學(xué)校教代會(huì)制度的過(guò)程性功能分析-基于協(xié)商民主理念與規(guī)范文本的雙重維度

1、    學(xué)校教代會(huì)制度的過(guò)程性功能分析基于協(xié)商民主理念與規(guī)范文本的雙重維度    摘要：為適應(yīng)基層民主實(shí)踐的發(fā)展需求，教育部新近頒布的學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定對(duì)原制度進(jìn)行了修訂完善。以該文本為切入，運(yùn)用協(xié)商民主理論來(lái)重新詮釋教職工代表大會(huì)制度的過(guò)程性功能，并將教職工代表大會(huì)組織定位為教職工參與學(xué)校事務(wù)決策過(guò)程的協(xié)商平臺(tái)，進(jìn)一步分析該功能在實(shí)踐中的應(yīng)用，以期對(duì)我國(guó)教育領(lǐng)域基層民主與自治理論的建構(gòu)有所裨益。關(guān)鍵詞：教代會(huì)，協(xié)商民主，過(guò)程性功能作為一種中國(guó)特色的基層民主實(shí)踐，學(xué)校教職工代表大會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“教代會(huì)”）制度旨在適應(yīng)學(xué)校這一特定領(lǐng)域的民主與自治需求，因

2、地制宜地實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部民主管理與監(jiān)督的效果最大化。構(gòu)建以教代會(huì)制度為核心的高校內(nèi)部民主監(jiān)督機(jī)制，是確保高校內(nèi)部權(quán)力正確行使的迫切需要，也是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的本質(zhì)要求和基本保障。從三十多年的發(fā)展歷程來(lái)看，教代會(huì)制度已在全國(guó)范圍普遍建立，在教育發(fā)展與改革的諸多方面發(fā)揮了巨大作用。2012年年初教育部頒布了學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定（以下簡(jiǎn)稱規(guī)定），這表明新時(shí)期的學(xué)校管理體制改革有了進(jìn)一步發(fā)展，這是現(xiàn)代學(xué)校制度的建立和完善邁出的重要一步。規(guī)定中需體現(xiàn)的協(xié)商民主理念以及諸多規(guī)范細(xì)節(jié)值得我們深入解讀與探討。一、學(xué)校教代會(huì)制度中協(xié)商民主的契入學(xué)校教代會(huì)制度在我國(guó)的嘗試始于1979年，為了貫徹人民主權(quán)的治國(guó)理念，

3、體現(xiàn)人民當(dāng)家做主的精神，基于憲法規(guī)定，教育工會(huì)參照一般工會(huì)活動(dòng)中職工代表大會(huì)的群眾民主經(jīng)驗(yàn)，在部分城市的高等院校和中小學(xué)校中開(kāi)展教代會(huì)制度的試點(diǎn)工作。隨著試點(diǎn)建設(shè)的發(fā)展與社會(huì)環(huán)境的成熟，教育部和全國(guó)教育工會(huì)在1985年聯(lián)合頒發(fā)了高等學(xué)校教職工代表大會(huì)暫行條例，這標(biāo)志著學(xué)校教代會(huì)制度在我國(guó)法律上的正式確立，明確了學(xué)校教代會(huì)是教職工實(shí)現(xiàn)民主管理與監(jiān)督的重要形式。隨后，各地方教育行政部門(mén)及各級(jí)學(xué)校陸續(xù)參照該條例的體例制訂了相關(guān)細(xì)則。然而，教代會(huì)產(chǎn)生于以高度集中為特征的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。當(dāng)下，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治體制改革的雙重壓力，教代會(huì)制度正處于一種臨界點(diǎn)：一方面，學(xué)校單位的社會(huì)資源再分配功能被逐漸削

