公共機(jī)構(gòu)節(jié)能推進(jìn)工作中的政策制約因素.

1、公共機(jī)構(gòu)節(jié)能推進(jìn)工作中的政策制約因素陳寶龍姜浩然王慶公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例和江蘇省公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理辦法頒布實施以來，公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作不斷規(guī)范化、制度化，開創(chuàng)了公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作的新局面。但公共 機(jī)構(gòu)節(jié)能推進(jìn)工作中還存在著一些政策制約因素。根據(jù)省局2011 年公共機(jī)構(gòu)節(jié)能調(diào)研課題的部署安排，我局課題組就公共機(jī)構(gòu)節(jié)能推進(jìn)工作中的政策制約因素 這個專題，先后赴山東河南浙江省內(nèi) 10 多個地級市進(jìn)行考察學(xué)習(xí)，并在全市進(jìn)行了細(xì) 致的調(diào)研。從考察和調(diào)查結(jié)果來看，各地各部門普遍反映的政策制約因素集中在三個方面：一是機(jī)構(gòu)編制政策仍需進(jìn)一步完善。二是資金保障機(jī)制仍需進(jìn)一步完善。三是監(jiān)管 考核體制仍需進(jìn)一步完善。一、機(jī)構(gòu)

2、編制政策仍需進(jìn)一步完善。條例和辦法進(jìn)一步明確了公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作中的職責(zé)，以辦法舉 例，共分三個層次規(guī)定：一是省人民政府管理機(jī)關(guān)事務(wù)工作的機(jī)構(gòu)（以下簡稱省機(jī)關(guān)事 務(wù)管理機(jī)構(gòu)，在省人民政府管理節(jié)能工作的部門指導(dǎo)下，負(fù)責(zé)推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān) 督全省的公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作。二是縣級以上地方人民政府管理機(jī)關(guān)事務(wù)工作的機(jī)構(gòu) （以下簡稱機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)在同級管理節(jié)能工作的部門指導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本級公共機(jī)構(gòu) 節(jié)能監(jiān)督管理工作，并指導(dǎo)下級公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作。三是縣級以上地方人民政府教 育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等系統(tǒng)主管部門，在同級機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)指導(dǎo)下，開 展本級系統(tǒng)內(nèi)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作。這從法律法規(guī)的層面明確了工作職責(zé)，

3、使公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作切實做到有人抓、有人管，初步建立既有統(tǒng)一監(jiān)督管理，又有相互協(xié)調(diào)配 合的公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理體制。三個管理層次中，機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)為核心層次，負(fù)責(zé) 公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作的推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，工作量非常大，有大量的事務(wù)性工作 需要處理，設(shè)臵專門部門、落實專職人員顯得尤其重要，但目前條例和辦法 對機(jī)構(gòu)編制并無明確規(guī)定，導(dǎo)致少部分市級及大多數(shù)縣級機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)缺乏編 制和專職人員。一是機(jī)構(gòu)設(shè)臵不完善。從目前縣級機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)臵來看，我市有 10 個縣（市、區(qū)中有 7 個設(shè)立了專門的機(jī)關(guān)事務(wù)管理局（中心、處部門,3 個縣（市、區(qū)沒有成 立專門的機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，機(jī)關(guān)事務(wù)工作由政府辦行

4、政科負(fù)責(zé)，這就導(dǎo)致節(jié)能管理 主體不能得到有效落實。有些縣區(qū)在最近的三定”改革中，甚至在機(jī)構(gòu)設(shè)臵上出現(xiàn)了倒退，原先編制為局的撤并改中心了，行政管理職能更是大幅削弱，只保留了服務(wù)保障的職能。這種現(xiàn)象究其原因，主要是政務(wù)、事務(wù)相分離的原則在一些地方還沒有 得到嚴(yán)格執(zhí)行，機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制不健全。雖然從調(diào)研情況看，所有地區(qū)都成立了節(jié) 能工作領(lǐng)導(dǎo)小組，但領(lǐng)導(dǎo)小組只是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并非節(jié)能工作的法定責(zé)任主體，具體 的工作還需要機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)來做，機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的缺失導(dǎo)致部分縣（市、區(qū) 履行公共機(jī)構(gòu)節(jié)能的責(zé)任主體不明確，嚴(yán)重影響了公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作的有效推進(jìn)。二是編制落實不到位。機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)屬于二線部門

