從電子政務(wù)到電子治理：分歧與趨同

1、從電子政務(wù)到電子治理：分歧與趨同摘要：電子政務(wù)和電子治理，其生發(fā)有先后，理解有分歧，涵蓋的內(nèi)容和關(guān)系有類同，呈現(xiàn)出界限漸趨模糊、趨同日益明顯的態(tài)勢(shì)。本文基于國(guó)內(nèi)外已有研究和實(shí)踐成果考察兩者的主要分歧，厘清兩者的相互關(guān)聯(lián)，找尋兩者趨同的策略和條件，意在消除相關(guān)曲解誤解，促進(jìn)兩者相向而行。關(guān)鍵詞：電子政府；電子政務(wù)；電子治理；分歧；趨同；策略中圖分類號(hào)：D035.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009-3176202106-012-9政府管理向政府治理開(kāi)展，是政府為更好地回應(yīng)環(huán)境變化和危機(jī)挑戰(zhàn)選擇的一條新型開(kāi)展道路【1】，公共管理向公共治理開(kāi)展的實(shí)踐主旨亦大抵如此。由于至今有關(guān)治理的概念以及政府在政府

2、治理、公共治理中的角色和作用的爭(zhēng)論頗多，莫衷一是，其投映到各國(guó)管理和治理實(shí)踐，及其電子政務(wù)和電子治理實(shí)踐中，各自選擇的內(nèi)容范疇和策略條件等勢(shì)必有所不同，且政府在其中扮演的角色和發(fā)揮的作用也表現(xiàn)出諸多差異。為更好地引導(dǎo)和推動(dòng)中國(guó)電子政務(wù)和電子治理健康、有序、協(xié)同開(kāi)展，本文基于國(guó)內(nèi)外已有研究和實(shí)踐成果，在考察有關(guān)電子政務(wù)和電子治理的主要認(rèn)知分歧的根底上，厘清兩者的相互關(guān)聯(lián)，找尋兩者趨同的策略和條件，意在消除相關(guān)曲解誤解，促進(jìn)兩者相向而行。一、關(guān)于電子政務(wù)和電子治理的認(rèn)知分歧及其原因由推行電子政務(wù)進(jìn)展到推進(jìn)電子治理，既是政府管理向政府治理、公共管理向公共治理開(kāi)展的必然要求，也是政府為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民

3、主政治和網(wǎng)絡(luò)行政環(huán)境變化要求，滿足日益攀升的公共效勞需求，應(yīng)對(duì)公共事務(wù)中各種復(fù)雜性問(wèn)題所做的必然選擇。在全球行政改革運(yùn)動(dòng)中，伴隨政府管理向治理模式開(kāi)展變遷，關(guān)于電子政務(wù)和電子治理的認(rèn)知分歧一直存在，影響到電子政務(wù)和電子治理的實(shí)踐走向和開(kāi)展，亟需加以解決。1.關(guān)于電子政務(wù)的認(rèn)知分歧及其原因關(guān)于電子政務(wù)的認(rèn)知分歧，僅就電子政務(wù)與電子政府概念的關(guān)系而言，主要有三種差異化表述，即認(rèn)為它們一致、附屬或不同。認(rèn)為電子政府和電子政務(wù)一致的人們會(huì)將兩者不加區(qū)別地對(duì)待或?qū)烧呋煊?，這種情況不在少數(shù)。中國(guó)的典型做法是直接把“e-government譯成“電子政務(wù)，如國(guó)家行政學(xué)院將聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部發(fā)布的?聯(lián)合

4、國(guó)電子政府調(diào)查報(bào)告UnitedNationsE-GovernmentSurvey?譯作?聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告?。認(rèn)為電子政府和電子政務(wù)是附屬或包含關(guān)系的人們有截然相反的結(jié)論。一方認(rèn)為，“電子政府中的“政府是狹義的，只包括中央人民政府國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府；“電子政務(wù)中的“政務(wù)是廣義的，指向一切國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)如立法、司法機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)及一切公共機(jī)關(guān)的政務(wù)活動(dòng)。由于后者比前者所轄范圍廣，故電子政務(wù)應(yīng)該包含電子政府。另一方認(rèn)為，各國(guó)電子政府建設(shè)主要涵蓋電子效勞、電子民主、電子商務(wù)和電子政務(wù)或電子管理領(lǐng)域已達(dá)共識(shí)，據(jù)此推斷電子政府包含電子政務(wù)。認(rèn)為電子政府和電子政務(wù)不同的人們主張將兩者區(qū)別對(duì)待。如黃

5、璜提出：“電子政務(wù)是電子政府的活動(dòng)方式，而電子政府是電子政務(wù)的行動(dòng)的虛擬主體?！?】其涵義是，政府電子政務(wù)是電子政府的活動(dòng)方式，電子政府是政府電子政務(wù)的行動(dòng)的“虛擬主體。鑒于電子政務(wù)不限于政府的電子政務(wù)，至少還涉及其他政務(wù)部門的電子政務(wù)，電子政府和電子政務(wù)兩個(gè)概念明顯存在重合局部。2.關(guān)于電子治理的認(rèn)知分歧及其原因關(guān)于電子治理的認(rèn)知分歧，概括起來(lái)主要有三種表現(xiàn)，即分別視其為政府治理電子化、公共治理電子化或持模棱兩可態(tài)度。持政府治理電子化觀點(diǎn)的人們將電子治理“研究的邊界限定在政府內(nèi)部的治理，以及政府與私營(yíng)部門、政府與第三部門、政府與公民個(gè)人的公共治理框架內(nèi)【3】，認(rèn)為它“主要表達(dá)在政府治理的客體