4、弱，以往的優(yōu)勢(shì)地位已不再；另一方面，教職工身份從國(guó)家人事（干部）漸漸向契約（合同）關(guān)系過(guò)渡。由此，教代會(huì)的利益主體已經(jīng)發(fā)生了深刻變化。在這樣的社會(huì)背景下，教代會(huì)的制度功能褪去功利性與威權(quán)性，也正是這樣的發(fā)展變遷，使我們對(duì)其民主理念有了更為深入的理解與思考。目前的學(xué)校兼具事業(yè)單位的自治性與行政單位的科層性的雙重特性，行政權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)有其必然性和現(xiàn)實(shí)需要，在客觀的制度環(huán)境中，教代會(huì)制度的民主功能不可能理想地定位為對(duì)學(xué)校管理體制的替代或掌控，而應(yīng)當(dāng)成為一種促進(jìn)學(xué)校決策正當(dāng)性與有效性的過(guò)程性補(bǔ)充，如何正確理解這種定位卻是實(shí)現(xiàn)教代會(huì)制度功能的關(guān)鍵。此外，之所以制度目標(biāo)與實(shí)踐效果在現(xiàn)實(shí)中反差巨大，還緣于

5、其實(shí)施缺乏切實(shí)可行的法律保障，教代會(huì)制度不僅缺少實(shí)施的具體措施和程序，甚至連教代會(huì)主體的法律資格都存在疑問(wèn)。以致在實(shí)踐中，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)教代會(huì)制度的適用程度具有很大的隨意性，教代會(huì)主體極易因不具有強(qiáng)制性力量而被虛無(wú)化、邊緣化。因此，現(xiàn)階段的基層民主實(shí)踐已難以滿足簡(jiǎn)單的選舉民主模式，我們需要轉(zhuǎn)變思維，將教代會(huì)的制度功能理解為一種過(guò)程性的公共協(xié)商，通過(guò)協(xié)商民主方式推進(jìn)我國(guó)學(xué)校管理體制的改革，推進(jìn)依法治校。協(xié)商民主的觀念，即由自由和平等的公民通過(guò)公共協(xié)商進(jìn)行決策，代表了民主理論一個(gè)極為重要的發(fā)展1。協(xié)商民主理念起源于古希臘的城邦社會(huì)，當(dāng)時(shí)的人們習(xí)慣于通過(guò)平等和自由的公眾集會(huì)來(lái)商議和決策城邦事務(wù)，這種思

6、想傳統(tǒng)在西方文明中一直延續(xù)，但是協(xié)商民主真正作為理論在學(xué)界復(fù)興只是20世紀(jì)末的事，在埋沒(méi)多年之后，社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的研究者逐漸發(fā)現(xiàn)，這種民主理念竟然非常適合區(qū)域自治的維護(hù)和發(fā)展，其柔性的公共協(xié)商機(jī)制甚至能夠妥當(dāng)解決形式上與實(shí)質(zhì)上的正當(dāng)性問(wèn)題，由此掀起了一股研究熱潮。隨著現(xiàn)代社會(huì)的多元化發(fā)展，協(xié)商民主理念被逐漸重視。其實(shí)，協(xié)商民主很少談及決策，也沒(méi)有為代議制政體的討論增添新的因素，它僅僅是強(qiáng)調(diào)培養(yǎng)包容和活躍的非正式公共領(lǐng)域以補(bǔ)充正式的代議制政體的重要性。2作為精英民主或代議制民主的重要補(bǔ)充，協(xié)商民主適用于現(xiàn)代社會(huì)公眾參與的發(fā)展需求。如果只是把民主看做結(jié)果選擇（投票選舉）的一種程序，當(dāng)選擇結(jié)果產(chǎn)生之后

7、，公眾就難以再參與更為詳細(xì)的決策制定或者決策實(shí)施。然而，民主不應(yīng)僅僅體現(xiàn)為自由選擇，充分、真實(shí)地表達(dá)意愿以及參與和影響決策的過(guò)程才是其精髓，決策的過(guò)程性也不能片面地理解為官僚或者專業(yè)人士產(chǎn)生決斷的過(guò)程，而應(yīng)當(dāng)是差異化的利益?zhèn)€體就某些公共事務(wù)來(lái)表達(dá)各自的利益訴求和意見(jiàn)，在通過(guò)充分地辯論協(xié)商之后，相互理解、妥協(xié)，以最終產(chǎn)生符合普遍群體利益的共同政策的交往過(guò)程。與原本的民主理論相比，協(xié)商民主首先意味著協(xié)商各方尋找各自利益的交集，發(fā)現(xiàn)存在于個(gè)別利益中的共同利益；其次，協(xié)商的目的是實(shí)現(xiàn)共同利益的最大化，將分歧與對(duì)立減到最低。減少因利益矛盾而引起的不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、對(duì)抗和排斥，是協(xié)商民主的主要優(yōu)點(diǎn)。3可見(jiàn)，協(xié)商民

