日本國立大學(xué)法人化改革評析

1、    日本國立大學(xué)法人化改革評析    2004年4月起，日本89所國立大學(xué)開始實行法人化改革。日本國立大學(xué)法人化改革的目標(biāo)包括四方面：（1）進(jìn)行法人化運營管理，提高國立大學(xué)的自主性。（2）引進(jìn)民間經(jīng)營的方式，校外人士參與學(xué)校管理，實施開放式的大學(xué)運營機(jī)制，吸取社會精華，提高國立大學(xué)的辦學(xué)能力。（3）建立有別于國家公務(wù)員的新人事制度，確立“能力主義”用人機(jī)制，更好地發(fā)揮教職工的積極性和創(chuàng)造力。（4）引入“第三者評價制度”，建立客觀、可信度高的“獨立評價系統(tǒng)”，促進(jìn)國立大學(xué)間公平競爭，促進(jìn)改革朝著有序、良好的方向發(fā)展。迄今為止，法人化改革的推行已三年，改

2、革的結(jié)果如何？是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)？改革的推進(jìn)過程中出現(xiàn)了哪些矛盾和問題？筆者對照改革提出的目標(biāo)作如下評析。一、實施法人化自主運營管理的模式1.財政自主權(quán)法人化改革之前，政府承擔(dān)了國立大學(xué)運作所需的所有經(jīng)費支出，包括建筑物、教學(xué)設(shè)施、實驗設(shè)備等。教職員工的薪酬也是按公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一發(fā)放。而學(xué)生的學(xué)費收入、委托的科學(xué)研究等創(chuàng)收必須作為政府的財政收入統(tǒng)一上繳國庫。國立大學(xué)幾乎沒有財政自主權(quán)。法人化后，國立大學(xué)的財政收入主要來源于三個部分：政府撥給的運營交付金、學(xué)費收入和學(xué)校的外部創(chuàng)收。運營交付費又包含標(biāo)準(zhǔn)運營費和特定運營費，對于有附屬醫(yī)院的還應(yīng)增加附屬醫(yī)院運營交付金。標(biāo)準(zhǔn)運營費是按照文部科學(xué)省頒布的大

3、學(xué)設(shè)置基準(zhǔn)，根據(jù)教職員工數(shù)量核定的，這部分費用基本上是?？顚Ｓ?，用于大學(xué)日常及基礎(chǔ)研究活動，而且每年以1%的系數(shù)降低。特定運營費是財政撥款的補充，一方面用于扶持新起步的國立大學(xué)；另一方面是防止在法人化改革中大學(xué)財政狀況出現(xiàn)劇烈波動。作為平穩(wěn)過渡轉(zhuǎn)型期的補救，特定運營經(jīng)費數(shù)量相當(dāng)有限。學(xué)費是國立大學(xué)的重要來源，但學(xué)費額度的決定權(quán)掌握在政府手上，每年至多只有10%的上浮，而且招生人數(shù)不能自由增減。學(xué)校的外部創(chuàng)收，一部分來自文部科學(xué)省或其他省廳提供的科研經(jīng)費，另一部分來自企業(yè)等提供的研究經(jīng)費，這部分經(jīng)費通過教員籌措，由教員直接支配使用，并專款專用。即使科研經(jīng)費中的30%可作為管理費成為大學(xué)的直接收入

4、，這也是很小的一部分。而且，能獲得這些競爭性科研經(jīng)費的，往往是理工和醫(yī)療學(xué)科為主或者是設(shè)有研究院的研究型大學(xué)。因此，法人化后，國立大學(xué)雖然被賦予財政自主權(quán)，但真正可支配的部分很少，只能說是享有有限的財政自主權(quán)。2.辦學(xué)自主權(quán)辦學(xué)自主權(quán)是高校自主權(quán)中最核心、最重要的部分。辦學(xué)自主權(quán)涉及到辦學(xué)規(guī)模、專業(yè)設(shè)置、教學(xué)、科研和社會服務(wù)等方面。辦學(xué)規(guī)模依然受到文部省嚴(yán)格控制，專業(yè)設(shè)置和教學(xué)方面在法人化改革前，學(xué)校已獲得了自主權(quán)。改革后，在科研和社會服務(wù)方面出臺了一系列新措施，例如，標(biāo)準(zhǔn)運營費每年下降1%的同時，競爭性科研經(jīng)費逐年增加，促進(jìn)了各高校之間的科研競爭。另外，教師即使利用國家經(jīng)費和設(shè)備所獲得的專利

