因此公共利益的權(quán)利主體不特定，在本文前面講過，公共

29、利益通過個人救濟是很難得到維護的，又因為行政權(quán)具有擴張性的特點，行政主管部門往往是侵害公共利益的潛在主體，因此由行政部門擔(dān)任維護公共利益的主體顯然不合適。再者，有人認為在公益訴訟的進行過程當中應(yīng)該有專門向社會提供法律服務(wù)的律師參與，律師代理訴訟無可厚非，且有著其他職業(yè)不可比擬的專業(yè)優(yōu)勢，但是在公共訴訟當中涉及的公共利益是國家和社會的公共利益，而律師作為為當事人提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員，是為了維護當事人的利益，定位有些不相符合。此時檢察機關(guān)參與公益訴訟的方式尤為合適，檢察機關(guān)自產(chǎn)生以來就以國家利益和公共利益的代表出現(xiàn)，檢察機關(guān)作為國家公平正義的代表，其基本的職責(zé)也是最重要的職責(zé)就是捍衛(wèi)和維護國家和

30、社會公共利益。國際上檢察機關(guān)作為維護公共利益的代表而被法律賦予公益訴訟主體資格已然成為通行的做法。法國1806年頒布法國民事訴訟法時明確規(guī)定在公法秩序受到損害時，檢察機關(guān)有權(quán)提起民事訴訟的權(quán)利 魏靜靜：淺析我國檢察機關(guān)撤回起訴制度，法學(xué)雜志2013年10期。對于當前世界大部分國家包括中國對檢察機關(guān)在提起公益訴訟的權(quán)利都有所賦予并且提供權(quán)利保障，檢察機關(guān)作為國家和社會公共利益的維護者，在公益訴訟中作為起訴主體提起訴訟的權(quán)利，是符合它的職能特點的，所以在維護國家和社會公共利益的基礎(chǔ)上，檢察機關(guān)提起公益訴訟是有必要的。2.檢察機關(guān)提起公益訴訟是對公權(quán)力的約束。“一切有權(quán)利的人都容易濫用權(quán)力”這是亙古

31、不變的經(jīng)驗 孟德斯鳩 .張雁深譯論法的精神（上冊）北京：商務(wù)印書館，1961年。權(quán)力的濫作為和不作為是這種公權(quán)力的擴張和濫用的主要體現(xiàn)。必須形成監(jiān)督和制約這種權(quán)利的良好機制，才能有效的制止公權(quán)力的濫用，從而避免造成極其嚴重的后果。加強對公權(quán)力的監(jiān)督和限制，一方面可以使政府部門在行使行政權(quán)力的情形下有所限制和顧忌。當行政機關(guān)濫用權(quán)力時，檢察機關(guān)可以對此行為依法行使檢察權(quán)，督促行政機關(guān)從嚴執(zhí)法，充分履行憲法和法律賦予的職權(quán)。另一方面，檢察機關(guān)根據(jù)其法律監(jiān)督職能對行政部門的法律行為依法監(jiān)督，以此推動政府部門自身不斷強化。從而更加有效地維護社會公共利益，預(yù)防公權(quán)力的濫用以致于損害國家和社會公共利益。在

32、環(huán)境污染的案件中，很大一部分排污企業(yè)和行政部門有所關(guān)聯(lián)，由于個人利益的牽扯，導(dǎo)致行政部門成為一些排污企業(yè)的保護傘，對社會公共利益造成損害，進而影響到群眾的生活環(huán)境，如果讓行政部門去起訴排污企業(yè)，這顯然不符合法律公平正義的本質(zhì)。但是不可否認的是，行政權(quán)力的不斷擴張是當前時代的趨勢，近年來，國家領(lǐng)導(dǎo)人嘗試放權(quán)，就是為了更加穩(wěn)定的保障公民的基本權(quán)利。通過廣大群眾參與國家事務(wù)的管理過程當中，為公共利益尋求更恰當?shù)乃痉ň葷緩?。當今社會，政府部門和一些大型企業(yè)往往與損害社會公共利益的現(xiàn)象有所掛鉤，往往是這些身居高職或者經(jīng)濟實力雄厚的人使得部分向檢察機關(guān)舉報并且提供線索的公民處于劣勢的地位甚至危險的處境。