5、，職能相對比較弱化，領(lǐng) 導(dǎo)不夠重視。我市 7 個設(shè)立專門機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門的縣（市、區(qū)中，只有兩個是事業(yè) 局建制，其余的都是事務(wù)管理處或者機(jī)關(guān)服務(wù)中心，甚至個別縣機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)為 縣政府辦行政科，除了一個科長，其余人員全為小車駕駛員，日常事務(wù)都完成不了，更談 不上節(jié)能管理。雖然條例和辦法都將相應(yīng)的管理職責(zé)予以明確，但沒有配套的政策要求在機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)臵公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理部門，并落實安排人員編 制，所以在市縣，各地盡管就公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作編制問題進(jìn)行了多次會辦，但得到落實 的寥寥無幾。市級機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)大多在原有處室的基礎(chǔ)上，增掛一個牌子，一般 多為綜合管理處增掛公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理處，鹽城市管局

6、是在設(shè)備管理處的基礎(chǔ)上增 加公共機(jī)構(gòu)節(jié)能管理處的牌子，就是所謂的兩塊牌子一套班子。處室雖然成立了，但 編制問題因得不到政策扶持，只能在機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部調(diào)整，實質(zhì)是增加基層機(jī) 關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的工作負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致工作難以有質(zhì)量完成。、資金保障機(jī)制仍需進(jìn)一步完善辦法規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作的領(lǐng)導(dǎo)，推動和促進(jìn)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作的開展，將監(jiān)督管理公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作所需經(jīng)費(fèi)納入本 級財政預(yù)算。但一直以來，公共機(jī)構(gòu)節(jié)能經(jīng)費(fèi)保障不夠，穩(wěn)定投入機(jī)制尚未形成。雖然國家節(jié) 能降耗財政扶持專項資金逐年在增加，但審批權(quán)主要集中在發(fā)改委、建設(shè)等部門，并 未設(shè)立獨(dú)立全面的公共機(jī)構(gòu)節(jié)能專項資金，如合同能

7、源管理財政獎勵資金管理暫 行辦法就需經(jīng)過國家財政部和國家發(fā)改委的審批。公共機(jī)構(gòu)獲得節(jié)能資金支持渠 道比較單一，現(xiàn)有的政策對公共機(jī)構(gòu)節(jié)能支持力度不夠。公共機(jī)構(gòu)建筑數(shù)量多，面積大，使用年限也比較長，節(jié)能改造任務(wù)繁重，而公共機(jī)構(gòu) 節(jié)能項目具有很強(qiáng)的社會效益和示范效應(yīng)，由于缺乏有效的激勵機(jī)制和配套政策，合同能源管理等以市場機(jī)制為基礎(chǔ)的節(jié)能新機(jī)制推廣比較困難。因此，推動公共機(jī)構(gòu) 節(jié)能,更需要政府財政的有力介入。特別是目前公共機(jī)構(gòu)還處于節(jié)能意識培育階段，在節(jié)能管理手段單一、節(jié)能技術(shù)應(yīng)用還不普遍的情況下，沒有一定的財政資金投入, 就難以發(fā)揮有效的引導(dǎo)和示范作用。當(dāng)前，市本級及各縣市區(qū)在公共機(jī)構(gòu)節(jié)能投入方面，