5、也不再屬于國家，而是屬于學(xué)校和個人，科研創(chuàng)收費用歸學(xué)校和教師所有等，有利于教師科研積極性的提高，有利于學(xué)校提供各種各樣的科研條件，積極組織教師開展科研活動。據(jù)統(tǒng)計，法人化后第一年研究項目比上一年增加17%，共1355個項目，金額增加25%，共計219億日元，贊助款總額為631億日元，是上一年的1.14倍。外部資金總額為1710億日元，是私立大學(xué)生的5倍。其中，原先的7個帝國大學(xué)為815億，占全國國立大學(xué)外部資金總額的48%，而15所文科地方國立大學(xué)和單科大學(xué)，獲得的外部資金總共不到1億。對于通過科研、社會服務(wù)等渠道獲得外部資金，各國立大學(xué)都十分重視，在中期計劃中都制定了具體的增額目標(biāo)，如熊本大

6、學(xué)計劃年增加25%，山形大學(xué)計劃年增長5%等。由此可見，法人化后，國立大學(xué)對于科研、社會服務(wù)的自主性大大加強(qiáng)了。在科研和社會服務(wù)普遍得到加強(qiáng)的同時，各大學(xué)之間的差異性日益凸現(xiàn)，出現(xiàn)了一些急功近利的現(xiàn)象。比如有的學(xué)校受到利益驅(qū)動，減少了對本科生教育和基礎(chǔ)研究的投入。一些科研基礎(chǔ)弱的大學(xué)，一方面希望能完成時限為6年的中期目標(biāo)，得到較好的評價；另一方面又受到財政的制約，不得不實行減小科研規(guī)模，重組科研隊伍，把目標(biāo)鎖定于盡可能達(dá)標(biāo)的項目，把那些可以體現(xiàn)成績的項目和內(nèi)容整合到中期目標(biāo)和計劃中，并集中體現(xiàn)，以此來接受完成額度的評價。其結(jié)果，雖然縮小了科研規(guī)模，迎合了評價目標(biāo)，但教育研究的多樣性、多元性卻受

7、到影響，使教育研究的自主性受到很大的制約。3.管理自主權(quán)法人化改革之前，校長只是一個協(xié)調(diào)者，而不是真正的領(lǐng)導(dǎo)者和決策者。大學(xué)中的各部局如學(xué)院、研究生院、研究所的自治權(quán)很大，其中的教授會掌握著人事、預(yù)算分配等大權(quán)。各部局長擔(dān)任教授會議長，校長擔(dān)任部局長會議長，另外還有最高決策的評議會，以上這些組織成員除了校長是文部省任命外，其余成員都是由各部局選舉產(chǎn)生，校長無直接任命權(quán)，所以實際上校長沒有真正的權(quán)力，學(xué)校實行的是自下而上的管理，校長只起到協(xié)調(diào)平衡的作用。法人化后，國立大學(xué)校長在運營上被賦予極大的權(quán)限，校長具有財務(wù)管理、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人事管理等權(quán)利，實行是自上而下的管理。但是由于以部局以及教授會為中心

8、的自下而上的決策系統(tǒng)支配了日本大學(xué)一個多世紀(jì)，法人化改革后，習(xí)慣勢力依然很大，要完全廢除舊系統(tǒng)是很困難，法人化實施三年，幾乎所有的國立大學(xué)，還是設(shè)置了部局長會議，各部局依然由教授會實施管理。也就是說，國立大學(xué)目前實行的是新舊兩種管理并存的過渡化管理模式，這種管理可以暫時避免矛盾激化，但在管理過程中難免出現(xiàn)混亂，使執(zhí)行者無所適從。所以，在法律上雖然賦予了校長很大的權(quán)限，但實際實施過程中，校長只有有限的自主權(quán)。二、引進(jìn)民間經(jīng)營的開放性運營機(jī)制引進(jìn)民間的經(jīng)營方式，即引進(jìn)“董事會”制度，建立和完善校內(nèi)最高決策機(jī)構(gòu)。根據(jù)國立大學(xué)法人法規(guī)定，國立大學(xué)校長為國立大學(xué)法人的最高權(quán)力者，校長是經(jīng)營、教育兩方面的