33、因此，要想更好的維護國家和社會公共利益，必須切實的保障公民的基本權(quán)利和人身安全，才能讓舉報者一類的公民勇于舉報，不存在消極躲避，這也是依法治國的客觀需要。公民向檢察機關(guān)提供線索舉報侵犯社會公共利益的違法者之后，檢察機關(guān)應(yīng)當承擔(dān)起訴的主體資格。當涉及損害國家和社會公共利益的案件發(fā)生時，倘若法律沒有賦予檢察機關(guān)提起訴訟的權(quán)利，很有可能導(dǎo)致公權(quán)力不受約束進而不斷擴張，使得檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)浮于表面，只是一種形式，并不會得到具體的實施。當檢察機關(guān)參與公益訴訟的法律地位得到保證，不僅能夠更好的體現(xiàn)檢察機關(guān)的職能作用，維護國家和社會公共利益，還能夠?qū)珯?quán)力有所約束，更好的發(fā)揮出法律所要追求的效果。3.是

34、擴大權(quán)益救濟途徑的絕對要求。隨著社會生活水平的不斷提高，人們的物質(zhì)精神生活也不斷的豐富起來，經(jīng)濟的迅猛發(fā)展給世界帶來了很多新鮮的事物和現(xiàn)象。因此，在物質(zhì)精神方面逐漸豐富的同時，也出現(xiàn)了一些新的權(quán)利和權(quán)益，法律應(yīng)當與時俱進，對這些新出現(xiàn)的權(quán)利和權(quán)益提供保障，予以保護。隨著我國全面依法治國的方針確定下來，國家越來越需要成為公平正義的化身。我們說談的法治國家應(yīng)具有人民主權(quán)的基本特征、法律至上、依法行政、司法公正、權(quán)力制約、權(quán)利保護、人權(quán)保障和社會自治。法治本質(zhì)上是一個憲法國家，它規(guī)定了國家權(quán)力的基本規(guī)范。維護國家的基本秩序，是保護法院的組織，保障公民接受司法管轄權(quán)。在現(xiàn)時代社會，公民的司法裁判權(quán)是公

35、民的基本權(quán)利，許多國家已經(jīng)確立了在國內(nèi)法中接受救濟權(quán)利的基本權(quán)利。 馬麗霞檢察機關(guān)提起公益訴訟研究太原科技大學(xué)。2009年相應(yīng)地，國家和公眾的公共利益也有權(quán)在損害的情況下行使司法管轄權(quán)。檢察機關(guān)提起公益訴訟立法的出現(xiàn)，能夠擴大司法救濟途徑，保證公民在利益遭受損害的情況下可以尋求更多的解決辦法。公民的司法裁判權(quán)得到保障，隨之而來的是積極的起訴損害行為人的損害行為。所以，當公益訴訟出現(xiàn)并開始的時候，也就是為了維護國家和社會公共利益，保證在公共利益受損的情況下得到有效地司法救濟，檢察機關(guān)提起公益訴訟能夠更好的擴大司法救濟的途徑，能夠更加公正公平的得到司法裁判權(quán)的權(quán)利。讓權(quán)利不僅僅停留在紙面上，而是能

