大學(xué)管理、運(yùn)行機(jī)制改革研究(二)

1、    大學(xué)管理、運(yùn)行機(jī)制改革研究(二)    大學(xué)經(jīng)費(fèi)問題，是全球高等教育面臨的共同挑戰(zhàn)，也是建設(shè)一流大學(xué)的首要條件。改革開放以后，國家在給大學(xué)提供了相當(dāng)?shù)霓k學(xué)自主權(quán)的同時(shí)，也結(jié)束了它躺在國家懷抱中完全靠撥款過日子的歷史，鼓勵(lì)大學(xué)自籌經(jīng)費(fèi)。雖然世界各國的體制不同，但全球高等教育成本的上升和高等教育大眾化浪潮，使得經(jīng)費(fèi)成為各國大學(xué)發(fā)展普遍面臨的共同難題。一、高強(qiáng)度的經(jīng)費(fèi)投入是一流大學(xué)建設(shè)的基本保證世界高等教育發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)證明，建設(shè)一流大學(xué)沒有高強(qiáng)度的經(jīng)費(fèi)投入是不行的。二戰(zhàn)以前，美國研究型大學(xué)并沒有取得特別引人注目的發(fā)展，他們的研究發(fā)展經(jīng)費(fèi)主要靠學(xué)校自己

2、的資金和慈善性資助。二戰(zhàn)期間，研究型大學(xué)通過完成政府研究項(xiàng)目而獲得了大筆的經(jīng)費(fèi)，不僅滿足了政府的需要，而且使自身的實(shí)力大大增強(qiáng)。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國政府總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)對(duì)研究型大學(xué)實(shí)施高強(qiáng)度投入，促進(jìn)了研究型大學(xué)飛躍發(fā)展。1940年以前，全美大學(xué)和學(xué)院的年度科研經(jīng)費(fèi)總計(jì)不超過2700萬美元，而20世紀(jì)60年代中期卻達(dá)到了18億美元，其中15億美元來自聯(lián)邦政府。1970年，近40個(gè)聯(lián)邦政府所屬機(jī)構(gòu)用于高等學(xué)校的年度經(jīng)費(fèi)，總計(jì)約40億美元。這些資金集中分配給了少數(shù)研究型大學(xué)。據(jù)美國學(xué)者克拉克·科爾估計(jì)，在上個(gè)世紀(jì)70年代，美國排名前20名的大學(xué)獲得的聯(lián)邦研究經(jīng)費(fèi)占聯(lián)邦研究經(jīng)費(fèi)總額的79，而排名

3、前6名的大學(xué)就占到了57左右。盡管20世紀(jì)80年代以后由于經(jīng)濟(jì)衰退等原因，聯(lián)邦政府投入有所減少，但仍保持了較高的比例。與國外一流大學(xué)相比，我國一些重點(diǎn)大學(xué)的經(jīng)費(fèi)差距是巨大的，即使是國家對(duì)“985”工程重點(diǎn)投入學(xué)校，與世界一流大學(xué)仍有不小的差距。我國高等學(xué)校所面臨的經(jīng)費(fèi)短缺問題，除了受國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，高等教育成本越來越高也是一個(gè)重要原因。當(dāng)前，學(xué)校的辦學(xué)成本不斷增加。從絕對(duì)數(shù)上說，每年的經(jīng)費(fèi)支出總額不斷增加，不僅日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)成本提高，而且基本建設(shè)投入、教師工資和社會(huì)保險(xiǎn)的支出，圖書資料、信息化校園建設(shè)等等開支也大大增加。從相對(duì)數(shù)來說，各種生均指標(biāo)，如生均事業(yè)費(fèi)、生均教學(xué)經(jīng)費(fèi)、生均人員費(fèi)不

4、斷增加。這說明高等教育不僅絕對(duì)成本大幅上升，而且相對(duì)成本也大大增加。如果再把高校人力資源成本、科研材料設(shè)備成本、信息交易成本、基本建設(shè)成本等要素考慮進(jìn)去，我們更能體會(huì)今天高等教育事業(yè)的“昂貴”。經(jīng)費(fèi)短缺的又一個(gè)原因是高等教育的競(jìng)爭(zhēng)性越來越強(qiáng)。從國內(nèi)來說，高等教育規(guī)模的迅速擴(kuò)張，使有限的社會(huì)資源進(jìn)一步分散；隨著管理體制改革的深入，高等學(xué)校自主權(quán)的擴(kuò)大，高等學(xué)校之間爭(zhēng)奪社會(huì)資源的“戰(zhàn)爭(zhēng)”越演越烈；而國民教育系統(tǒng)外的科學(xué)研究機(jī)構(gòu)和教育機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)化改革的驅(qū)動(dòng)下也在參與普通高等學(xué)校爭(zhēng)奪資源。不僅如此，高等教育國際化程度的不斷提高，使高等學(xué)校面臨著新的財(cái)政壓力。國際交流與合作、人才引進(jìn)、技術(shù)引進(jìn)等國際支付

