關(guān)于開展確權(quán)政策難點(diǎn)及土地統(tǒng)一登記問題的調(diào)研表報(bào)告 (3)

1、關(guān)于開展確權(quán)政策難點(diǎn)及土地統(tǒng)一登記問題的調(diào)研表報(bào)告 *市農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證 工作匯報(bào) 尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)、專家： 根據(jù)*市政府辦公室關(guān)于開展全市村莊地籍調(diào)查和集體建設(shè)用地登記發(fā)證工作的通知（鹽政傳發(fā)2010176號(hào)）文件要求，我市在完成1：5000農(nóng)村土地調(diào)查、1：500城鎮(zhèn)土地調(diào)查的基礎(chǔ)上，開展了*市村莊地籍調(diào)查及數(shù)據(jù)庫建設(shè)項(xiàng)目，該項(xiàng)工作在*市局的指導(dǎo)下，在*市委、市政府的直接關(guān)心下，在各村（居）和相關(guān)單位的通力配合下，通過項(xiàng)目參與各方和全系統(tǒng)地籍工作人員的努力，已取得階段性成果，現(xiàn)將工作開展情況、存在的問題及建議匯報(bào)如下： 一、基本情況 *xx縣區(qū)面積3175.7平方公里，下轄14個(gè)鎮(zhèn)，

2、481個(gè)村，6101個(gè)組（組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織），人口114萬。區(qū)內(nèi)由西至東，由204國道和226省道分為里下河低洼平原、濱海沖擊平原和海濱淤積平原三種地形地貌。 2010年上半年開始，依據(jù)市局統(tǒng)一部署，我局就全市村莊地籍調(diào)查及登記發(fā)證工作向市政府作了專題匯報(bào)，爭(zhēng)取項(xiàng)目資金1500萬元，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)調(diào)查登記發(fā)證、農(nóng)民宅基地使用權(quán)調(diào)查登記發(fā)證和工業(yè)集中區(qū)用地情況調(diào)查建庫三項(xiàng)工作 1 列為該項(xiàng)目的主要任務(wù)。通過招投標(biāo)確定了西安大地、連云港萬源和*瑞地3家為作業(yè)單位和xx省土地勘測(cè)規(guī)劃院為監(jiān)理單位的作業(yè)團(tuán)隊(duì)。 2010年12月試點(diǎn)成果通過*市局組織的驗(yàn)收之后我們以“調(diào)查精細(xì)化、資料規(guī)范化、數(shù)據(jù)統(tǒng)

3、一化、管理科學(xué)化”為目標(biāo)，在面上全面鋪開。并根據(jù)專家意見，進(jìn)一步補(bǔ)充完善技術(shù)設(shè)計(jì)書，對(duì)確權(quán)的原則方法等做了進(jìn)一步細(xì)化。 2011年6月依我局申請(qǐng)，省土地勘測(cè)規(guī)劃院、*市國土資源局組成檢查組對(duì)我市村莊地籍調(diào)查進(jìn)行了階段性檢查，檢查組一致認(rèn)為，“*市村莊地籍調(diào)查工作，以制度建設(shè)，推進(jìn)過程監(jiān)管，確保質(zhì)量，方法得當(dāng)；以科技創(chuàng)新，提高工作效率，減少錯(cuò)誤發(fā)生，手段正確?！?制度建設(shè)方面，我局專門制定了*市村莊地籍調(diào)查工作例會(huì)制度、重大事項(xiàng)書面匯報(bào)制度，作業(yè)人員請(qǐng)銷假工作制度、不合格成果作廢制度、*市村莊地籍調(diào)查作業(yè)成果滾動(dòng)驗(yàn)收制度等一系列制度、措施，并嚴(yán)格執(zhí)行，確保工程質(zhì)量和項(xiàng)目推進(jìn)整體速度。實(shí)施過程中局

4、村調(diào)辦有計(jì)劃有針對(duì)性的開展工程質(zhì)量檢查工作，做到重點(diǎn)工序跟蹤檢查，難點(diǎn)工序細(xì)致檢查，一般工序階段性檢查。各項(xiàng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)全部指標(biāo)化，堅(jiān)持用數(shù)據(jù)說話，到面前為止共實(shí)施業(yè)主全面檢查7次，調(diào)查辦專檢23次，旁站檢查66次，檢查宗地25691宗.科技創(chuàng)新方面，根據(jù)該項(xiàng)目的實(shí)際需求，我局與南京國圖公司共同開發(fā)了統(tǒng)一平臺(tái)，多數(shù)據(jù)精度的村莊地籍調(diào)查軟件，并 2 在實(shí)際使用中不斷完善，現(xiàn)在該系統(tǒng)不但可以完成基礎(chǔ)建庫、業(yè)務(wù)管理、數(shù)據(jù)更新、證書打印還提供了跨數(shù)據(jù)庫分析功能，在農(nóng)村土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫、所有權(quán)登記數(shù)據(jù)庫和村莊地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫的圖斑自動(dòng)比對(duì)、賦值、分析和基于空間、屬性的“一戶多宅”自動(dòng)查詢，提示功能。 到目前為止