6、、主體、手段和過(guò)程四個(gè)方面的改變【4】。持公共治理電子化觀點(diǎn)的人們認(rèn)為“電子治理包括利用信息和通信技術(shù)ICT支持公共效勞、政府管理、民主進(jìn)程，以及公民、民間團(tuán)體、私營(yíng)部門和國(guó)家之間的關(guān)系【5】，涵蓋轉(zhuǎn)變政府職能，增加參與、公開(kāi)性、透明度和溝通，轉(zhuǎn)變政府與內(nèi)外部客戶互動(dòng)，通過(guò)電子社會(huì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)轉(zhuǎn)型四個(gè)層面【6】。持模棱兩可態(tài)度的人們，有的認(rèn)為電子治理就是電子政府，如Munshi提出“電子治理和電子政府沒(méi)有重大差異【7】。有的認(rèn)為“盡管這兩個(gè)術(shù)語(yǔ)事實(shí)上完全不同，有不同的效勞對(duì)象和實(shí)現(xiàn)不同的目標(biāo)，但它們常常被用作同義詞【7】。產(chǎn)生這些認(rèn)知分歧的原因，一方面取決于人們的認(rèn)知角度或站位，另一方面源于自20

7、世紀(jì)90年代以來(lái)人們對(duì)治理理解的分歧。具體到公共管理領(lǐng)域，認(rèn)知分歧主要聚焦在將治理視同政府治理或公共治理，抑或不加區(qū)分或加以區(qū)分。鑒于人們對(duì)治理內(nèi)涵的界定尚未統(tǒng)一，對(duì)電子政務(wù)和電子治理存在諸多認(rèn)知分歧在所難免。二、電子政務(wù)和電子治理的關(guān)聯(lián)圍繞電子政務(wù)和電子治理的關(guān)聯(lián)的爭(zhēng)論很多，要想澄清兩者的關(guān)聯(lián)，一方面可以通過(guò)兩者各自建設(shè)的內(nèi)容范疇來(lái)定義和刻畫，另一方面也可借助兩者各自涵蓋的互動(dòng)關(guān)系來(lái)描繪和認(rèn)知。1.兩者各自建設(shè)的內(nèi)容范疇電子政務(wù)開(kāi)展從辦公自動(dòng)化系統(tǒng)建設(shè)起步，陸續(xù)地在政府內(nèi)網(wǎng)“通過(guò)處理數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部工作的自動(dòng)化8，在互聯(lián)網(wǎng)建立門戶網(wǎng)站進(jìn)行信息公開(kāi)、在線效勞、網(wǎng)上辦事、政民互動(dòng)類功能建設(shè)，依托

8、政務(wù)大廳或行政效勞中心建設(shè)電子行政審批系統(tǒng)推行行政審批制度改革。進(jìn)入“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)效勞階段，“互聯(lián)網(wǎng)+政府在努力實(shí)現(xiàn)政務(wù)效勞事項(xiàng)的“一號(hào)申請(qǐng)、一窗受理、一網(wǎng)通辦的同時(shí)，將更多創(chuàng)新性的思維、觀念、意識(shí)、政策和人才等連入并融入互聯(lián)網(wǎng)，力圖“網(wǎng)盡所有公共信息和公共效勞。在電子政務(wù)進(jìn)化過(guò)程中，各級(jí)政務(wù)部門逐漸變“以職能為中心為“以公眾為中心，變技術(shù)驅(qū)動(dòng)、國(guó)家推動(dòng)為需求驅(qū)動(dòng)，組織重塑，變政務(wù)效勞“菜單式被動(dòng)按需提供為“公民生命旅程式精準(zhǔn)推送，一直努力追求“以公民為中心、圍繞公民需求“一體化提供政府電子公共效勞。進(jìn)入大開(kāi)展時(shí)期的電子政務(wù)，在辦公自動(dòng)化、信息公開(kāi)、事務(wù)處理、政民對(duì)話等方面為電子治理積累了資源

9、和經(jīng)驗(yàn)，其內(nèi)容范疇在不斷拓展，除了對(duì)信息根底環(huán)境、信息系統(tǒng)建設(shè)、信息人信息素養(yǎng)培育等技術(shù)根底和公眾根底提出更高要求之外，還對(duì)政府根底準(zhǔn)備包括政府觀念、行政文化、政府職能、組織結(jié)構(gòu)、工作流程、責(zé)權(quán)體系、管理體制、運(yùn)行機(jī)制等行政體系要素的創(chuàng)新和改革提出了原那么性要求，促進(jìn)了政務(wù)自身的適應(yīng)性改變。與電子政務(wù)相同，“電子治理不包括僅集中于私營(yíng)部門的電子貿(mào)易和電子商務(wù)8。它的理想化初始狀態(tài)是：以電子政府為根底，基于電子政務(wù)內(nèi)容范疇拓展，由“只是電子政務(wù)局部開(kāi)展到也包括電子公民、電子效勞和電子社會(huì)8。其面向政府治理，從將電子政府界定為“政府利用相關(guān)技術(shù)特別是基于web的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用程序，為市民、合作伙伴、員工

10、、政府實(shí)體及其他機(jī)構(gòu)提供信息訪問(wèn)和效勞交付可窺一斑。9其面向公共治理，從吸引更多公共組織和私營(yíng)組織共建共享信息資源、合建合維治理生態(tài)以及為不同組織將業(yè)務(wù)擴(kuò)展到公共事務(wù)領(lǐng)域提供支持等方面看出端倪。電子治理旨在創(chuàng)立統(tǒng)一的治理平臺(tái)、更多的數(shù)字連接以及國(guó)家綜合數(shù)據(jù)庫(kù)，“通過(guò)處理和交換數(shù)據(jù)來(lái)支持和轉(zhuǎn)換治理的外部工作8，令治理主體廣泛參與去中心化治理工程開(kāi)發(fā)建設(shè)和公共效勞合作供給全過(guò)程，在促進(jìn)電子治理應(yīng)用開(kāi)展的同時(shí)，也推進(jìn)電子政務(wù)使用數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)。2.兩者各自涵蓋的互動(dòng)關(guān)系電子政務(wù)和電子治理都是關(guān)系的集合體，同時(shí)又都處于復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中。它們各自涵蓋的關(guān)系既是它們本身的存在方式，也表達(dá)著其所屬實(shí)體之間的