36、夠變成當事人所享有的真實的權(quán)利。（二）檢察機關(guān)提起公益訴訟的可行性1.檢察機關(guān)提起公益訴訟符合國際慣例。檢察機關(guān)提起公益訴訟在國外是一種普遍的做法。1975年新民事訴訟法第423條的規(guī)定法國“檢察機關(guān)是在公共秩序受到破壞時,它可以維持公共秩序和提起訴訟?！狈▏臋z察理論認為,檢察機關(guān)的職責(zé)是維護公共秩序和公共利益 王燕行政公訴制度研究 云南大學(xué)。2008年9月14 中國知網(wǎng)；。檢察官在日本作為公共福利倡導(dǎo)者的代表,也可以從事其他法律規(guī)定以及其他權(quán)利范圍內(nèi)的要求。在美國，總檢察長可以介入任何觸及到聯(lián)邦利益的民事和行政案件,不僅可以對個人、還可以對團體、政府及其附屬組織提起民事行政訴訟,并有權(quán)介入

37、到辯論過程當中。例如,違反反壟斷法損害聯(lián)邦利益或者其中牽涉到聯(lián)邦官員的案件，檢察機關(guān)享有權(quán)利提起訴訟不僅如此，前蘇聯(lián)作為社會主義國家的代表，在國家法律中對檢察機關(guān)代表公益提起訴訟中也有較詳細的規(guī)定。由此可見，檢察機關(guān)提起公益訴訟在各國已經(jīng)有很多立法實踐經(jīng)驗，伴隨著國內(nèi)的公益訴訟案件數(shù)量逐漸增加，檢察機關(guān)的公益訴訟權(quán)也日益受到重視，檢察機關(guān)在公益訴訟中也發(fā)揮著越來越重要的作用，而且檢察機關(guān)作為我國法律監(jiān)督機關(guān)，不僅越來越著重于實體權(quán)利的運用，而且法律地位也在逐步提高。我們可以借鑒國外的相關(guān)立法模式，結(jié)合中國的的國情，以最大維護公共利益作為出發(fā)點，完善檢察機關(guān)提起公益訴訟的制度，為全面建設(shè)法治國家

38、、法治社會而做出努力和貢獻。2.檢察機關(guān)提起公益訴訟由檢察權(quán)的性質(zhì)決定。我國憲法明確規(guī)定了檢察機關(guān)是國家法律監(jiān)督機關(guān)，根本大法的效力代表著最高法律效力，決定了我國人民檢察院的性質(zhì)，司法機關(guān)是人民檢察院的屬性。法律監(jiān)督人民檢察院行使其職能，我國檢察機關(guān)的檢察權(quán)基本上是基于其法律監(jiān)督的性質(zhì)。國家通過立法、執(zhí)法、司法來維護社會公共秩序，也需要法律監(jiān)督來保證法律公正公正的運行，有效的法律監(jiān)督能夠更好的促使法律良性的運作。法律監(jiān)督制度是國家法律制度的重要組成部分，完善法律監(jiān)督制度，可以反映國家的穩(wěn)定程度和文明程度，也是民主的象征。在我國法律監(jiān)督體系中，檢察機關(guān)執(zhí)行的法律監(jiān)督是不可缺少的一部分。由于國家賦

39、予檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)利和追訴犯罪權(quán)利，所以檢察機關(guān)有義務(wù)保障我國法律的正確運行和實施。目前我國檢察機關(guān)的監(jiān)督職能是一個模糊的概念，并不明確具體，但是從目前的檢察機關(guān)本質(zhì)屬性出發(fā)，檢察機關(guān)具有對涉及國家和社會公共利益的違法事件的監(jiān)督職能是不容置疑的。一般情況下，訴權(quán)是解決糾紛的最后一條途徑，而法律監(jiān)督權(quán)和訴權(quán)是一種相輔相成的關(guān)系，法律監(jiān)督權(quán)需要訴權(quán)的進行，不然意義不是很大。在公益訴訟中，必須依靠司法程序?qū)p害國家和社會公共利益的行為進行追責(zé)活動，而訴權(quán)能夠發(fā)揮法律監(jiān)督的作用，并使損害公共利益的違法行為通過法律的審判而受到應(yīng)有的法律制裁。不賦予檢察機關(guān)公益訴訟權(quán)，那么檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)利實質(zhì)上是沒