8、主為破解選舉（票決）民主的困境，彌補(bǔ)選舉民主的缺陷提供了新路徑、新思維。正是協(xié)商民主的這種優(yōu)勢(shì)和特質(zhì)契合了教代會(huì)制度的功能，應(yīng)成為教代會(huì)制度安排與設(shè)計(jì)的理論支撐和根基所在。規(guī)定的制度建構(gòu)與協(xié)商民主的耦合，為教代會(huì)制度提供適宜生存的土壤和茁壯成長(zhǎng)的養(yǎng)分。二、學(xué)校教代會(huì)的定位與過(guò)程性功能的確立當(dāng)下，教代會(huì)制度到底能發(fā)揮怎樣的功能，在很大程度上取決于規(guī)定對(duì)教代會(huì)組織在學(xué)校權(quán)力結(jié)構(gòu)中的定性或定位。以高校體制為例，現(xiàn)行高等教育法第三十九條至第四十三條規(guī)定了高校中各權(quán)力機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍，目前存在高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的黨組織系統(tǒng)、以校長(zhǎng)為首的行政系統(tǒng)以及學(xué)術(shù)委員會(huì)和以教代會(huì)為代表的其他民主形式。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)

9、制確立了黨委在學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)核心、政治核心的地位，其主要任務(wù)體現(xiàn)了黨委對(duì)重大問(wèn)題的決策和領(lǐng)導(dǎo)。校長(zhǎng)及相關(guān)的行政系統(tǒng)通過(guò)校長(zhǎng)會(huì)議與校務(wù)會(huì)議等形式領(lǐng)導(dǎo)具體的教學(xué)、科研和其他行政管理工作，學(xué)術(shù)委員會(huì)主要負(fù)責(zé)學(xué)術(shù)評(píng)定等事務(wù)。而黨委領(lǐng)導(dǎo)下的教代會(huì)則與其他機(jī)構(gòu)不同，高等教育法中將其表述為“高等學(xué)校通過(guò)以教師為主體的教職工代表大會(huì)等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，維護(hù)教職工合法權(quán)益”，通過(guò)文義解釋可知，教代會(huì)并非“依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督，維護(hù)教職工合法權(quán)益”的唯一組織或者法定機(jī)構(gòu)，而是一種選擇性的民主形式，在實(shí)踐中，也確實(shí)存在選擇工會(huì)代表大會(huì)為替代形式來(lái)實(shí)現(xiàn)民主功能的情況。雖然學(xué)校工會(huì)組織

10、與教代會(huì)組織存在一定的職能交叉，甚至在日常運(yùn)作中也廣泛存在兩會(huì)一并召開(kāi)的情況，但學(xué)校工會(huì)組織與教代會(huì)還是存在本質(zhì)上的區(qū)別。規(guī)定正式從立法上明確教代會(huì)作為學(xué)校教職工民主表達(dá)和協(xié)商的基本形式及法定機(jī)構(gòu)，有利于教代會(huì)組織的權(quán)威性與穩(wěn)定性，從而保障教代會(huì)有效行使相關(guān)職權(quán)。結(jié)合規(guī)定內(nèi)容，可以得知教代會(huì)針對(duì)教職工自治范圍內(nèi)的特定事項(xiàng)分別行使建議權(quán)、審議權(quán)、討論決議權(quán)、評(píng)議權(quán)以及監(jiān)督權(quán)。由此，我們從規(guī)范層面上似乎可以明晰學(xué)校管理體制中各權(quán)力機(jī)構(gòu)的界限，教代會(huì)行使的相關(guān)職權(quán)與學(xué)校其他權(quán)力機(jī)構(gòu)并無(wú)沖突，學(xué)校黨委負(fù)責(zé)黨務(wù)工作和政治領(lǐng)導(dǎo)以及學(xué)校重大事項(xiàng)的決策，以校長(zhǎng)為首的行政系統(tǒng)負(fù)責(zé)學(xué)校日常事務(wù)以及代表學(xué)校對(duì)外全面