5、村莊地籍調(diào)查項(xiàng)目已完成： 1、全市農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作； 2、90%約28.4萬宗的農(nóng)村宅基地調(diào)查外業(yè)工作和72%的村級(jí)數(shù)據(jù)庫建設(shè)工作； 3、全市40%的工業(yè)集中區(qū)測(cè)量調(diào)查工作。 此外在完成上述工作的同時(shí)，我局本著“邊調(diào)查、邊應(yīng)用”的思路，利用已有各類數(shù)據(jù)，開展了“土地后備資源”、“建設(shè)用地潛力分析”和“一戶多宅”專項(xiàng)調(diào)查及“區(qū)域土地利用動(dòng)態(tài)圖件”制作工作，在全面數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化數(shù)據(jù)的應(yīng)用，充分挖掘數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值。 預(yù)計(jì)今年9月我市村莊地籍調(diào)查工程將全面結(jié)束，達(dá)到全面驗(yàn)收的條件。借此機(jī)會(huì)真誠的希望各位領(lǐng)導(dǎo)、專家對(duì)我市村莊地籍調(diào)查和地籍管理各項(xiàng)工作提出批評(píng)和意見，以便于我們學(xué)

6、習(xí)、完善，提高。 二、集體土地所有權(quán)確權(quán)登記情況 2010年10月我市啟動(dòng)農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作，按照“加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署、全面推進(jìn)”的原則，分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合，充分利用各部門和基層組織的力量，有計(jì)劃、有 3 步驟地開展，至2011年2月外業(yè)調(diào)查結(jié)束，同年4月登記發(fā)證工作完成。 一是強(qiáng)化組織，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。成立了由常務(wù)副市長(zhǎng)為組長(zhǎng)，國土、紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政、民政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水務(wù)、公安等部門領(lǐng)導(dǎo)為成員的集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作領(lǐng)導(dǎo)小組的農(nóng)村集體土地所有權(quán)發(fā)證工作領(lǐng)導(dǎo)組，在各鎮(zhèn)政府設(shè)立辦公室，層層召開動(dòng)員大會(huì)，宣傳、發(fā)動(dòng)，落實(shí)責(zé)任制度，撥出?？?、配備力量，全力以赴保障農(nóng)村集體土地所有權(quán)

7、確權(quán)和登記發(fā)證工作有序開展。 二是認(rèn)真抓好培訓(xùn)、督查。我局從2010年10月底至2011年2月底采取了集中培訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)督查、指導(dǎo)等形式15次。組織學(xué)習(xí)土地登記辦法和關(guān)于開展集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的意見，認(rèn)真研究解決工作中遇到的問題、矛盾，督促各鎮(zhèn)（區(qū)）農(nóng)村集體土地所有權(quán)發(fā)證工作穩(wěn)步推進(jìn)。 三是認(rèn)真抓好試點(diǎn)工作。根據(jù)區(qū)域特征的不同，全市同時(shí)在11個(gè)組開展試點(diǎn)工作。通過試點(diǎn)，摸索了工作經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)一了操作方式，提高了工作標(biāo)準(zhǔn)和效率。 四是認(rèn)真抓好質(zhì)量控制。層層落實(shí)責(zé)任制，實(shí)行分級(jí)掛鉤制度，局黨組成員與鎮(zhèn)（區(qū)）掛鉤、鎮(zhèn)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)與村組掛鉤，所工作人員責(zé)任到村組，人人肩上有擔(dān)子，堅(jiān)持進(jìn)度服從質(zhì)量，發(fā)“鐵證”

8、，不發(fā)糾紛證、不亂發(fā)證，確保萬無一失。 五是認(rèn)真抓好驗(yàn)收工作。以村調(diào)辦和地籍科為主體，抽調(diào)工作人員9人組成的驗(yàn)收工作組。依據(jù)國家土地登記辦法結(jié) 4 合我市工作實(shí)際，細(xì)劃了驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，自2011年3月5日至4月15日開展了轄區(qū)內(nèi)的6個(gè)作業(yè)片區(qū)調(diào)查和發(fā)證工作的驗(yàn)收工作。 三、集體土地所有權(quán)確權(quán)主要作業(yè)方法 根據(jù)國土資源部關(guān)于依法加快集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知和xx省國土資源廳2002年3月關(guān)于開展集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的意見要求，結(jié)合我市的實(shí)際狀況。通過試點(diǎn)，探索出一條適合我市集體土地所有權(quán)登記發(fā)證，鈍化土地權(quán)屬糾紛的有效途徑。 （一）確權(quán)的原則： 1、凡是土地家庭承包經(jīng)營中未突破村民小組