40、有具體意義的，處于一種抽象的被放空的權(quán)利狀態(tài)，紙上談兵，難以真正實踐。法律監(jiān)督是需要主動的，而且必須嚴格依照程序，相比較司法權(quán)而言，一旦由法律規(guī)定的屬于法律監(jiān)督問題的出現(xiàn)，那么就可以啟動法律監(jiān)督程序。不過，這種主動性有所限制而且執(zhí)行嚴格，必須參照法律的明文規(guī)定采取主動性，依照法律實施實施，依法必須作為，不能亂作為，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督不是任意的行為。檢察機關(guān)的程序性也是有所要求的，必須依據(jù)法律嚴格的制定程序和執(zhí)行程序。總之，檢察權(quán)的性質(zhì)是國家法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)的職責(zé)決定了檢察機關(guān)有權(quán)對損害國家利益和公共利益的行為提起訴訟。3.我國檢察機關(guān)是公益訴訟的適格主體。檢察機關(guān)提起公益訴訟的過程中實施

41、法律監(jiān)督，對司法過程有所限制，能夠更好的體現(xiàn)公平正義。檢察制度產(chǎn)生的直接原因是維護國家權(quán)利和社會公共利益的需要，檢察機關(guān)是在保障國家權(quán)利的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。檢察機關(guān)從開始到現(xiàn)在，大多數(shù)國家在設(shè)置檢察機關(guān)時都始終把他定位于公共利益的代言人。因此，檢察機關(guān)作為公益訴訟的主體在歷史上是有所考究的。我國檢察機關(guān)和大多數(shù)國外檢察機關(guān)一樣，自成立以來，就成為國家利益和社會公共利益的代表，并被人們廣泛接受。檢察機關(guān)作為我國的法律監(jiān)督機關(guān)，主要負責(zé)監(jiān)督我國法律統(tǒng)一公平正義的實施以及對刑事案件提起公訴。從法理學(xué)的角度看，公訴權(quán)不僅應(yīng)是是刑事訴訟所獨自享有的，而是應(yīng)該把公訴權(quán)適用到整個的訴訟制度當中。檢察機關(guān)應(yīng)該能夠

42、同樣對民事、行政公益方面負有提起公益訴訟的職責(zé)，這樣才能更好的體現(xiàn)出檢察機關(guān)為了維護國家和社會公共利益的宗旨，檢察機關(guān)才能更有效的運用法律手段去維護公共利益。檢察機關(guān)享有民事公益訴訟、行政公益訴訟的權(quán)利,一方面體現(xiàn)了依法治國的基本政策,另一方面它在最大的程度上,保證公共利益的實現(xiàn)訴訟,避免公共訴訟權(quán)力的缺點,可以更有效地維護國家和社會公共利益。給予檢察機關(guān)公益訴訟可以導(dǎo)致違反國家利益和公共利益行為的及時糾正，可以防止這種行為的發(fā)生，從而使整個社會的公平正義得以彰顯和維護。檢察機關(guān)對公益訴訟提起公訴的權(quán)利，符合現(xiàn)代法律社會公訴人的作用。公訴人比其他公職人員，檢察官更具有法律和偵查能力的專業(yè)知識，

43、也有更多的保護公共資源利益的利益，可以更好地利用法律手段維護國家和社會公共利益。三、國外檢察機關(guān)提起公益訴訟制度借鑒（一）國外檢察機關(guān)提起公益訴訟簡介當前，大多數(shù)國家的司法制度中都有公益訴訟的規(guī)定，在司法實踐中公益訴訟制度也趨于完善。市場經(jīng)濟體制下公害案件、環(huán)境破壞事件、集體性侵害事件在我國層出不窮，在其國外同樣會發(fā)生。由于受害人數(shù)很多，有些案件甚至受害人數(shù)達到成千上萬，傳統(tǒng)的訴訟模式已經(jīng)不能解決這類案件，保護人數(shù)過多的受害者。所以，世界各個國家在保護市場個體權(quán)利的基礎(chǔ)上，也在研究實踐對私法自制進行規(guī)范，慢慢地完善對大多數(shù)不特定受害人的保護。從單一救助模式到司法保護和救助模式，逐漸形成新的訴訟