11、負(fù)責(zé)，學(xué)術(shù)委員會(huì)負(fù)責(zé)學(xué)術(shù)評(píng)定、科學(xué)研究和學(xué)科發(fā)展等事務(wù)，而教代會(huì)則是學(xué)校內(nèi)部自治的民主管理與監(jiān)督的組織，是現(xiàn)代學(xué)校制度的重要內(nèi)容。但事實(shí)上，學(xué)校管理體制運(yùn)行中的重大決策基本上都會(huì)涉及教職工的利益，相應(yīng)職權(quán)范圍無(wú)可避免地會(huì)存在交集。而且，即使在教代會(huì)的法定職權(quán)范圍內(nèi)，在“參與”的概念下，規(guī)定中“討論決定”和“討論通過(guò)”的含義需要做一些限制，不能理解為一種純民主的票決制程序，在此更宜理解為一種協(xié)商式的決定。4這一系列現(xiàn)實(shí)意義上的過(guò)程性功能也決定了應(yīng)把教代會(huì)定位為教職工參與學(xué)校事務(wù)民主管理和監(jiān)督的協(xié)商機(jī)構(gòu)，而非決策機(jī)構(gòu)或管理機(jī)構(gòu)，更不是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。因此，要轉(zhuǎn)變思維，將教代會(huì)理解為教職工參與學(xué)校事務(wù)

12、決策過(guò)程的協(xié)商平臺(tái)，逐步完善學(xué)校的決策機(jī)制，促進(jìn)學(xué)校管理體制的良性運(yùn)作。三、教代會(huì)過(guò)程性功能之要素分析及應(yīng)用在協(xié)商民主理念的主導(dǎo)下，學(xué)校教代會(huì)組織所體現(xiàn)的過(guò)程性功能就是全校范圍內(nèi)的教職工都能通過(guò)教代會(huì)，以自由及平等的對(duì)話、討論、審議等柔性方式來(lái)參與與自身利益相關(guān)的學(xué)校決策，旨在通過(guò)這種協(xié)商過(guò)程來(lái)保障管理決策的正當(dāng)性與科學(xué)性，同時(shí)在制度上緩解當(dāng)前學(xué)校管理體制運(yùn)行中的集權(quán)弊端，從而使廣大教職工對(duì)學(xué)校權(quán)力運(yùn)作的積極監(jiān)督成為常態(tài)。但如何在日常繁瑣的學(xué)校事務(wù)決策中實(shí)踐這種理念，乃是協(xié)商民主適用的現(xiàn)實(shí)困境，那么，要求決策尊重協(xié)商過(guò)程以及最終體現(xiàn)協(xié)商意思是否現(xiàn)實(shí)？在此，筆者試舉效率、平等、科學(xué)等若干議事規(guī)則

13、要素5來(lái)分析這種過(guò)程性功能的預(yù)期效果。（一）效率基于現(xiàn)實(shí)需求，無(wú)論對(duì)正當(dāng)性問(wèn)題如何重視，效率總是一個(gè)默認(rèn)的前提。教代會(huì)在對(duì)學(xué)校管理決策進(jìn)行一系列正當(dāng)性過(guò)濾的同時(shí)，同樣可以與當(dāng)前學(xué)校制度中的權(quán)力結(jié)構(gòu)相契合，在利益差異的協(xié)商中實(shí)現(xiàn)學(xué)校政策實(shí)施的效率優(yōu)化。一般認(rèn)為，在穩(wěn)定的公共協(xié)商環(huán)境中，民主討論的成本會(huì)被較低的決策實(shí)施費(fèi)用以及更好的決策實(shí)施效果所平衡。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，決策的合作博弈成功需要競(jìng)爭(zhēng)各方在短期利益之間達(dá)成妥協(xié)，而正式的或非正式的公共協(xié)商過(guò)程能使受決策影響的各方利益?zhèn)€體得到充分的真實(shí)意思表達(dá)，有利于形成普遍接受的利益妥協(xié)。所以，廣大教職工一旦能夠參與到?jīng)Q策過(guò)程中來(lái)，就更容易認(rèn)可決策的結(jié)