11、相互作用。改善這些關(guān)系是電子政務(wù)和電子治理的一項(xiàng)核心任務(wù)。電子政務(wù)的關(guān)系，表達(dá)在結(jié)構(gòu)方面偏重內(nèi)部關(guān)系，涉及電子政府后臺(tái)電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)中的G2G、G2E、E2G關(guān)系；表達(dá)在功能方面聚焦電子政府前臺(tái)互聯(lián)網(wǎng)上的外部關(guān)系包括G2B、G2N、G2C等及其過(guò)程和結(jié)果。這些關(guān)系既表征為組織與組織、組織與人之間的數(shù)字關(guān)系，也表征為組織與系統(tǒng)、人與事物之間的數(shù)字關(guān)系。由于目前電子政務(wù)建設(shè)內(nèi)容主要是“以公眾為中心按需提供公共信息和公共效勞，后臺(tái)建設(shè)圍繞前臺(tái)需求來(lái)驅(qū)動(dòng)和進(jìn)行，前臺(tái)的外部關(guān)系受制于并取決于后臺(tái)的內(nèi)部關(guān)系，即外部關(guān)系的改善依賴內(nèi)部關(guān)系的改善來(lái)成就，所以，電子政府的內(nèi)外部關(guān)系事實(shí)上存在著客觀的互為因果關(guān)系。

12、如假設(shè)將各級(jí)政府和部門構(gòu)成的電子政府視作一個(gè)整體，其電子政務(wù)的外部關(guān)系將總體表征為政府以內(nèi)部聯(lián)合根底上的整體性的方式存在與外部實(shí)體主要是公共效勞對(duì)象之間的一對(duì)多的、由內(nèi)向外的輸出關(guān)系，集中表達(dá)為政府與外部實(shí)體之間的互動(dòng)關(guān)系。其中，單向度的效勞輸出占大多數(shù)，雖然也有很多效勞設(shè)計(jì)為雙向度的互動(dòng)，如外部實(shí)體的效勞需求和意見(jiàn)建議也應(yīng)反響回輸或耦合給政府，但實(shí)際上允許外部實(shí)體回輸信息的功能很少，大多數(shù)還只停留在理論研究探索層面，實(shí)現(xiàn)程度和實(shí)際成效都很有限。由于政府缺乏統(tǒng)籌周密的頂層設(shè)計(jì)和改革方案，現(xiàn)實(shí)世界中諸多行政體系要素變革和調(diào)適還未到位，不僅造成行政體系要素與新的環(huán)境和需求不相匹配的情況大量存在，還

13、使得電子政務(wù)系統(tǒng)無(wú)形中成為固化落后的管理體制、業(yè)務(wù)流程和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制并阻礙其變革的“元兇。受累于政府自己制造出的這些障礙和麻煩，影響并反映在內(nèi)外部關(guān)系運(yùn)行中，就是電子政務(wù)系統(tǒng)的質(zhì)量和績(jī)效難達(dá)公眾滿意，加之技術(shù)性的根底條件信息根底設(shè)施、隱私、平安、信息系統(tǒng)等還未建設(shè)到位，政府要在現(xiàn)實(shí)環(huán)境和條件下妥善處理好電子政府的內(nèi)外部關(guān)系并非易事。電子治理的關(guān)系，主要表達(dá)在治理結(jié)構(gòu)和功能方面，是一種多中心無(wú)中心、多向度、彈性互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，除了電子政務(wù)涉及的政府與各類實(shí)體之間的關(guān)系以外，還涉及公共部門之間的關(guān)系，公共部門與私營(yíng)部門、非營(yíng)利組織和社區(qū)組織之間的關(guān)系以及與民間社會(huì)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系等，更多地表征為治理

14、主體之間的互動(dòng)。由于這些關(guān)系反映了現(xiàn)實(shí)世界中的種種關(guān)系又超越了這些關(guān)系，無(wú)法擺脫其人為建構(gòu)的事實(shí)10，且“全天候式的互動(dòng)頻繁、復(fù)雜又難于應(yīng)對(duì)，要使這些關(guān)系都到達(dá)平等友好和持續(xù)改善難度很大，需要政府在不斷優(yōu)化電子政務(wù)的結(jié)構(gòu)功能的根底上與其他治理主體開(kāi)展更加有效的合作，與社會(huì)各子系統(tǒng)進(jìn)行良好的功能耦合，以不斷促進(jìn)電子治理結(jié)構(gòu)和功能的改善。相對(duì)而言，電子政務(wù)的內(nèi)外部關(guān)系較具剛性，其關(guān)系改善需要依靠行政體系要素的變革和創(chuàng)新提供支撐，電子治理的關(guān)系更具彈性，改善關(guān)系的明智做法只能建筑在建立更多數(shù)字關(guān)聯(lián)、提供更多效勞渠道的根底之上，從而為各方加強(qiáng)溝通交流、反映利益訴求和實(shí)施監(jiān)督問(wèn)責(zé)提供便利條件和有效策略。