9、界線，不論是以村的名義還是組的名義與農(nóng)戶簽定承包合同，土地應(yīng)確認(rèn)給村民小組農(nóng)民集體所有。對(duì)于已經(jīng)打破了村民小組農(nóng)民集體土地界線的地區(qū)，本著尊重歷史，承認(rèn)現(xiàn)實(shí)的原則，對(duì)這部分土地承認(rèn)現(xiàn)狀，明確為村農(nóng)民集體所有； 2、不能證明屬于村民小組農(nóng)民集體所有的集體土地，依法確認(rèn)給村農(nóng)民集體所有。 3、不能證明屬于村民小組農(nóng)民集體所有、村農(nóng)民集體所有的集體土地，依法確認(rèn)給鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。 4、鑒于村民小組組織機(jī)構(gòu)不健全的實(shí)際情況，對(duì)于屬于村民小組所有的集體土地，在具體登記發(fā)證時(shí)，采取“組有村管”的方式，將集體土地所有權(quán)證發(fā)放到村，由村委會(huì)代管。為體現(xiàn)村民小組農(nóng)民集體所有權(quán)主體地位，土地證書所有者一欄填寫村內(nèi)

10、各村民小組農(nóng)民集體的名稱。 5 5、沒有鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的，鎮(zhèn)集體土地所有權(quán)由鎮(zhèn)政府代管。 （二）外業(yè)權(quán)屬核查 在充分收集、利用第二次土地調(diào)查成果的基礎(chǔ)上，外業(yè)調(diào)查人員對(duì)組所有集體土地所有權(quán)進(jìn)行界線核查。主要核查內(nèi)容： 1、核查二次調(diào)查中確定的土地權(quán)屬界線是否與現(xiàn)實(shí)界線一致，確保調(diào)查的宗地界線清楚； 2、對(duì)照每宗地調(diào)查表中的宗地草圖與宗地圖以及1：5000現(xiàn)狀圖核查三者的權(quán)屬界線類別、位置、面積、地類等相關(guān)要素是否一致，不一致的重新調(diào)查權(quán)屬界線，對(duì)有異議和不符合確權(quán)規(guī)定的到實(shí)地進(jìn)行復(fù)查； 3、檢查是否按村民小組集體、村集體分別調(diào)查填寫土地權(quán)屬調(diào)查表，調(diào)查表和協(xié)議書填寫是否規(guī)范整潔、內(nèi)容齊全，

11、界址雙方是否已經(jīng)履行簽字法律程序； 4、核查二次調(diào)查中確定的土地權(quán)屬性質(zhì)，確保調(diào)查的宗地權(quán)屬合法。依據(jù)二次調(diào)查中收集的土地申報(bào)登記材料、水利確權(quán)、軍事設(shè)施、國有公路及已經(jīng)批準(zhǔn)征用的文件等資料，按權(quán)屬調(diào)查的宗地核查土地權(quán)屬性質(zhì)，查看集體土地的宗地內(nèi)是否有國有土地，組集體、村集體和鎮(zhèn)集體三者之間是否存在混淆不清情況等； 5、將通過初步檢查的村、組界線以村為單位，套合到最新遙感影像圖上，并攜帶權(quán)屬調(diào)查表（協(xié)議書）原件至現(xiàn)場(chǎng)，通知指界各方，重新在標(biāo)注界線和界址點(diǎn)的影像圖上簽字確認(rèn)。 6 （三）內(nèi)業(yè)核查處理 核查二次調(diào)查中確定的宗地界址，確保界址位置、表述與實(shí)地一致，對(duì)通過核查認(rèn)為權(quán)屬合法、界線無誤的宗