5、成本增加，加大了辦學(xué)成本。而入世以后國外學(xué)校在教育服務(wù)貿(mào)易上的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不但加劇了社會(huì)資源的爭(zhēng)奪，也相應(yīng)提高了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)成本。不管愿意不愿意，事實(shí)上我們正在被納入一個(gè)世界性的市場(chǎng)，在國際高等教育競(jìng)爭(zhēng)中，可能要付出更高的代價(jià)。因此，為了實(shí)現(xiàn)建設(shè)若干所世界一流大學(xué)的偉大目標(biāo)，必須很好地解決經(jīng)費(fèi)短缺問題，否則，一切只能是空話。二、重點(diǎn)投入應(yīng)當(dāng)成為政府長(zhǎng)期的高等教育公共政策高等教育應(yīng)當(dāng)以政府投入為主，這已經(jīng)是世界各國的共識(shí)。解決大學(xué)經(jīng)費(fèi)短缺問題，最關(guān)鍵的還在于政府正確的高等教育公共政策。首先對(duì)教育的總投入要不斷增加。從1998年開始，我國中央一級(jí)財(cái)政支出中，教育經(jīng)費(fèi)所占比例連續(xù)5年每年提高一個(gè)百分點(diǎn)，主

6、要用于高等教育。僅此一項(xiàng)，從1998年到2002年底，5年累計(jì)增加教育經(jīng)費(fèi)489億元。在中央政府的倡導(dǎo)和推動(dòng)下，地方政府和社會(huì)各界也紛紛加大對(duì)教育的投入，教育經(jīng)費(fèi)得到較大增長(zhǎng)。2001年，我國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占到國民生產(chǎn)總值的319，達(dá)到了自1989年對(duì)此項(xiàng)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)以來的最高水平，為教育的改革與發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支撐。但是，與國際比較，我國的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)與gdp的比例仍然低于世界平均水平的5。財(cái)政性高教經(jīng)費(fèi)與gdp比例則更是大大低于一般國家。因此，繼續(xù)加大國家教育經(jīng)費(fèi)投入，加大財(cái)政性高教經(jīng)費(fèi)投入，是實(shí)施科教興國戰(zhàn)略的必然政策選擇。在教育總體投入和高等教育財(cái)政投入增加的前提下，應(yīng)當(dāng)對(duì)重點(diǎn)建設(shè)

7、的學(xué)校給予持續(xù)的高強(qiáng)度投入，并將其作為長(zhǎng)期的公共政策。在這個(gè)問題上，社會(huì)上存在不同的認(rèn)識(shí)。我們認(rèn)為，建設(shè)一流大學(xué)是國家根本利益之所在，在高等教育日益大眾化的條件下，重點(diǎn)大學(xué)作為知識(shí)創(chuàng)新的國家隊(duì)，正在成為國家綜合實(shí)力的集中體現(xiàn)，如果在經(jīng)費(fèi)投入上搞平均主義，損害的是國家利益，最終也會(huì)損害整個(gè)高等教育事業(yè)的發(fā)展。從國際上看，高等教育經(jīng)費(fèi)向少數(shù)高水平大學(xué)集中投入，是一些國家高等教育公共政策的基本取向。從上個(gè)世紀(jì)80年代以來，美國聯(lián)邦政府科研經(jīng)費(fèi)投入的集中度基本上沒有變化。以1999年為例，美國獲得聯(lián)邦科研經(jīng)費(fèi)的大學(xué)(學(xué)院)不到大學(xué)(學(xué)院)總數(shù)的20，而超過2000萬美元的只有154所，獲得的經(jīng)費(fèi)占大學(xué)