44、模式公益訴訟。在公共利益受到侵害時，允許特定的個人、組織或者機構(gòu)來提起訴訟。本篇文段主要講述美國，英國以及巴西相對成熟的檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的內(nèi)容，通過對國外公益訴訟制度的分析比較來談如何完善完善我國公益訴訟制度。1.美國多元化全方位的公益訴訟制度 美國公益訴訟制度最大的特點就是比較全面，利害關(guān)系人、社會團體和檢察機關(guān)都能夠提起公益訴訟。首先講美國公益訴訟制度里面的原告資格。原告資格是公益訴訟制度中最為重要的因素，美國在清潔水法中編寫公益訴訟的條文時，明確的提出了公益訴訟公民的資格，就是利益被損害或者即將被損害的人。而后來美國聯(lián)邦法院在原告資格問題上以“實際損害”作為判斷標準，并且逐步演變

45、成“三步法則”來判定主體是否適格。開始先判定原告是否受到實際損害，接下來判定這種損害結(jié)果的發(fā)生是否可以合理的歸咎于被告的行為，也就是說原告遭受的實際損害這種果與被告的行為這種因之間是否存在關(guān)系。然后，這種損害在法院判決之后能否得到有效的補償。原告遵循“三步法則”，那么起訴主體就放寬到消費者、環(huán)保組織、納稅人、環(huán)境消費者甚至檢察長等都可以提起公益訴訟，這也就是美國所謂的“私人檢察機關(guān)”制度。因此，美國公益訴訟制度在原告資格上的要求并不高，這也是為了鼓勵廣大群眾積極的提起公益訴訟，維護公共利益。 其次，美國公益訴訟制度的起訴事由。在美國，公益訴訟的被告有兩類：一類是行政機關(guān)的負責(zé)人；一類是美國政府

46、、私人企業(yè)。如果被告是第一類情況，即行政機關(guān)為負責(zé)人被告，美國法院在審判過程中會保持謹慎的態(tài)度，原告除了要滿足上述的“三步法則”，還要滿足“非裁量性”。如果被告是第二類情況，就沒有太多的限制，如果不針對政府只是針對私人違法時，對原告資格的要求就沒有那么高了。再次美國公益訴訟制度中公益訴訟費用承擔(dān)問題。和傳統(tǒng)的訴訟相比，公益訴訟有一系列的費用需要承擔(dān)，費用承擔(dān)問題很大程度上影響著公益訴訟是否能夠廣泛運用。美國在公益訴訟費用承擔(dān)問題上也制定了一系列的法律、法案和制度，目的是鼓勵公益訴訟更加廣泛地運用，保護國家和社會公共利益。一是風(fēng)險報酬機制。規(guī)定的是在公益訴訟勝訴的前提下，勝訴一方的律師將會在賠償

47、數(shù)額中得到一定比例的報酬。很多參與公益訴訟但無奈經(jīng)濟能力不足無法請私人律師的人可以借助本項機制請私人律師參與訴訟，不過依然存在一定的訴訟失敗的風(fēng)險。二是費用補償法規(guī)。美國在1976年民權(quán)律師費補償法案中規(guī)定了如果被告是政府機關(guān)，在法院判決后獲取的補償較少的情況下，國家會提供合理的律師補助費，這項規(guī)定讓很多小的公益訴訟案件進入到法院審判階段，是非常有意義的。2.英國檢察長提起的公益訴訟制度 在英國的普通法系法律制度當中，只可能是檢察長全然代表公眾在法庭上提起訴訟。英國檢察院檢察長提起公益訴訟的方式有兩種：一種是私人請求；另一種是檢察機關(guān)依照職權(quán)提起訴訟。當然地方政府也可以以自己的名義提起關(guān)于本地