15、基于上述分析，電子治理和電子政務(wù)的類同之處，既表征為兩者的相同點(diǎn)，也表達(dá)在兩者的趨同點(diǎn)。相同點(diǎn)主要表達(dá)在兩者的重合局部電子政務(wù)的內(nèi)容范疇和內(nèi)外部關(guān)系方面，當(dāng)下兩者的內(nèi)容范疇和涵蓋的互動(dòng)關(guān)系之間明顯表現(xiàn)出包含與被包含的關(guān)系。趨同點(diǎn)主要表現(xiàn)在電子政務(wù)的內(nèi)容范疇與電子治理的內(nèi)容范疇漸趨一致，而政府在公共治理中的角色和作用正在發(fā)生根本性的變化，未來(lái)兩者的界限將日趨模糊。此外，兩者的類同之處還表達(dá)在以下方面：一是在主體選擇方面，由強(qiáng)制規(guī)定轉(zhuǎn)向市場(chǎng)選擇。理論上，把電子政務(wù)建設(shè)和運(yùn)維的主體理想化地限定為公共部門，受公共部門的觀念意識(shí)、技術(shù)能力、人員素質(zhì)等方面的限制，實(shí)際上在電子政務(wù)建設(shè)和運(yùn)維當(dāng)中一直無(wú)法排除

16、企業(yè)及其他組織人員的全程參與甚至深度參與，即使系統(tǒng)和信息等面臨無(wú)法回避的平安風(fēng)險(xiǎn)。電子治理將建設(shè)和應(yīng)用主體拓展至包括私營(yíng)部門和公眾，這是市場(chǎng)選擇的結(jié)果，同時(shí)也是治理環(huán)境變化、風(fēng)險(xiǎn)增多、需求攀升以及行政手段難以調(diào)節(jié)外部性問(wèn)題和阻止不合作行為等原因，導(dǎo)致包括政府在內(nèi)的治理主體不得不專注于自身核心競(jìng)爭(zhēng)力、掌控好自身角色定位以及應(yīng)發(fā)揮作用和所擅長(zhǎng)領(lǐng)域，進(jìn)而尋求廣泛合作、共同開(kāi)展與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)以致促成治理電子化的結(jié)果。二是在關(guān)鍵業(yè)務(wù)方面，由各有側(cè)重轉(zhuǎn)向相互承繼。在電子政務(wù)開(kāi)展初期，其關(guān)鍵業(yè)務(wù)聚焦于政府內(nèi)部辦公自動(dòng)化；在政府上網(wǎng)后，其業(yè)務(wù)側(cè)重電子管理、電子效勞、電子商務(wù)和電子民主，旨在“利用信息和通信技術(shù)、互

17、聯(lián)網(wǎng)、新媒體，進(jìn)行政府內(nèi)外部關(guān)系轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)效勞交付、顧客參與和治理的持續(xù)最優(yōu)化11，雖然電子民主建設(shè)進(jìn)展緩慢，政府治理只限初涉，但更為開(kāi)放的電子政府卻“不僅反映出互聯(lián)網(wǎng)興起以來(lái)網(wǎng)絡(luò)化取得的成就，而且反映出政策制定中協(xié)商模式在更大范圍中的轉(zhuǎn)變12；待真正進(jìn)入治理階段，電子政府將面向公共行政將業(yè)務(wù)拓展到包括治理和公共行政的四個(gè)領(lǐng)域：國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的方案；它與公民和法治的關(guān)系電子民主；其內(nèi)部運(yùn)作及其與國(guó)際環(huán)境的關(guān)系，包括可以由信息和通信技術(shù)塑造的所有政府角色和活動(dòng)13。相對(duì)地，電子治理主要致力于三個(gè)領(lǐng)域“完善政府程序：電子政務(wù)；連接公眾：電子公眾和電子效勞；以及建立與公民社會(huì)的互動(dòng)和公民社會(huì)內(nèi)部的

18、互動(dòng)：電子社會(huì)8，三個(gè)領(lǐng)域業(yè)務(wù)互有重合且不斷擴(kuò)展，有望藉由電子公民、電子社會(huì)為電子政務(wù)之電子民主鋪平道路。足見(jiàn)兩者在治理尤其是政府治理功能建設(shè)方面相互承繼性顯明。三是在關(guān)注流程方面，由爭(zhēng)論分歧轉(zhuǎn)向態(tài)度一致?！半娮又卫淼母灸康氖呛?jiǎn)化國(guó)家、州和地方各級(jí)政府，公民，企業(yè)等的流程14，電子政務(wù)的目標(biāo)也包括簡(jiǎn)化政務(wù)流程。雖然ViktorMayer-Schonberger和DavidLazer曾批評(píng)“電子政府太多關(guān)注于技術(shù)技術(shù)上可行而不是信息的流動(dòng)15，SubhashBhatnagar也認(rèn)為“在向所有利益相關(guān)者提供效勞中，電子治理關(guān)注流程，而電子政府主要關(guān)心產(chǎn)出16，但這些都是針對(duì)電子政府構(gòu)建早期的情況

19、。自電子政府的派生概念信息政府提出以后，流程反思和優(yōu)化開(kāi)始在電子政府實(shí)踐中受到重視和得到強(qiáng)調(diào)，政府已然在電子政務(wù)建設(shè)中刻意糾正以往“不關(guān)注流程，只關(guān)心產(chǎn)出的做法，并在流程梳理以至再造上持續(xù)發(fā)力，電子政務(wù)和電子治理在關(guān)注政務(wù)流程和效勞流程方面早已表現(xiàn)出明顯的趨同。此外，尋找兩者類同之處的線索還包括：電子政府績(jī)效可用于對(duì)“善治奉獻(xiàn)的測(cè)量17；聯(lián)合國(guó)強(qiáng)調(diào)“連接性治理概念，以提供更好的組織、協(xié)調(diào)和整合的信息流、新的事務(wù)處理能力、反響和協(xié)商的新機(jī)制、更多的民主參與形式，并將其視作電子政府的開(kāi)展趨勢(shì)18。三、促進(jìn)電子政務(wù)和電子治理趨同的策略和條件進(jìn)入21世紀(jì)，各國(guó)更加重視利用信息技術(shù)改善管理和治理，并將電