9、最高負(fù)責(zé)人，所有教職員工都將由校長任命。經(jīng)營協(xié)議會需要有半數(shù)的校外人士參加，學(xué)校理事也必須有一名校外人士擔(dān)任。這樣的管理模式，打破了以往大學(xué)與社會之間的屏障，實現(xiàn)了大學(xué)社會化的開放性運營機(jī)制。新的運營機(jī)制給學(xué)校帶來了生機(jī)活力，表現(xiàn)為學(xué)?？梢愿玫奈∶耖g管理理念，減少運營成本，積聚資金支持重點發(fā)展的項目，可以更好的了解社會需求，為社會培養(yǎng)合適的人才；可以吸納校外人士加盟，增強(qiáng)學(xué)校的教學(xué)和科研實力，同時，促使理論與實踐更好地結(jié)合，加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研合作；底蘊深厚、自我更新和發(fā)展能力強(qiáng)的大學(xué)文化借助新的運營機(jī)制向社會滲透，也給社會帶來了積極影響。由此可見，這種新的運營機(jī)制符合新世紀(jì)大學(xué)發(fā)展的要求。但是，這

10、種新的運營機(jī)制在實施過程中也存在以下問題：（1）董事會人選有一定的局限性。盡管在制度設(shè)計上，校長人選是根據(jù)校長選考會議選舉產(chǎn)生，但在現(xiàn)實中作為校長選考的一個重要環(huán)節(jié)，校長選考會議將舉行全校教職員工的民意投票，而且把投票結(jié)果作為校長遴選的重要依據(jù)，因此，校長遴選基本上是從校內(nèi)人士中尋找合適人選。至于理事等高層管理人員的任用，雖然有的大學(xué)也出現(xiàn)聘用校外財務(wù)、人事管理專家的事例，但絕大多數(shù)情況下，依然是從校內(nèi)教授中挑選合適的人選。由此可見，目前國立大學(xué)法人的經(jīng)營管理人員的供給還是建立在各大學(xué)現(xiàn)有人力資源基礎(chǔ)上，受到了學(xué)?，F(xiàn)有人力資源數(shù)量和質(zhì)量的制約。（2）經(jīng)營協(xié)會中有一半以上是非學(xué)界人士，他們過多地

11、考慮市場化、商業(yè)化因素，有時會無視校內(nèi)成員的意見，在審議經(jīng)營事務(wù)時，傾向于盈利優(yōu)先，而不是支持教育研究的管理。校外人士的加盟可能會對科學(xué)研究、學(xué)科發(fā)展帶來干擾，甚至是制約。（3）法人后的決策困難。目前絕大多數(shù)國立大學(xué)存在五個審議組織，除董事會外，有現(xiàn)行制度下要求存在的經(jīng)營審議會和教學(xué)審議會，還有保留下來的部局長會議和教授會議，而這五個審議會的職能既有獨立又有交叉、重疊，可以想象，在這種體制下做出決策有時是相當(dāng)費時費力的。如校內(nèi)預(yù)算分配這樣的敏感性決策，當(dāng)諸多審議組織有不同意見時，要花費很多時間和精力來整合協(xié)調(diào)各方面意見，將成為無奈的選擇，于是，有的學(xué)校出現(xiàn)了分配方案半年內(nèi)出不了臺的情況，有的研

12、究室在幾個月內(nèi)無法購進(jìn)所需物品，影響到正常工作的開展。三、建立有別于國家公務(wù)員的新人事制度法人化之前，國立大學(xué)的人事管理權(quán)掌握在文部科學(xué)省，政府和大學(xué)都沒有主動對教職工進(jìn)行專業(yè)訓(xùn)練和培養(yǎng)的積極性，教職工也只是站在國家公務(wù)員的立場，被動的接受指揮，按照命令執(zhí)行業(yè)務(wù)。而法人化后，教職工由于成了大學(xué)經(jīng)營主體中的一份子，主觀能動性得到大大提高。又由于教師的聘用采用招聘制和任期制兩種方式，實行工薪與能力、業(yè)績掛鉤，同時放寬對教師的兼職、兼業(yè)的限制，教師在動力和壓力雙重刺激下，積極性和創(chuàng)造力明顯提高。當(dāng)然，一部分教師不可避免地感受到更大的壓力。因為在法人化之前，教師的收入基本是固定的，也沒有下崗的危機(jī)。法