48、經(jīng)濟，環(huán)境方面有關(guān)的公益訴訟，在這一方面完全不需要檢察長的同意的。從英國檢察機關(guān)參與公益訴訟的角度分析，在英國檢察機關(guān)的主要職能是維護國家利益，作為政府的法律顧問，雖然英國檢察機關(guān)提起公益訴訟的范圍相對于其他英美法系的國家較窄，但是也有一系列的制度設(shè)計。 英國檢察機關(guān)提起公益訴訟的范圍主要包括：一、涉及英國國王的案件，檢察長認為有必要一定參與；二、法院審理有關(guān)英國國會選舉的案件；三、侵害公共利益的結(jié)果是由于公共機構(gòu)的越權(quán)行為導(dǎo)致的行政案件；四、檢察長授權(quán)的公民可以以檢察長的名義參與到公民自身告發(fā)的行政訴訟案件；五、當國家違反了相關(guān)的法律法規(guī)，公民要求賠償時，總檢察長可以允許公民個人向國家起訴并

49、要求獲取國家賠償。英國檢察機關(guān)在公益訴訟中的權(quán)力和地位。英國政府作為公眾利益和私人利益的對立面，檢察機關(guān)只有在法律特別規(guī)定下才能代表公益，否則一般以國家和政府的代表出面。檢察機關(guān)代表公益參與訴訟的身份、參與訴訟的方式?jīng)Q定了它在公益訴訟中的作用。依據(jù)英國相關(guān)的法律法規(guī)：檢察機關(guān)直接起訴的案件，檢察機關(guān)是原告；但是在公民提起公益訴訟時，檢察長作為形式上的原告，公民才是實質(zhì)上的原告；這條法規(guī)實際上很清晰而且恰好體現(xiàn)出檢察機關(guān)在公民提起公益訴訟過程中一種協(xié)助支持的作用，這是我國值得借鑒的地方。在設(shè)計英國國王的案件中，檢察長也可以是被告。在庭審過程中，檢察長依法享有原告的權(quán)利并且能夠提出相關(guān)的意見，對于

50、法院不合理的判決可以提起上訴。由于英國沒有制定相關(guān)的行政訴訟程序，檢察機關(guān)參與公益訴訟是完全按照普通程序進行的，英國法律講究普通法系，程序簡單且普通。首先檢察機關(guān)提起公益訴訟或者允許公民起訴，然后法院決定是否審理，判決之前，檢察機關(guān)和利害關(guān)系人可以向法院請求裁定行政機關(guān)暫時停止其損害公共利益的行為。3.巴西檢察機關(guān)參與公共民事訴訟制度 中國和巴西同屬于發(fā)展中國家，其檢察機關(guān)參與公益訴訟制度對于我們來說也會有很多借鑒之處。隨著公益訴訟法律的出臺和完善，巴西檢察機關(guān)只能也在不斷地轉(zhuǎn)變與成熟。 巴西聯(lián)邦憲法中規(guī)定了檢察機關(guān)的職能包括保護公共和社會遺產(chǎn)、環(huán)境和其他分散性和集體性權(quán)益，展開民事調(diào)查和提起

51、公共民事訴訟在內(nèi)的內(nèi)容。其中分散性權(quán)益是指無法確定的人所享有的權(quán)益，例如大氣、水和光照等；而集體性全以相對比較容易理解，也就是國家以及社會集體共同享有的權(quán)益。在巴西保護青少年兒童法、反壟斷法、老年法中都有規(guī)定巴西檢察機關(guān)可以提起上述的公益訴訟。巴西的公益訴訟制度基本包括民事調(diào)查階段、行為整改承諾、起訴和提起訴訟的程序這幾個部門。民事調(diào)查作為對案件侵犯事實的線索搜集以及得出損害程度并且確定出承擔(dān)該責(zé)任的明確的主體，由檢察人員負責(zé)民事調(diào)查，被調(diào)查人員不得以任何理由拒絕調(diào)查。行為整改承諾就是檢察人員和當事人之間達成協(xié)議，要求當事人作出相關(guān)承諾，停止損害行為并對損害結(jié)果進行補償。起訴即檢察人員無法與當