20、子治理作為實(shí)現(xiàn)善政和藹治目標(biāo)的有力手段。開(kāi)展中國(guó)家的電子治理正處于進(jìn)行時(shí)。由于認(rèn)識(shí)到“電子治理在當(dāng)前和未來(lái)開(kāi)展中可以發(fā)揮關(guān)鍵作用，可以對(duì)治理的效率和有效性進(jìn)行重大改進(jìn)，并能為政府提供決定性的未來(lái)合法性，對(duì)開(kāi)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)不是是否開(kāi)展電子治理的問(wèn)題而是怎樣開(kāi)展電子治理的問(wèn)題，面對(duì)電子準(zhǔn)備度缺乏和方案與現(xiàn)實(shí)之間存在的巨大差距，產(chǎn)生過(guò)許多電子治理失敗案例的開(kāi)展中國(guó)家正在尋求有效的策略并為之準(zhǔn)備必要的條件以應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。中國(guó)也是一樣，在此驅(qū)動(dòng)電子政務(wù)向電子治理方向有序開(kāi)展的關(guān)口，亟需從中外已有研究成果和國(guó)外相關(guān)實(shí)踐范例中汲取養(yǎng)分，學(xué)習(xí)處于電子治理開(kāi)展前沿的國(guó)家的戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)安排為我所用，無(wú)疑是明智之舉，對(duì)明確

21、我國(guó)究竟應(yīng)該采取怎樣的應(yīng)對(duì)策略以及為之準(zhǔn)備哪些適當(dāng)?shù)拈_(kāi)展條件必有裨益。關(guān)于框架結(jié)構(gòu)模型，迄今為止的電子政務(wù)和電子治理都是在電子政府框架模式下建設(shè)開(kāi)展的。電子政府總體架構(gòu)研究大體分為兩類：一類側(cè)重技術(shù)設(shè)計(jì)，主要研究復(fù)雜系統(tǒng)的建模問(wèn)題；另一類側(cè)重管理方面，主要研究總體架構(gòu)的理解和管理問(wèn)題19。普獲認(rèn)可的總體架構(gòu)包括：側(cè)重總體架構(gòu)描述的Zachman框架，分別從規(guī)劃者、所有者、設(shè)計(jì)者、構(gòu)造者、集成者和使用者的視角，答復(fù)數(shù)據(jù)、功能、網(wǎng)絡(luò)、人員、時(shí)間和動(dòng)機(jī)6個(gè)問(wèn)題20。突出參考模型的美國(guó)聯(lián)邦政府總體架構(gòu)框架FEAFederalEnterpriseArchitecture，“分別從績(jī)效、業(yè)務(wù)、效勞、數(shù)據(jù)、

22、技術(shù)5個(gè)角度勾畫出5個(gè)詳細(xì)的模型21，還給出了包括分析視角、改進(jìn)過(guò)程、分類方法和評(píng)估方法在內(nèi)的一系列實(shí)施指南和管理工具22。注重總體架構(gòu)過(guò)程的TOGAFTheOpenGroupArchitectureFramework，重點(diǎn)關(guān)注組織架構(gòu)的設(shè)計(jì)、方案、實(shí)現(xiàn)和治理過(guò)程。歐洲參考各國(guó)電子政府頂層模型研究成果提出的治理體系架構(gòu)GEAGovernanceEnterpriseArchitecture，是一個(gè)高層次的體系框架，集成了一系列的領(lǐng)域模型，包括政府管理系統(tǒng)領(lǐng)域模型、整體對(duì)象模型、公共政策描述對(duì)象模型、提供效勞對(duì)象模型和整體過(guò)程模型23。它“以政府部門的行政職能和業(yè)務(wù)的執(zhí)行流程為核心，是對(duì)行政效勞提

23、供過(guò)程的建模，其目標(biāo)是對(duì)整個(gè)行政系統(tǒng)進(jìn)行領(lǐng)域描述。24埃森哲提出的公共效勞價(jià)值治理框架APSVGFAccenturePublicServiceValueGovernanceFramework，由成果、平衡、參與及問(wèn)責(zé)四個(gè)高度相關(guān)的局部構(gòu)成，表達(dá)了人們參與治理的關(guān)系，代表了更為公開(kāi)的治理模式，意在“將人們公民、效勞用戶和納稅人與他們選擇的、領(lǐng)導(dǎo)他們并塑造和指導(dǎo)他們的公共效勞的人聯(lián)系在一起25。西方國(guó)家電子政府開(kāi)展模式以菲歐曼BarryFeldman的基于網(wǎng)絡(luò)的公民參與模式和辰恩Yu-CheChen的政府網(wǎng)上效勞模式為代表26。姜奇平和汪向東基于政務(wù)目標(biāo)將電子政府開(kāi)展分為五種依次展開(kāi)和遞進(jìn)的階段性

24、策略：技術(shù)應(yīng)用型電子政務(wù)建設(shè)、管理信息化型電子政務(wù)建設(shè)、扁平效勞型電子政務(wù)建設(shè)、電子民主型電子政務(wù)策略、全面響應(yīng)型電子政務(wù)27。K.A.Shahkoo和A.Abdollahi將電子政府的實(shí)施模型分為描述性模型、成熟度模型、過(guò)程模型、電子政府框架28。英國(guó)德勤咨詢公司提出了電子政府開(kāi)展的六階段模式：信息發(fā)布與傳播；“正式的雙向業(yè)務(wù)；多功能門戶網(wǎng)站；門戶個(gè)性化；公共效勞的集中；完全整合和政府再造29。也有學(xué)者將治理理論應(yīng)用于電子政府開(kāi)展階段，如董禮勝2021提出，在治理理論引導(dǎo)下，電子政務(wù)的開(kāi)展大致要經(jīng)歷四個(gè)階段：以組織為中心的電子政務(wù)階段以公眾為中心的電子政務(wù)階段以組織為中心的電子化治理階段以公