14、果以及更積極地參與決策實(shí)施。而在實(shí)踐中，要注重協(xié)商意思的聚合與協(xié)商決策的實(shí)施這兩個(gè)層次的問(wèn)題。首先，協(xié)商意思的聚合就是指協(xié)商過(guò)程中各方觀點(diǎn)的妥協(xié)，我們不能理想地假定公共討論總能達(dá)成一致同意，因此協(xié)商民主在實(shí)踐中最終也必須動(dòng)用決策程序，而決策意義上的協(xié)商民主，就是當(dāng)決策是通過(guò)公開(kāi)討論過(guò)程而達(dá)成，其中所有參與者都能自由發(fā)表意見(jiàn)并且愿意平等地聽(tīng)取和考慮不同的意見(jiàn)。6此外，聚合的另一個(gè)表達(dá)就是教代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)，其作為教代會(huì)的職權(quán)代表在閉會(huì)期間負(fù)有就學(xué)校日常管理決策中涉及教職工權(quán)益的事項(xiàng)與其他學(xué)校權(quán)力機(jī)構(gòu)及時(shí)交流意見(jiàn)，并對(duì)其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)提出修改和復(fù)議要求的職責(zé)。只有教代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)有效行使職權(quán)才能保障教

15、代會(huì)功能的規(guī)范延伸，使其能夠在學(xué)校的日常管理體系中實(shí)現(xiàn)民主功能。其次，協(xié)商決策的實(shí)施必須體現(xiàn)為一種協(xié)商責(zé)任的承擔(dān)，具體表現(xiàn)為通過(guò)教代會(huì)的整體決議而對(duì)上報(bào)提案做出合理、切實(shí)的責(zé)任落實(shí)，完善實(shí)施單位的負(fù)責(zé)機(jī)制，要求實(shí)施單位及時(shí)向教代會(huì)或其常設(shè)機(jī)構(gòu)匯報(bào)與交流實(shí)施進(jìn)度，以便利組織監(jiān)督提案的落實(shí)情況。如多數(shù)教職工代表或教代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)提案落實(shí)情況不滿意，可通過(guò)專門(mén)委員會(huì)（工作小組）召開(kāi)臨時(shí)會(huì)議或?qū)ｉT(mén)會(huì)議，要求決策實(shí)施單位做出合理解釋，以此規(guī)范和保障協(xié)商責(zé)任的落實(shí)，從而彰顯公平與效率的統(tǒng)一。（二）平等在現(xiàn)行體制下，作為事業(yè)單位的學(xué)校必然也存在科層制結(jié)構(gòu)的上下級(jí)關(guān)系，在教代會(huì)運(yùn)作中會(huì)受到參與主體間不平等地位

16、的影響。也就是說(shuō)，在規(guī)范層面，與會(huì)的教職工代表都是平等的參與主體，但在事實(shí)上卻會(huì)受到某些參與主體的權(quán)力背景影響，如學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)很可能會(huì)主導(dǎo)教代會(huì)中的協(xié)商過(guò)程，以致一般教職工代表的真實(shí)意思表達(dá)被抑制，并最終無(wú)法達(dá)到協(xié)商溝通的目的。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，協(xié)商民主并不要求全體教職工在包含共同利益的學(xué)校事務(wù)上保持平均或一致，而是強(qiáng)調(diào)持續(xù)的合作與利益平衡。平等問(wèn)題的解決一方面要求在制度構(gòu)建時(shí)對(duì)代表配額的篩選機(jī)制進(jìn)行改進(jìn)，如限制學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)在教職工代表中的人數(shù)配額，或者教代會(huì)主席團(tuán)中應(yīng)由教師代表占多數(shù)，以平衡學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層與基層教職工的代表比例，給予普通教職工更多的參與機(jī)會(huì)，即通過(guò)制度改革和集體行動(dòng)來(lái)促進(jìn)更多公共協(xié)商的

