現(xiàn)代大學(xué)制度與高等教育評(píng)估制度創(chuàng)新

1、    現(xiàn)代大學(xué)制度與高等教育評(píng)估制度創(chuàng)新     摘要：高等教育評(píng)估制度是我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度的有機(jī)組成部分，二者在價(jià)值取向以及制度主體等方面具有內(nèi)在的一致性，但由于傳統(tǒng)高等教育體制的行政“慣性”以及評(píng)估制度本身還很不健全，高等教育評(píng)估制度在實(shí)踐中常常表現(xiàn)為與現(xiàn)代大學(xué)制度的背離與沖突：當(dāng)務(wù)之急是要通過正確定位政府在高等教育評(píng)估中的職能、建立內(nèi)外結(jié)合的評(píng)估機(jī)制以及加強(qiáng)中介評(píng)估機(jī)構(gòu)建設(shè)等途徑，推進(jìn)高等教育評(píng)估制度創(chuàng)新。關(guān)鍵詞：現(xiàn)代大學(xué)制度，高等教育評(píng)估，制度創(chuàng)新近年來，隨著我國(guó)高等教育體制改革以及高校獲得越來越多的辦學(xué)自主權(quán)，現(xiàn)代大學(xué)制度逐漸成為重塑

2、院校自治與學(xué)術(shù)自由理念，以及促進(jìn)高等教育發(fā)展時(shí)越來越受到重視的實(shí)踐課題。同時(shí)，作為政府轉(zhuǎn)變職能以及促進(jìn)高校改革與發(fā)展的有效舉措，高等教育評(píng)估也得到了不斷發(fā)展，但也存在一些問題。本文擬從現(xiàn)代大學(xué)制度的視角審視高等教育評(píng)估制度，以期望對(duì)創(chuàng)新高等教育評(píng)估制度，推進(jìn)高等教育改革與發(fā)展有所裨益。一、高等教育評(píng)估制度與現(xiàn)代大學(xué)制度的相關(guān)性1.高等教育評(píng)估制度是現(xiàn)代大學(xué)制度的重要組成部分國(guó)內(nèi)對(duì)現(xiàn)代大學(xué)制度的關(guān)注，大概是從19992000年前后開始的，需要特別指出的是，現(xiàn)代大學(xué)制度不是專指“大學(xué)”的制度，而是泛指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下處理高校與外部（主要是指政府和社會(huì)）之間的關(guān)系，保持高校的自主性，以及高校內(nèi)部組織

3、制度安排與開展學(xué)術(shù)活動(dòng)必須遵循的規(guī)范體系。高等教育體制改革的目的就是要擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)，使高校成為依法辦學(xué)的法人實(shí)體。現(xiàn)代大學(xué)制度就是在高等教育體制改革基礎(chǔ)上的深化，旨在建立有利于高校發(fā)展的開放性、自主性、參與性和自律性機(jī)制。因此，現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)與高等教育體制改革在根本方向上是一致的，或者說，20世紀(jì)80年代以來的高等教育體制改革是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的“準(zhǔn)備”階段。高等教育體制改革，尤其是高等教育管理體制改革意味著政府分權(quán)，意味著原來屬于政府的權(quán)利向高校和市場(chǎng)轉(zhuǎn)移。但分權(quán)并不是政府放棄對(duì)高等教育的管理，而只是意味著政府高等教育管理職能的轉(zhuǎn)變，由原來的全面控制和直接管理轉(zhuǎn)向更多地運(yùn)用立法、撥

4、款、信息、評(píng)估等手段進(jìn)行宏觀調(diào)控和間接管理。在這種背景下，高等教育評(píng)估作為對(duì)高校辦學(xué)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和宏觀管理的手段便應(yīng)運(yùn)而生。可以說，高等教育評(píng)估制度的產(chǎn)生和發(fā)展是與高等教育體制的改革同步的，或者說，高等教育評(píng)估制度本身就是高等教育體制改革的產(chǎn)物。可見，現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)與高等教育管理體制改革都是為了保障高校的辦學(xué)自主權(quán)，其中，政府分權(quán)以及轉(zhuǎn)變管理方式是核心。因此，高等教育評(píng)估制度作為政府對(duì)高校發(fā)展過程的監(jiān)督制度或高校發(fā)展的自我約束制度，本身就是現(xiàn)代大學(xué)制度的有機(jī)組成部分，建立現(xiàn)代大學(xué)制度就應(yīng)該包括完善高等教育評(píng)估制度。2.高等教育評(píng)估制度與現(xiàn)代大學(xué)制度具有價(jià)值取向的一致性從根本意義上來說，大學(xué)之