25、眾為中心的電子化治理階段30。而電子治理領(lǐng)先國(guó)家“愛(ài)沙尼亞的電子治理是一個(gè)由制度、法律和技術(shù)框架構(gòu)成的錯(cuò)綜復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)31。關(guān)于戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)，韓文報(bào)認(rèn)為電子政務(wù)戰(zhàn)略涉及以電子管理為核心的開(kāi)展戰(zhàn)略和以電子社會(huì)為核心的開(kāi)展戰(zhàn)略32。Y.N.Chen的電子政府戰(zhàn)略框架將更廣泛的文化因素、情景要素與電子政府根底設(shè)施因素統(tǒng)一納入到整體性的戰(zhàn)略框架之中33。K.A.Shahkooh和A.Abdollahir提出電子政府戰(zhàn)略設(shè)計(jì)包括11個(gè)因素：資金、管理、法律、流程、平安、技術(shù)、競(jìng)爭(zhēng)、文化、人力資源、技術(shù)根底設(shè)施、信息和數(shù)據(jù)，每一方面都需要相應(yīng)的策略，構(gòu)成了電子戰(zhàn)略規(guī)劃的完整內(nèi)容34。李鵬等從制度理論視角，通

26、過(guò)耦合政府系統(tǒng)和信息技術(shù)系統(tǒng)的相關(guān)影響因素，重新解釋了電子政府戰(zhàn)略規(guī)劃中的技術(shù)、組織、制度因素35。具體到電子政務(wù)前后臺(tái)辦公室構(gòu)建的戰(zhàn)術(shù)策略，歐盟大多數(shù)國(guó)家采取的是“前臺(tái)效勞帶動(dòng)后臺(tái)整合的策略，而比利時(shí)政府采用的是“先后臺(tái)整合，再前臺(tái)建設(shè)的策略36。RichardHeeks因?yàn)殡娮又卫碚狭颂幚砗屯ㄐ偶夹g(shù)，將人、流程、信息和技術(shù)整合到了實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的效勞之中，而將之視為整合治理，并研究總結(jié)了應(yīng)對(duì)整合治理的一攬子戰(zhàn)略方案，包括建設(shè)數(shù)據(jù)系統(tǒng)根底設(shè)施、法律根底設(shè)施、機(jī)構(gòu)根底設(shè)施、人力根底設(shè)施、技術(shù)根底設(shè)施、領(lǐng)導(dǎo)力和戰(zhàn)略思維以及認(rèn)知和承諾等七個(gè)方面。此外，還提出了在戰(zhàn)術(shù)層面上應(yīng)借鑒已得到證實(shí)的結(jié)束方案

27、與現(xiàn)實(shí)之間差距的最正確實(shí)踐，包括現(xiàn)實(shí)合法化和映射現(xiàn)實(shí)、定制化效勞以匹配現(xiàn)實(shí)、模塊化一次支持一個(gè)業(yè)務(wù)功能和漸進(jìn)主義為業(yè)務(wù)功能提供逐級(jí)支持、混合訓(xùn)練和術(shù)語(yǔ)理解，以及縮小特定的差距等七項(xiàng)措施。關(guān)于電子政務(wù)的障礙和成功因素，戈?duì)栐岢鍪澜绺鲊?guó)電子政府開(kāi)展面臨文化障礙、政府的保密制度、官員腐敗及公務(wù)員缺乏培訓(xùn)等四種障礙因素，認(rèn)為這四種障礙均緣于政府體制內(nèi)部，是政府在提供政府電子公共效勞過(guò)程中需著力克服的因素，解決問(wèn)題的關(guān)鍵“不僅需要理念上的革新，更需要政府組織形式的再造37。歐盟委員會(huì)強(qiáng)調(diào)，電子政府是信息和通信技術(shù)、政府組織變革、個(gè)人新技能相結(jié)合的產(chǎn)物，正確運(yùn)用這三種推動(dòng)力有助于電子政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)38。

28、薛冰指出：“開(kāi)展交疊管轄和權(quán)威分散的多組織安排，尚需相應(yīng)的社會(huì)文化條件和政治法律條件與之匹配，既不能單靠理論論證而普遍推行，也不能單靠行政指令而落地生根。39SubhashBhatnagar提出：“電子政府工程本錢依賴于初始條件是否是白手起家來(lái)替代人工系統(tǒng)，或者是既有計(jì)算系統(tǒng)的延伸。主要本錢要素是后端的硬件、軟件、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、培訓(xùn)和維護(hù)，以及把公共接入點(diǎn)連到后端的通信信息根底設(shè)施。16Norris和Moon認(rèn)為電子政府建設(shè)中的障礙因素除涉及PC、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)升級(jí)、技術(shù)或網(wǎng)絡(luò)工作人員缺乏、缺少技術(shù)或網(wǎng)絡(luò)知識(shí)，還涉及財(cái)政資金缺乏、平安問(wèn)題、隱私問(wèn)題、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)支持等多個(gè)方面40。關(guān)于電子治理的障礙和成功因