12、地，直接利用農(nóng)村土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫管理軟件，檢查界址點(diǎn)成果表和宗地分類面積表，對(duì)通過核查發(fā)現(xiàn)部分宗地權(quán)屬和界線需要整改的，再返回外業(yè)確認(rèn)，并保證宗地的土地權(quán)屬調(diào)查表、協(xié)議書、宗地圖和二調(diào)的土地利用現(xiàn)狀成果圖、影像圖以及數(shù)據(jù)庫同時(shí)整改到位，在此基礎(chǔ)上，重新生成新的界址點(diǎn)成果表和宗地分類面積統(tǒng)計(jì)表。 （四）登記發(fā)證 1、以鎮(zhèn)為單位對(duì)各組集體土地所有權(quán)擬登記結(jié)果進(jìn)行公示，接受社會(huì)監(jiān)督； 2、公示期滿后無異議的進(jìn)入審核發(fā)證程序，逐級(jí)審查發(fā)證的主體、面積、范圍等是否與調(diào)查一致，各類簽章是否完整有效，最后通過土地登記發(fā)證系統(tǒng)打印證書，以鎮(zhèn)為單位發(fā)放至村民委員會(huì)。 對(duì)存在異議的進(jìn)一步進(jìn)行外業(yè)核實(shí)、確認(rèn)。 （五）

13、取得的成果 1、形成集體土地所有權(quán)確權(quán)和登記發(fā)證紙質(zhì)檔案資料6701宗，不符合發(fā)證條件的94宗； 2、建立了基于arcgis平臺(tái)的*市農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記專題數(shù)據(jù)庫 3、建立了不符合發(fā)證條件的宗地電子臺(tái)帳。 7 四、存在的問題和建議 1、村民小組之間的飛地、插花地爭(zhēng)議較多，給外業(yè)權(quán)屬調(diào)查帶來一定的難度。 針對(duì)實(shí)際調(diào)查中此類情況較多，我們?cè)谝婪ǖ那疤嵯?，本著尊重歷史，注重現(xiàn)實(shí)的原則，按照村規(guī)民俗妥善解決矛盾，一是對(duì)解放初期確認(rèn)給農(nóng)戶，六十條確定給農(nóng)村集體的，按照國家規(guī)定該農(nóng)戶是哪個(gè)組的就確認(rèn)給哪個(gè)組。二是經(jīng)農(nóng)戶自行開發(fā)、連續(xù)耕作至今，并已獲得實(shí)際收益20年以上的耕地或其他農(nóng)用地，該農(nóng)戶是哪個(gè)組

14、的就確認(rèn)給哪個(gè)組。 2、原鎮(zhèn)辦集體企業(yè)及村、組辦集體企業(yè)使用的集體土地，其所有權(quán)主體的確定。 現(xiàn)行的土地管理法規(guī)定了農(nóng)民集體土地經(jīng)營、管理，但未明確所有權(quán)由哪個(gè)主體代表農(nóng)民行使。本著尊重歷史、注重現(xiàn)實(shí)，從實(shí)際出發(fā)的原則，維護(hù)原始協(xié)議文件及憑證資料合法性，按原企業(yè)隸屬關(guān)系，屬村集體企業(yè)的確認(rèn)為村農(nóng)民集體所有，屬鎮(zhèn)集體企業(yè)的確認(rèn)為鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。 3、村民小組不具備獨(dú)立法人資格，實(shí)際上“名存實(shí)亡”沒有固定辦公場(chǎng)所，沒有公章，不能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，行使民事權(quán)利。 針對(duì)這一情況我們進(jìn)行了充分調(diào)研，原國家土地管理局確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定已對(duì)鎮(zhèn)、村兩級(jí)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的確定作出了明確規(guī)定，未能

15、對(duì)村內(nèi)兩個(gè)以上集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體土地所有權(quán)的確定作出規(guī)定。因此，我市采 8 取的模式是“組有村管”的方式將集體土地所有權(quán)證發(fā)放到村，由村委會(huì)代管，在土地證書的土地所有者一欄按要求填寫村內(nèi)各村民小組集體，待今后條件成熟再行處理。 4、現(xiàn)有新版集體土地所有權(quán)證，未能按國家標(biāo)準(zhǔn)的12大類地類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)置，導(dǎo)致部分統(tǒng)計(jì)誤差。 國標(biāo)td/t1014-2007，是目前唯一國家認(rèn)可的地類分類標(biāo)準(zhǔn)，而土地證書中各地類面積依然沿用過渡期土地分類標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致部分?jǐn)?shù)據(jù)轉(zhuǎn)換誤差，針對(duì)這種情況，為滿足當(dāng)前和今后利用的需求，我們采用雙重標(biāo)準(zhǔn)在土地證書的面積欄按三大類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，同時(shí)將12大類地類標(biāo)準(zhǔn)核算的面積在數(shù)據(jù)庫留