17、且更契合于基本能力的政治平等概念的方式來(lái)矯正協(xié)商不平等。7另一方面，在規(guī)定未明確民主表決程序的情況下，筆者建議通過(guò)相關(guān)的匿名表達(dá)程序來(lái)實(shí)現(xiàn)矯正性、批判性的交往協(xié)商機(jī)制，讓處于弱勢(shì)地位的教職工能夠有效運(yùn)用程序上的機(jī)會(huì)，凸顯主體之間可以平等地溝通與對(duì)話，補(bǔ)償其不利。（三）科學(xué)過(guò)程性功能對(duì)于決策科學(xué)性的促進(jìn)實(shí)際上包括協(xié)商結(jié)果的科學(xué)性與科學(xué)的議事規(guī)則兩個(gè)部分。前者體現(xiàn)在信息獲取上，教代會(huì)應(yīng)當(dāng)作為獲取事實(shí)信息及接收各方意見(jiàn)的有效途徑，使廣大教職工個(gè)體能夠充分表達(dá)各自的管理意思和利益目標(biāo)，從形式上大量整合全校范圍的政策論證，以促進(jìn)學(xué)校各部門(mén)發(fā)揮角色作用，實(shí)現(xiàn)整體與部分的有效溝通。因此，我們?cè)谝?guī)范構(gòu)建時(shí)要重

18、視實(shí)質(zhì)性的、廣泛的民主參與，降低大會(huì)期間提案權(quán)的行使門(mén)檻，通過(guò)拓寬交流途徑，使更多的真實(shí)聲音能夠通過(guò)教代會(huì)平臺(tái)公開(kāi)表達(dá)和匯集，這需要對(duì)制度進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)。除此之外，科學(xué)的議事規(guī)則包括協(xié)商參與機(jī)制和協(xié)商決議機(jī)制。其中，協(xié)商參與機(jī)制包括必要的常規(guī)與會(huì)人數(shù)要求，特殊情況下的與會(huì)人數(shù)要求以及相關(guān)會(huì)務(wù)公開(kāi)要求，這是為了盡量確保教代會(huì)在及時(shí)召開(kāi)的同時(shí)亦能兼顧到最廣大教職工的基本利益。關(guān)于協(xié)商決議機(jī)制，規(guī)定中的基本要求是需要代表總?cè)藬?shù)一半以上的表決額度，而筆者建議，在無(wú)涉及的特殊事項(xiàng)亦可以高于標(biāo)準(zhǔn)的表決額度（如2/3以上）來(lái)實(shí)現(xiàn)，若改變會(huì)議組織已經(jīng)做出的決定，普遍認(rèn)為要比通過(guò)一個(gè)新的決定難度更大。8最后，教代

19、會(huì)提案的表決過(guò)程以匿名為原則，而表決結(jié)果的統(tǒng)計(jì)與公布則應(yīng)當(dāng)在會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)公開(kāi)進(jìn)行。四、教代會(huì)過(guò)程性功能的實(shí)現(xiàn)與保障 目前，我國(guó)不同類型和層次的學(xué)校管理體制存在較大差異，但都強(qiáng)調(diào)的是校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，由于實(shí)施中缺少規(guī)范性和統(tǒng)一性，加上各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體素質(zhì)有別，導(dǎo)致其實(shí)施效果往往因人而異或因地而異，從而極易偏離既定制度目標(biāo)。而現(xiàn)行體制下，因?yàn)槿岷托耘c協(xié)商性的過(guò)程性功能特征，教代會(huì)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍如果受到僭越和侵害，其本身并不具備法律上的制裁權(quán)或禁止權(quán)，民主管理與監(jiān)督權(quán)力也就難以實(shí)現(xiàn)。因此，急需一系列的法律救濟(jì)途徑來(lái)防范學(xué)校權(quán)力運(yùn)行可能出現(xiàn)的不良后果。如果將教代會(huì)制度的理想目標(biāo)預(yù)設(shè)看成是成為學(xué)

20、校管理體制運(yùn)行的一個(gè)必要因素，那么相關(guān)權(quán)益的法律救濟(jì)機(jī)制就是過(guò)程性功能可否實(shí)現(xiàn)及保障的重要環(huán)節(jié)。（一）教代會(huì)決議的法律效力教代會(huì)的決議包括規(guī)定第七條規(guī)定的教代會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的各種建議、意見(jiàn)、討論通過(guò)以及審議等形式，而規(guī)定第八條規(guī)定：“學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立健全溝通機(jī)制，全面聽(tīng)取教職工代表大會(huì)提出的意見(jiàn)和建議，并合理吸收采納；不能吸收采納的，應(yīng)當(dāng)做出說(shuō)明”，據(jù)此可知，教代會(huì)決議對(duì)學(xué)校決策具有一定的法律約束力，學(xué)校管理層認(rèn)為合理的要吸收采納，若不采納的則必須說(shuō)明理由。在溝通機(jī)制下實(shí)現(xiàn)過(guò)程性功能相當(dāng)于對(duì)可能存在的職權(quán)沖突設(shè)置了緩沖帶，雖然學(xué)校管理層對(duì)教代會(huì)決議是否尊重仍享有很大的裁量空間，但至少在形式上必須肯定