29、素，Meijer認(rèn)為電子治理創(chuàng)新的障礙包括政府的結(jié)構(gòu)性障礙、公民的結(jié)構(gòu)性障礙、政府的文化障礙和公民的文化障礙四個(gè)方面，“不僅要通過(guò)開(kāi)發(fā)強(qiáng)大的技術(shù)、強(qiáng)大的組織結(jié)構(gòu)和法律嵌入等來(lái)解決結(jié)構(gòu)性障礙，還要將技術(shù)實(shí)踐作為可選框架41。SinghKalsiN和KiranR認(rèn)為，國(guó)家的政策框架與工程執(zhí)行框架之間存在巨大差距，是造成電子治理工程失敗的原因，要保障電子治理工程成功實(shí)施和可持續(xù)開(kāi)展以營(yíng)造有利環(huán)境，政府需要通過(guò)對(duì)政策和執(zhí)行框架進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)來(lái)消除差距或使其最小化，以此才能充分利用信息通信技術(shù)優(yōu)勢(shì)，為所有利益相關(guān)者提供符合其期望與需求的綜合效勞，使善治惠及群眾42。丹麥治理的持久力量和更為碎片化的日本的連

30、接政府的合作模式的方法證明，政治的或者公共部門驅(qū)動(dòng)和鼓勵(lì)的公共部門現(xiàn)代化、尋求共識(shí)和政府間實(shí)現(xiàn)電子政府的方法，參與者之間的信任，以及正式和非正式的角色是成功的重要因素43。而一些開(kāi)展中國(guó)家擁有的與網(wǎng)絡(luò)治理環(huán)境不相適應(yīng)的文化和政治特質(zhì)，加之缺乏意識(shí)、知識(shí)、技能、愿景、戰(zhàn)略、條件、信心、承諾以及未將信息技術(shù)與善治改革有機(jī)融合或整合等現(xiàn)實(shí)，被認(rèn)為是導(dǎo)致其電子治理失敗的主要原因。關(guān)于條件準(zhǔn)備，JeffreyRoy認(rèn)為需要為行動(dòng)和戰(zhàn)略提供資金，認(rèn)同“對(duì)于許多國(guó)家的城市而言，由于缺乏政治意愿，政策自主權(quán)和相應(yīng)的財(cái)政資源根底，需要在形塑當(dāng)?shù)厥聞?wù)和開(kāi)展方面更加自信地與國(guó)家的政府短期脫節(jié)。任何改正這種情況的有意

31、義的嘗試都要求實(shí)質(zhì)性的重大國(guó)內(nèi)改革44。AjayKr.Singh和VandnaSharma提出：“實(shí)質(zhì)性的行政改革必須先于電子治理嘗試，即必須將重點(diǎn)放在簡(jiǎn)化過(guò)程、合理化程序、再造政府上，然后再利用信息技術(shù)將這些變化制度化。印度中央政府制定了電子治理政策?直接利益轉(zhuǎn)移DirectBenefitTransfer?，主要用于將補(bǔ)助金直接轉(zhuǎn)入受益人賬戶。印度的安得拉邦為電子治理準(zhǔn)備了有擔(dān)當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)和官僚機(jī)構(gòu)，為國(guó)家提供了確保政府有效、無(wú)障礙、透明和負(fù)責(zé)任地向公民提供效勞的良好治理模式，開(kāi)發(fā)建設(shè)了一系列效勞信息系統(tǒng)，還特別為公共效勞精準(zhǔn)推送確定了能把所有關(guān)鍵效勞連接到個(gè)人或家庭的鑰匙Aadhar安得拉號(hào)碼

32、，這個(gè)號(hào)碼一旦與銀行賬戶號(hào)碼以及效勞之間建立銜接/聯(lián)接，政府就可以輕松確定效勞的真正受益者并相應(yīng)進(jìn)行外展方案45。印度的北方邦在制定積極的IT政策和電子制造政策，專注于通過(guò)公共效勞中心直接提供以公民為中心的效勞、強(qiáng)大的電子政務(wù)根底設(shè)施、政府流程再造、無(wú)紙辦公室、各階段的透明度和問(wèn)責(zé)制、能力建設(shè)等方面做了充分準(zhǔn)備，北方邦信息技術(shù)和電子部還與電子治理使命團(tuán)隊(duì)合作采取了包括技能開(kāi)展會(huì)議，專業(yè)培訓(xùn)方案、研討會(huì)、講習(xí)班和培訓(xùn)等在內(nèi)的各種舉措，以開(kāi)展官員的IT能力建設(shè)45。上述成果和做法給予我們的啟示是：促進(jìn)國(guó)家電子政務(wù)和電子治理開(kāi)展并相向而行的策略和條件包括但不限于：制定全國(guó)統(tǒng)一的電子政務(wù)和電子治理的關(guān)

33、鍵性政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)及標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一方案和指導(dǎo)；從法律根底設(shè)施、機(jī)構(gòu)根底設(shè)施、人力根底設(shè)施、技術(shù)根底設(shè)施、領(lǐng)導(dǎo)力和戰(zhàn)略思維等方面入手，構(gòu)建國(guó)家級(jí)的、具有全局性和靈活性的較為完整的實(shí)施框架，準(zhǔn)備戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)的整體性解決方案；賦予原有領(lǐng)導(dǎo)電子政務(wù)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)以領(lǐng)導(dǎo)電子治理建設(shè)的職責(zé)，以采取穩(wěn)妥而高效的推進(jìn)模式，使其在驅(qū)動(dòng)和鼓勵(lì)公共部門改革、泛城市合作組織建設(shè)以及全民信息素養(yǎng)培育方面，提供政治、政策和財(cái)政支持。完整的策略和條件需涉及從頂層設(shè)計(jì)到根底建設(shè)、從信息資源共享體系到應(yīng)用體系構(gòu)建等方方面面，還可輔以“微政務(wù)治理模式的“以公眾為中心的理念、對(duì)民生的直接關(guān)切、公私平臺(tái)的融合以及各種治理途徑的合