8、獲得聯(lián)邦科研經(jīng)費(fèi)總數(shù)的91。處在前100名的一流大學(xué)獲得的聯(lián)邦科研經(jīng)費(fèi)占所有大學(xué)獲得聯(lián)邦科研經(jīng)費(fèi)總數(shù)的 80以上。在英國，牛津、劍橋、倫敦大學(xué)和帝國理工學(xué)院4所大學(xué)就獲得了1999-2000年度855億英鎊科研經(jīng)費(fèi)的13。在日本，2001年政府決定，對(duì)排位在前30名的國、公、私立大學(xué)給予重點(diǎn)經(jīng)費(fèi)資助，推動(dòng)其加快發(fā)展，建成世界一流大學(xué)。沒有重點(diǎn)就沒有政策，有所不為才能有所為。事實(shí)證明，集中政府有限的財(cái)力，辦好少數(shù)研究型大學(xué)，有利于實(shí)現(xiàn)國家知識(shí)創(chuàng)新戰(zhàn)略，符合國家：、社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。我國高等教育改革的實(shí)踐也充分證明了這一點(diǎn)，“211工程”就是一個(gè)最顯著的例子。中央、部門和地方政府共同重點(diǎn)投入，加

9、上學(xué)校自籌，吸納建設(shè)資金 180多億元。經(jīng)過“211”一期建設(shè)，我國重點(diǎn)高校綜合辦學(xué)實(shí)力明顯增強(qiáng)，取得了一批標(biāo)志性成果?！?85”計(jì)劃更是如此，更為集中、更高強(qiáng)度的重點(diǎn)投入，使若干所大學(xué)脫穎而出，成為我國高等教育知識(shí)創(chuàng)新的排頭兵。如果不是這樣，只考慮整體的平衡，采取“撒胡椒面”的政策，那么有限的投入就難以產(chǎn)生高效率的產(chǎn)出。建設(shè)世界一流大學(xué)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，需要政府持續(xù)的巨額投入。集中力量辦大事，是社會(huì)主義的優(yōu)越性所在。重點(diǎn)投入支持若干所高水平研究型大學(xué)向世界一流沖擊，應(yīng)當(dāng)成為政府一項(xiàng)固定的高等教育公共政策。只有這樣，才能使我國的大學(xué)在不遠(yuǎn)的將來屹立于世界一流大學(xué)之林；只有這樣，我國的高等教育事

10、業(yè)質(zhì)量水平才會(huì)有整體提高。三、開拓多元化籌資渠道需要強(qiáng)有力的政策支持高等教育經(jīng)費(fèi)的主渠道在政府投入，這是毫無疑義的。但光靠政府來解決經(jīng)費(fèi)短缺，也是不現(xiàn)實(shí)的。無論從國際、國內(nèi)來看，高等教育經(jīng)費(fèi)渠道的多元化都是一種趨勢(shì)。而能否開拓非政府渠道，關(guān)鍵還在于政府的政策。從中美高等教育經(jīng)費(fèi)來源構(gòu)成比例來看，我國高等學(xué)校吸納社會(huì)投資、捐贈(zèng)、為社會(huì)服務(wù)等籌資渠道還有較大空間。私人捐贈(zèng)是國外名校重要的收入來源，哈佛大學(xué)至1997年所獲捐贈(zèng)市值高達(dá)110億美元，麻省理工學(xué)院至1998年所獲捐贈(zèng)市值達(dá)36781億美元，耶魯大學(xué)至1999年所獲捐贈(zèng)市值達(dá)72億美元，普林斯頓大學(xué)至1999年所獲捐贈(zèng)達(dá)到60億美元。捐贈(zèng)

11、之所以能大行其道，除了文化傳統(tǒng)等原因外，很重要的是政府實(shí)行了鼓勵(lì)捐贈(zèng)的政策。按照美國聯(lián)邦所得稅法，個(gè)人捐贈(zèng)不僅可以從所得中扣除，還可以實(shí)行一定的免稅，如短期收益所得捐贈(zèng)免稅金額以個(gè)人所得的5為限，長(zhǎng)期收益所得捐贈(zèng)免稅以當(dāng)年所得的30為限，當(dāng)年捐贈(zèng)超過限額部分可以遞延未來5年中申報(bào)，將財(cái)產(chǎn)捐贈(zèng)給學(xué)校免征遺產(chǎn)稅等等。我國雖然也頒布了捐贈(zèng)法，強(qiáng)調(diào)對(duì)捐贈(zèng)者給予稅收優(yōu)惠，但在具體稅收政策上并沒有很明確的規(guī)定。建議對(duì)教育捐贈(zèng)者除了實(shí)行稅前從所得中全額扣除捐贈(zèng)額外，另外給予一定的稅收優(yōu)惠，以鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)。企業(yè)投資也是高校經(jīng)費(fèi)、特別是科研經(jīng)費(fèi)的重要來源之一。大學(xué)通過合同研究、專利出讓、聯(lián)合科研、聯(lián)合培訓(xùn)等方式