8、還未 有效形成穩(wěn)定的財政投入機(jī)制、多渠道的資金來源，資金保障程度還比較低，尤其是 節(jié)能改造的資金投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致公共機(jī)構(gòu)節(jié)能能力建設(shè)滯后，節(jié)能改造推進(jìn)比較 緩慢，一定程度影響了公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作實質(zhì)性開展，節(jié)能成效不突出、不明顯。這 就需要迅速完善引導(dǎo)資金投入公共機(jī)構(gòu)節(jié)能領(lǐng)域的政策。三、監(jiān)管考核體制仍需進(jìn)一步完善條例和辦法都明確了縣及縣以上機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門負(fù)責(zé)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能 工作的推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督。各級機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門也為此制定相關(guān)的制度和 措施，這些制度、措施要切實得以落實，就必須加強(qiáng)監(jiān)督檢查。但長期以來，機(jī)關(guān)事務(wù) 管理部門，特別是縣級機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門，往往僅有為機(jī)關(guān)服務(wù)的職能，而對整個

9、機(jī) 關(guān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本沒有管理職能，突然增加了節(jié)能管理職能，機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門本身不適 應(yīng)，各級機(jī)關(guān)單位也不適應(yīng)，有關(guān)節(jié)能的工作任務(wù)布臵起來有難度，執(zhí)行落實起來難度 就更大。究其原因，還是缺乏有效的監(jiān)督管理手段。相關(guān)配套政策不完善，考核措施 不落實，勢必造成公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作的壓力不大，推力不足。因此，需進(jìn)一步完善公共 機(jī)構(gòu)節(jié)能考核評價體系和監(jiān)督機(jī)制，加快實施細(xì)則的出臺。一是監(jiān)督管理缺乏剛性。機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門作為公共機(jī)構(gòu)節(jié)能的監(jiān)督管理和執(zhí) 法檢查主體，雖然普遍制定了節(jié)能目標(biāo)管理責(zé)任書。但在實際能源節(jié)約監(jiān)督管理工 作中,監(jiān)督執(zhí)法的基礎(chǔ)性工作還非常薄弱，執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)知識還相對比較缺乏，執(zhí)法 缺乏有效的手段

10、和依據(jù)，執(zhí)法水平層次不高。同時，由于各級公共機(jī)構(gòu)節(jié)能執(zhí)行主 體、執(zhí)法對象以及使用財政性資金的特殊性，調(diào)動用能單位和人員積極性的獎懲機(jī) 制還沒有形成。二是監(jiān)督管理操作性不強(qiáng)?？紤]到公共機(jī)構(gòu)全部或者部分使用財政性資金，有的公共機(jī)構(gòu)本身還負(fù)責(zé)政策的制定和監(jiān)督執(zhí)行，不同于一般的行政管理相對人。因 此,條例和辦法對公共機(jī)構(gòu)的違法行為，包括未建立節(jié)能管理規(guī)章制度、未 制定年度節(jié)能目標(biāo)和實施方案、未實行能源消費(fèi)計量制度等，規(guī)定了責(zé)令限期改 正、下達(dá)節(jié)能整改意見書、予以通報以及對有關(guān)責(zé)任人員給予處分等處理措施，并將這些措施與監(jiān)督檢查的內(nèi)容一起作為監(jiān)督與保障措施作了規(guī)定。辦法甚至更 進(jìn)一步提出了 公共機(jī)構(gòu)未按照規(guī)定采購列入節(jié)能產(chǎn)品、設(shè)備政府采購名錄中的產(chǎn) 品、設(shè)備，或者采購國家明令淘汰的用能產(chǎn)品、 設(shè)備的，由負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的 部門給予警告，可以并處二千元以上一萬元以下的罰款”、公共機(jī)構(gòu)使用能源超過 能源消耗定額不能充分說明理由的，由機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)予以通報；并會同有關(guān)部門下達(dá)節(jié)能整改意見書；逾期未改正且情形嚴(yán)重的，由有關(guān)機(jī)關(guān)對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員 依法給予處分，并由財政部門減少核撥下一年度百分之一以上百分之五以下的財政 經(jīng)費(fèi)?！钡却胧?但這些操作性都不強(qiáng)。一是政府采購