16、存，待今后統(tǒng)一處理。 五、幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn) 通過全市集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的開展，我們走了一些彎路，取得了一些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，總結(jié)有以下幾點(diǎn)： 1、權(quán)屬界線確認(rèn)是集體土地所有權(quán)確權(quán)登記業(yè)務(wù)的核心集體土地所有權(quán)登記面廣量大，政策性強(qiáng)，業(yè)務(wù)量大，而且關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，外業(yè)的補(bǔ)充調(diào)查和內(nèi)業(yè)圖件、資料整理是該項(xiàng)工作的核心，其形成的界線、數(shù)據(jù)、面積、地類等成果資料是歷史的法律依據(jù)，為此，必須把對(duì)權(quán)屬界線確認(rèn)工作做為一個(gè)重要環(huán)節(jié)來抓，具體確定界線時(shí)需按規(guī)程要求充分結(jié)合國有土地使用權(quán)的申報(bào)登記、水利確權(quán)、軍事設(shè)施、鐵路、公路等勘測(cè)資料，將處在或穿過集體土地范圍內(nèi)的國有土地、線狀地物、公路實(shí)地勘丈調(diào)繪，分宗成

17、圖、量算面積， 9 從集體土地中扣除，或以國有帶狀地物將集體土地分宗、確權(quán)。 2、過程控制是保障集體土地所有權(quán)確權(quán)登記質(zhì)量的基礎(chǔ)土地調(diào)查的質(zhì)量是土地調(diào)查的生命，是土地登記的基礎(chǔ)，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，我們嚴(yán)格進(jìn)行各類質(zhì)量控制，依法規(guī)范每一節(jié)點(diǎn)的作業(yè)方法，做到前道工序?qū)蟮拦ば蜇?fù)責(zé)，后道工序?qū)η暗拦ば驒z查，用每一環(huán)節(jié)的質(zhì)量控制，來達(dá)到對(duì)整體質(zhì)量的控制。項(xiàng)目實(shí)施過程中，多次邀請(qǐng)省土地規(guī)劃勘測(cè)院領(lǐng)導(dǎo)，來現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，排查工作中的薄弱環(huán)節(jié)，提出具有針對(duì)性的解決問題的措施，所有問題第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)，第一時(shí)間解決，從而確保集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作及村莊地籍調(diào)查工作的準(zhǔn)確性和規(guī)范性。 3、強(qiáng)化數(shù)據(jù)分析是調(diào)查成果開發(fā)利

18、用的前提條件基于我市所有調(diào)查數(shù)據(jù)均采用統(tǒng)一的建庫平臺(tái)、統(tǒng)一的坐標(biāo)體系和統(tǒng)一的數(shù)據(jù)格式，極大的方便了我市的數(shù)據(jù)分析和深度利用。我局陸續(xù)開展了各個(gè)層面的土地專項(xiàng)調(diào)查和相關(guān)分析統(tǒng)計(jì)工作。 “一戶多宅”專項(xiàng)調(diào)查，我們將所有權(quán)調(diào)查成果和農(nóng)民宅基地調(diào)查成果有機(jī)結(jié)合，匹對(duì)分析，通過空間位置和使用者姓名及身份證、戶口本號(hào)碼進(jìn)行多重關(guān)聯(lián)，初步確定疑似“一戶多宅”名單，出具“一戶多宅”調(diào)查工作底圖，再通過國土所牽頭，作業(yè)單位配合，各村居認(rèn)定等多口徑全方位的立體排查，將已經(jīng)掌握的情況和村組補(bǔ)充提供的“一戶多宅”情況，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核對(duì)確認(rèn)，復(fù)核，用手工方法在圖面上標(biāo)注、勾繪，最后由作業(yè)單位在數(shù)據(jù)庫內(nèi)形成關(guān)聯(lián)信息，為下一步農(nóng)村集體土地使用權(quán)確權(quán)登記 10 提供基礎(chǔ)依據(jù)。 “建設(shè)用地潛力分析”工作，根據(jù)應(yīng)用需求，我們以組為單位逐圖斑對(duì)農(nóng)調(diào)數(shù)據(jù)庫內(nèi)的建設(shè)用地開展了利用潛力分析，將每一個(gè)圖斑的實(shí)際建設(shè)面積和空閑面積，及“一戶多宅”宗地面積，做了解析測(cè)算，列出字段專門標(biāo)識(shí)，通過該項(xiàng)工作的開展，使得我市1：500城鎮(zhèn)地籍調(diào)查、1：1000村莊地籍調(diào)查和1：5000農(nóng)村土地調(diào)查無縫銜接，相互對(duì)應(yīng)，為項(xiàng)目落戶、城鄉(xiāng)掛鉤拆舊和萬頃良田工程提供了有力數(shù)據(jù)支撐。 目前，我局正在將所