52、事人達成協(xié)議，且違法者拒絕賠償損害結(jié)果，由檢察機關(guān)向法院提起訴訟，并進入到最后的訴訟程序當中。巴西的公益訴訟制度對于我國來說是一個很好的借鑒，整個訴訟制度程序比較清晰，而且檢察機關(guān)在其中有著充分的發(fā)揮。4.日本“民眾訴訟”制度 日本是靠近我國的發(fā)達國家，即使人口以及國土面積遠遠不及我國，但是日本的公益訴訟制度也是有其國家特色的。日本很早就有公益訴訟的體現(xiàn)，由納稅人向政府機關(guān)提起訴訟要求政府機關(guān)向社會公開其支出費用明細，而且法院最后判決該政府公開費用明細，這是群眾向行政機關(guān)首先提起訴訟的引領(lǐng)案例。且不談其他，我國公民如果能夠獨自或更好的協(xié)助檢察機關(guān)提起公益訴訟，這將是法律發(fā)展的全新時代。 （二）

53、國外檢察機關(guān)提起公益訴訟對我國的啟示1.全面建設(shè)法治國家的必然 通過對上述國外比較成熟的公益訴訟制度體系研究，我們可以取其精華，參考借鑒，為了完善我國公益訴訟制度而加快步伐，國外成熟的檢察機關(guān)提起公益訴訟的制度對我國公益訴訟是有著現(xiàn)實意義的。 公益訴訟不是大自然所創(chuàng)造的，而是歷年來從事公益訴訟的研究者的懈努力的探索和廣泛的經(jīng)驗交流實現(xiàn)從無到有的，它從小到大，從缺失到完善，從個體權(quán)益到集體權(quán)益，是靠一步一步的發(fā)展。對于中國這樣一個面積大人口多的國家來說，集體利益是需要更好的管理的，為了確保國家對社會的最佳管理，我認為需要“私人檢察機關(guān)”來加強國家保護力量。這也是當前國家發(fā)展公益訴訟的本質(zhì)原因。公

54、益訴訟不僅能夠監(jiān)督行政權(quán)還能夠填補我國對公共利益保護的空白。公益保護這一方面在我國依舊沒有完善的法律制度，民事和行政訴訟方面的權(quán)益保護都有所瑕疵。在司法實踐中，對侵犯公共利益的行為得不到有效的制裁，也不能夠?qū)@種行為預(yù)先救濟。而公益訴訟制度的發(fā)展正好能夠填補這方面的漏洞，為我國構(gòu)建全面法治國家和和諧社會提供幫助。全面依法治國的號召響徹全國，在公民積極守法的同時國家法律機關(guān)也應(yīng)該完善法律體系，公平公正的執(zhí)法司法，完善公益訴訟法律制度是一個法治國家繁榮穩(wěn)定發(fā)展的前提，也是國家持續(xù)發(fā)展的必然之路。2.有利于我國制定政策法規(guī) 現(xiàn)代型訴訟對公益訴訟的產(chǎn)生和發(fā)展起到很大的作用，這一點是能夠獲得認可的?，F(xiàn)代型訴訟又是社會發(fā)展的產(chǎn)物，它隨著社會的發(fā)展而變得越來越復(fù)雜，可能導(dǎo)致的漏洞也就越來越多，目前發(fā)生的繁雜公益訴訟案件往往涉及到的是不特定的多數(shù)人的利益。所以法院在判案的過程中就要考慮更多的因素，然后最終以有利于社會的角度做出司法解釋，案件審判的次數(shù)越多，這類司法解釋慢慢的就成為社會經(jīng)濟活動的必然規(guī)范，簡單地說，公益訴訟制度的完善以及公益訴訟案件的增加會帶動法律的更新，能夠促進立法機關(guān)完善甚至制定相關(guān)法律法規(guī)