34、作46，以此為促進(jìn)兩者相向而行提供所需的關(guān)鍵性根底條件、前瞻性戰(zhàn)略準(zhǔn)備和精細(xì)化戰(zhàn)術(shù)措施，并將之進(jìn)一步上升到國(guó)家戰(zhàn)略高度進(jìn)行整體籌劃直至最終實(shí)施。參考文獻(xiàn)：【1】周業(yè)柱，潘琳.地方政府治理研究評(píng)析J.學(xué)術(shù)界，2021，11：232-238.【2】黃璜.電子治理：超越電子政務(wù)的新范式J.江蘇社會(huì)科學(xué)，2021，S2：49-51.【3】秦浩.電子治理的概念界定J.電子政務(wù)，2021，8：38-45.【4】張玲，李穎.利用新興信息技術(shù)助力政府治理能力現(xiàn)代化J.電子政務(wù)，2021，1：83-89.【5】SharonS.Dawes.TheEvolutionandContinuingChallengesof

35、E-GovernanceJ.PublicAdministrationReview，1December2021，Vol.68，pp.S86-S102.【6】WongK，F(xiàn)earonC，PhilipG.Understandingegovernmentandegovernance：stakeholders，partnershipsandCSRJ.InternationalJournalofQuality&ReliabilityManagement，2021，249，pp.927-943.【7】AjayKr.Singh，VandnaSharma.E-GovernanceandE-Governm

36、ent：AStudyofSomeInitiativesJ.InternationalJournalofeBusinessandeGovernmentStudies，01January2021，Vol.11，pp.1-14.8RichardHeeks.Understandinge-GovernanceforDevelopmentEB/OL.：//intradoc/groups/public/documents/NISPAcee/UNPAN015484.pdf.9InformationTechnologyServicesDivision&DepartmentofA

37、dministrationoftheMontanaState.ExaminationoftheDeliveryofEGovernmentServicesR.2021.6.10張銳昕.電子化政府績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)的角色和功用初探J.江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2021，1：107-112.11GartnerGroup.KeyIssuesinE-GovernmentStrategyandManagementR.ResearchNotes，KeyIssues，23May，2000.12Kelly，T.UnlockingtheIronCage：PublicAdministrationintheDeliberative

38、DemocraticTheoryofJurgenHabermasJ.AdministrationandSociety，2021，361，pp.38-61.13DavidBrown.ElectronicgovernmentandpublicadministrationJ.InternationalReviewofAdministrativeSciences，2021，712，pp.241-254.14BusinessJargons.E-governanceEB.s：/businessjargons /e-governance.html.15ViktorMayer-schonbergerandDa

39、vidLazer.GovernanceandInformationTechnology：FromElectronicGovernmenttoInformationGovernmentA.Boston：TheMITPress，2021，pp.1-14.16SubhashBhatnagar.UnlockingE-GovernmentPotencial：Concept，CasesandPracticalInsightsM.NewDelhi：SAGEPublicationsIndiaPvtLtd，2021.17Sabina，Castelfranco.Certificationandsecurityin

40、E-services：fromE-governmenttoE-businessR.E-GovernmentConferenceOpensinPalermoNaples，11April，2021.18聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部.聯(lián)合國(guó)電子政務(wù)2021調(diào)查從電子政務(wù)到互聯(lián)治理EB/OL.20212021-11-15.：//intradoc/groups/public/documents/UN/UNPAN028607.pdf.19LuckeC，KrellS，LechnerU.CriticalIssuesinEnterpriseArchitecting-ALiteratureRe

41、viewC.16thAmericasConferenceonInformationSystems，2021.20SowaJohnF，Zachman，JohnA.ExtendingandformalizingtheframeworkforinformationsystemsarchitectureJ.IBMsystemsjournal，1992，313，pp.590-615.21JohnZachman'sConciseDefinitionofTheZachmanFrameworkEB.2021-01-01：/zachman /about-the-zachman-framework.22王

42、歡喜，王璟璇.EA在電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)中的應(yīng)用J.圖書情報(bào)工作，2021，2：140-144+148.23VassiliosPeristeras.TheGovernanceEnterpriseArchitectureGEA：ABlueprintforE-GovernmentDevelopmentC.InGreekNationalCentreforPublicAdministrationandDecentralization，Nov.，2021.24裘江南，葉鑫，李平安，孫德福.電子政務(wù)頂層設(shè)計(jì)模型GEA及其應(yīng)用J.情報(bào)雜志，2021，8：153-158.25RandleG，McQueenJ，Pa

43、rstonG.Frome-Governmenttoe-Governance：UsingnewtechnologiestostrengthenrelationshipswithcitizensR.AccentureResearch&Insights，2021，p.3.26婁成武，于東山.西方國(guó)家電子政府開(kāi)展理論研究綜述J.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2021，3：99-101+113.27姜奇平，汪向東.行政環(huán)境與電子政務(wù)的策略選擇J.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2021，2：81-83.28KolsoomAbbasi.Shahkooh，AliAbdollahi，MehdiFasanghari，Mohammad

44、Azadnia.AForesightbasedFrameworkforE-governmentStrategicPlanningJ.JournalofSoftware，2021，46，pp.544-548.29英安德魯·查德威克.互聯(lián)網(wǎng)政治學(xué)：國(guó)家、公民和新傳播技術(shù)M.任孟山譯.北京：華夏出版社，2021：255-256.30董禮勝，雷婷.國(guó)外電子政務(wù)最新開(kāi)展及前景分析J.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)，2021，6：5-14.31KristjanVassil.Estoniane-GovernmentEcosystem：Foundation，applications，outcomesEB/OL.：//en/165711456838073531/WDR16-BP-Estonian-eGov-ecosystem-Vassil.pdf.32韓文報(bào).電子政務(wù)概論M.北京：解放軍出版社，2021：122-131.33Y.N.Chen，H.M.Chen，W.Huang，R.K.H.Ching.E-GovernmentStrategiesinDevelopedandDevelopingCountries