12、，竟相從企業(yè)獲取經(jīng)費(fèi)。對(duì)這些投資者，也應(yīng)在稅制上給予一定的政策優(yōu)惠。通過成本補(bǔ)償方式解決高等教育經(jīng)費(fèi)不足，是世界許多國家采取的政策措施之一。我國從1993年開始實(shí)行大學(xué)本?？粕U費(fèi)讀書，目前學(xué)費(fèi)收入已經(jīng)成為學(xué)校經(jīng)費(fèi)的重要來源。但是，在收費(fèi)政策上，還存在著較大的非市場(chǎng)性因素的影響，主要表現(xiàn)在兩方面：一是本?？茖W(xué)費(fèi)由政府統(tǒng)一定價(jià)，無質(zhì)量差異和地區(qū)差異，成本與收費(fèi)價(jià)值背離；二是研究生教育與本?？粕逃龑?shí)行雙軌制，既不符合教育公平的原則，也不符合成本補(bǔ)償原則。在實(shí)行高等教育收費(fèi)的國家，成本補(bǔ)償是按市場(chǎng)化原則來實(shí)行的，個(gè)人收益率與成本補(bǔ)償率成正比。學(xué)習(xí)層次越高學(xué)費(fèi)越高，學(xué)校越好學(xué)費(fèi)越高。我們建議政府調(diào)整

13、大學(xué)收費(fèi)政策，實(shí)行研究生教育收費(fèi)，實(shí)行政府指導(dǎo)下的學(xué)校學(xué)費(fèi)自主定價(jià)，使學(xué)校獲得合理的成本補(bǔ)償。同時(shí)進(jìn)一步完善學(xué)生助學(xué)政策，保障高等教育機(jī)會(huì)均等。四、創(chuàng)新機(jī)制，改善管理，促進(jìn)資源有效利用隨著高等教育大眾化進(jìn)程的加快，高等教育資源短缺的矛盾將日益突出，提高資源的利用效率顯得尤為迫切，一方面我國教育投資嚴(yán)重不足，與世界一流大學(xué)相比還有相當(dāng)大的差距；另一方面由于管理不善，辦學(xué)效益較低，教育經(jīng)費(fèi)配置不合理的問題仍然比較突出。因此，改革高等教育公共財(cái)政，改善大學(xué)經(jīng)營(yíng)和經(jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀，提高資金利用率，提高辦學(xué)效益是中國高等教育改革和發(fā)展的重要課題之一。首先要改革撥款方式，建立有效的激勵(lì)機(jī)制。自20世紀(jì)80年代

14、以來，世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(oecd)的一些發(fā)達(dá)國家就開始重視財(cái)政的激勵(lì)機(jī)制作用，通過財(cái)政撥款方式的某些變化來引導(dǎo)學(xué)校面向社會(huì)自主辦學(xué)。各國普遍認(rèn)為，采用財(cái)政激勵(lì)機(jī)制是一種比直接的行政干預(yù)更為有效的影響高等學(xué)校辦學(xué)的途徑，政府公共經(jīng)費(fèi)撥款也改變平均分配的辦法，并在部分領(lǐng)域開始了績(jī)效撥款的實(shí)踐。1993年，中共中央、國務(wù)院在中國教育改革和發(fā)展綱要中就提出了高等教育撥款要“逐步實(shí)行基金制”的改革目標(biāo)。1994年起，開始在高等教育方面實(shí)行“綜合定額加專項(xiàng)”的撥款辦法，相對(duì)于傳統(tǒng)的“基數(shù)加發(fā)展”而言，它更能反映高校的教育需求，但仍未能考慮到高校不同科類和不同層次之間的差異，影9向了高等學(xué)校發(fā)展的積極