13、人化后，情況大不相同。比如，筑波大學(xué)采用講師階段淘汰制，即講師在5年的聘任期間內(nèi)，如果無法晉升為副教授就不再續(xù)聘。另外國立大學(xué)為了減少人員經(jīng)費支出，從法人化實施開始后，人員的流出和流入量呈現(xiàn)出顯然的不平衡性，面對教職工退休或調(diào)出，學(xué)校盡量減少新員工的聘用。例如，筑波大學(xué)計劃在法人化后的五年內(nèi)削減120個教師崗位。他們的意圖是采用崗位空缺的方式來努力削減人員經(jīng)費支出，以求降低每年的交付運營金，以實現(xiàn)收支平衡。其結(jié)果無疑給教師帶來更大的工作負(fù)擔(dān)。四、引入第三者評價制度第三者評價制度是指由獨立于政府和大學(xué)的第三方評價機(jī)構(gòu)，對大學(xué)的教育研究業(yè)績進(jìn)行的客觀、公正評價的制度。這種評價制度要求及時地向社會、

14、家長公開發(fā)表評價結(jié)果、財務(wù)內(nèi)容、教育研究等信息，可以消除大學(xué)與社會、家長之間的信息不對稱，使他們對國立大學(xué)的教育質(zhì)量進(jìn)行定位，而且，國立大學(xué)通過第三者評價來接受全社會的監(jiān)督，有助于形成新的發(fā)展動力機(jī)制。因此，這種評價制度能有利地促進(jìn)國立大學(xué)的“計劃、實施、評價、改善”的良性循環(huán)，能夠有效地促進(jìn)大學(xué)推進(jìn)教育研究和開展社會服務(wù)。引入第三者評價制度后，有幾方面的問題需要繼續(xù)探索。首先，第三者評價，看似政府沒有直接參與，但政府是根據(jù)評價結(jié)果來決定經(jīng)費的撥給額度，因此，政府對國立大學(xué)依然具有強(qiáng)大的約束力，它意味著政府借助一種外部評價方式，對國立大學(xué)實施間接管理，某種程度蘊含著限制國立大學(xué)運營的自主和學(xué)術(shù)

15、自由的危險。其次，89所國立大學(xué)有著不同的歷史和傳統(tǒng)，具有不同的辦學(xué)特色，如何根據(jù)學(xué)校的不同特點進(jìn)行差異性評價？如何將評價結(jié)果與政府撥款額度進(jìn)行更合理結(jié)合？這些問題還沒有很好地解決，因此這種評價在不同的學(xué)校間還缺乏一定的公平性，政府利用這種評價結(jié)果進(jìn)行資金分配缺乏一定的合理性。再次，在六年中期計劃時限內(nèi)，國立大學(xué)必須每年向評價機(jī)構(gòu)遞交年度業(yè)績報告書，接受經(jīng)營狀況和計劃進(jìn)展?fàn)顩r的評價。由于評價結(jié)果向全社會公開，政府又將評價結(jié)果作為財政經(jīng)費撥給的依據(jù)，所以評價往往給大學(xué)造成過重的精神壓力。而且，評價過程十分煩瑣，內(nèi)容繁多，第三者評價之前，學(xué)校首先要進(jìn)行自我評價，遞交報告書。然后，評價機(jī)構(gòu)采取書面檢查、訪問調(diào)查和會議調(diào)查等形式進(jìn)行綜合評價，這給學(xué)校帶來很大的工作負(fù)擔(dān)，造成評價疲勞，與保證教育質(zhì)量的初衷相違背。日本國立大學(xué)法人化改革目前還處于起步階段，在實施過程中出現(xiàn)問題也在情理之中。筆者認(rèn)為改革的方向是正確的，從實施情況看，確實提高了國立大學(xué)的辦學(xué)自主性，提高了教師的積極性。從管理角度看，民間經(jīng)營的理念值得我國高等教育改革借鑒。從評價手段看，也蘊含著積極進(jìn)取的因素，當(dāng)然還有待改進(jìn)和完善。至于在實施過程中出現(xiàn)的管理體制沒有理順等問題，筆者認(rèn)為隨著改革的推進(jìn)，