21、其具有一定的拘束力，也正是有法律效力的存在與貫穿，相應(yīng)的權(quán)利與責(zé)任才能環(huán)環(huán)相扣，由此實(shí)現(xiàn)教代會(huì)制度的過(guò)程性功能。（二）教代會(huì)監(jiān)督評(píng)議機(jī)制規(guī)定中新增教代會(huì)針對(duì)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部的評(píng)議權(quán)是一個(gè)亮點(diǎn)，但規(guī)定還是過(guò)于籠統(tǒng)，可行性和可操作性較差。在缺乏制裁權(quán)力的情況下，教代會(huì)監(jiān)督職能間接實(shí)現(xiàn)的必要途徑就借助于上級(jí)教育主管部門(mén)的介入和保障，所以筆者建議在學(xué)校中層領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔與任免過(guò)程中，考慮將教代會(huì)的表決評(píng)議作為現(xiàn)行民主公示期的替代或補(bǔ)充；或者地方在規(guī)定實(shí)施中可以做出細(xì)化補(bǔ)充，如在例行大會(huì)期間，教代會(huì)對(duì)學(xué)校高層領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行必要的民主匿名測(cè)評(píng)程序，根據(jù)測(cè)評(píng)結(jié)果可以向上級(jí)教育主管部門(mén)提出嘉獎(jiǎng)、晉升，或予以處分、免職等

22、建議，上級(jí)教育主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在學(xué)校人事組織考察時(shí)把測(cè)評(píng)意見(jiàn)作為重要依據(jù)予以考量，如此進(jìn)一步強(qiáng)化教代會(huì)的監(jiān)督作用，否則形同虛設(shè)。（三）相關(guān)權(quán)益的法律救濟(jì)途徑有權(quán)利必有救濟(jì)。教代會(huì)的相關(guān)民主權(quán)益究竟有何救濟(jì)途徑，這也是規(guī)定實(shí)施中必須要面對(duì)和解決的。作為部門(mén)規(guī)章，規(guī)定明確學(xué)校教代會(huì)的相關(guān)權(quán)益可以成為法定的保護(hù)客體。因此，雖然規(guī)定中欠缺法律責(zé)任條款，但仍要符合“權(quán)利救濟(jì)”的法治邏輯，規(guī)定文本中的表達(dá)僅有第十三條第五款：“教職工代表大會(huì)代表享有以下權(quán)利：因履行職責(zé)受到壓制、阻撓或者打擊報(bào)復(fù)時(shí)，向有關(guān)部門(mén)提出申訴和控告”，此處關(guān)于侵害主體和救濟(jì)機(jī)關(guān)的規(guī)定非常模糊，還需要作出進(jìn)一步分析：侵害教代會(huì)民主權(quán)益的事件基本上是學(xué)校內(nèi)部爭(zhēng)議，如果是針對(duì)教代會(huì)代表個(gè)人的，首先應(yīng)當(dāng)向教代會(huì)或其常設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行申訴，情節(jié)較輕的由教代會(huì)組織通告學(xué)校行政部門(mén)責(zé)令改正或處分，拒不改正或不予處理的，則由教代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)提請(qǐng)上級(jí)教育主管部門(mén)處理。如侵害主體是教代會(huì)組織或者教代會(huì)組織怠于履行職責(zé)的，代表可以直接向上級(jí)教育主管部門(mén)進(jìn)行申訴。構(gòu)成治安處罰或者涉嫌犯罪的，教職工則可以向司法機(jī)關(guān)進(jìn)行舉報(bào)和控告，依法追究其相應(yīng)責(zé)任。至于理論上存在的訴訟途徑，筆者認(rèn)為目前對(duì)于該類民主權(quán)利的司法救濟(jì)還不可行。另一方面，當(dāng)教代會(huì)組織的法定權(quán)益受到學(xué)校的組織和個(gè)人侵害時(shí)，如拖欠