15、性。我們應(yīng)當(dāng)借鑒國際的有益經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行撥款方式的多元化，建立有效的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制。建議使用公式撥款法對(duì)教育資源進(jìn)行基礎(chǔ)性分配，保證高校的基本運(yùn)轉(zhuǎn)需要，特別是保證基礎(chǔ)學(xué)科、基礎(chǔ)研究等的需要；采用合同撥款，進(jìn)行科研和專項(xiàng)基金的分配，在高校間建立起既合作又競(jìng)爭(zhēng)的良性發(fā)展態(tài)勢(shì)，促進(jìn)高校發(fā)揮自主性，提高科研水平，確保經(jīng)費(fèi)的使用效率和質(zhì)量，同時(shí)，使高校服務(wù)于政府和社會(huì)的專門需要，充分發(fā)揮大學(xué)的社會(huì)功能；更重要的是，引入績(jī)效撥款方式，可以促使高校把有限的資源用到實(shí)處、用得經(jīng)濟(jì)，提高效益。政府應(yīng)把財(cái)政撥款預(yù)算直接與大學(xué)的成績(jī)聯(lián)系起來。世界一流大學(xué)正是由于在國家安全、社會(huì)進(jìn)步，以及科技、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的巨大貢獻(xiàn)，從而贏

16、得了政府的巨額資金支持?！百Y金流向最有效益的地方”的市場(chǎng)規(guī)律在此表現(xiàn)為教育經(jīng)費(fèi)分配的“卓越質(zhì)量原則”。大學(xué)貢獻(xiàn)越大，所獲辦學(xué)經(jīng)費(fèi)就越多。其次，要增強(qiáng)學(xué)校經(jīng)費(fèi)自籌能力。通過大學(xué)基金會(huì)方式面向社會(huì)籌資，是國際上較為通行的做法。大學(xué)教育基金會(huì)在國外已有上百年的歷史，公立、私立的學(xué)校都有，基金會(huì)是獨(dú)立法人?；鹂赡脕磉\(yùn)作，如上市股票、投資房地產(chǎn)、送金融機(jī)構(gòu)獲息等。國外高?；饡?huì)都聘有金融方面的專家來運(yùn)作基金，如哈佛大學(xué)以年薪各400萬美元聘4位專家運(yùn)作，聘期為5年，使基金增值，用增值部分及當(dāng)年的捐贈(zèng)投資獎(jiǎng)勵(lì)。各?；饡?huì)都有一筆數(shù)額較大的留本基金，如哈佛大學(xué)有110多億美元，普林斯頓大學(xué)有45億美元，其

17、每年的投資去向由基金會(huì)提出意向，最后由校董事會(huì)決定。國外大學(xué)基金會(huì)歷史悠久，目前已走向成熟階段，有嚴(yán)格的立法規(guī)范。高校教育基金會(huì)在我國還是一個(gè)新事物，還處于探索階段，目前全國已經(jīng)有若干所高校建立了基金會(huì)，有些方面需待進(jìn)一步完善。一是要在組織機(jī)構(gòu)上加強(qiáng)；二是國家要給政策，予以扶植。在法人行為規(guī)范內(nèi)，在一定機(jī)制保障的前提下，允許學(xué)校自主調(diào)配資金，運(yùn)營(yíng)非指定性資金，允許自籌資金進(jìn)入資本市場(chǎng)，通過資本增值提高收益，開拓財(cái)源，使高校尤其是重點(diǎn)大學(xué)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)，獲得新的發(fā)展空間。第三，要建立重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)機(jī)制。在資源經(jīng)費(fèi)有限的情況下，應(yīng)該做到重點(diǎn)突破，帶動(dòng)全體，有所不為而有所為。美國加州伯克利大學(xué)前任校長(zhǎng)田長(zhǎng)霖在清華大學(xué)的演講中指出：“世界上地位上升很快的學(xué)校，都是在一兩個(gè)領(lǐng)域首先取得突破。因?yàn)橐粋€(gè)學(xué)校不可能在很多領(lǐng)域同時(shí)達(dá)到世界一流，一定要有先后，重點(diǎn)建設(shè)大學(xué)一定要想辦法扶植最優(yōu)異和有發(fā)展前景的學(xué)科，把它變成世界最好的。待它有名氣了，其它學(xué)科也會(huì)自然而然地上來”，并強(qiáng)調(diào)指出，學(xué)校發(fā)展一定要有特色，一定要有重點(diǎn)，要?jiǎng)?chuàng)造品牌。第四，要建立科學(xué)規(guī)范的管理機(jī)制。世界一流大學(xué)都有自己