5、所以為大學(xué)，就在于學(xué)術(shù)自治、學(xué)術(shù)自由的特性，在于傳播和創(chuàng)新知識(shí)的根本價(jià)值取向。而現(xiàn)代大學(xué)制度是大學(xué)價(jià)值存在的實(shí)踐保障，是大學(xué)的價(jià)值理想轉(zhuǎn)化為實(shí)踐的橋梁，同時(shí)也是對(duì)大學(xué)進(jìn)行創(chuàng)造、更新、變革起支撐、促進(jìn)、改善作用的動(dòng)力機(jī)制（張慧結(jié)）；高等教育評(píng)估是對(duì)高校辦學(xué)活動(dòng)進(jìn)行價(jià)值判斷的有效途徑，具有批判、監(jiān)督功能，其直接目的在于弄清高校的實(shí)際狀況，發(fā)現(xiàn)高校發(fā)展過程中的進(jìn)步與優(yōu)勢(shì)，鑒別或診斷高校工作中存在的問題、困難與不足，并據(jù)此提出改進(jìn)工作的意見和建議。可見，高等教育評(píng)估制度是高校發(fā)展過程中的監(jiān)督、評(píng)價(jià)制度。但高等教育評(píng)估不等于高等教育管理，不是直接插手高校的內(nèi)部管理，而只是通過高等教育評(píng)估建立起高校與政府

6、、社會(huì)、市場(chǎng)能夠上下貫通、相互交流的信息通道。因此，高等教育評(píng)估制度以其特有的功能維護(hù)高校的核心價(jià)值取向與學(xué)術(shù)自由、大學(xué)自治的制度根基。在這方面，高等教育評(píng)估制度與現(xiàn)代大學(xué)制度在價(jià)值取向上是一致的，而不是相互背離。3.高等教育評(píng)估制度與現(xiàn)代大學(xué)制度具有相關(guān)利益主體的一致性隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，高等教育發(fā)展逐漸分離出高校、政府、社會(huì)等多元利益主體，現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)就是建構(gòu)以效率為核心的利益主體之間的和諧關(guān)系。在這種背景下，高等教育發(fā)展的相關(guān)利益主體都從各自教育質(zhì)量觀出發(fā)關(guān)注高等教育質(zhì)量以及所達(dá)成的辦學(xué)效率：政府關(guān)心財(cái)政投入是否得到應(yīng)有回報(bào)，是否有效益；社會(huì)關(guān)心高校人才培養(yǎng)和科研成果是否符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)

7、發(fā)展的需要；學(xué)生或家庭關(guān)心投入和機(jī)會(huì)成本是否“物有所值”；高校關(guān)心自身的綜合實(shí)力和社會(huì)信譽(yù)是否得到提升。高等教育評(píng)估就是從不同視角來衡量教育質(zhì)量和辦學(xué)效益滿足相關(guān)主體需要的程度。所以，高等教育評(píng)估制度與現(xiàn)代大學(xué)制度具有相關(guān)利益主體的一致性的特征。值得指出的是，無論從高等教育評(píng)估制度還是現(xiàn)代大學(xué)制度運(yùn)行所依托的主體來看，主體只能是高校自身。“大學(xué)”是大學(xué)制度的服務(wù)對(duì)象，因此，大學(xué)制度改革的方向是在賦予高校自主權(quán)的同時(shí)，完善高校的自律和責(zé)任機(jī)制，否則大學(xué)制度就不可能良好運(yùn)行。與此相應(yīng)，高等教育評(píng)估制度有效運(yùn)行的主體也只能是高校。西方發(fā)達(dá)國(guó)家開展高等教育評(píng)估的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，雖然政府主導(dǎo)的高等教育評(píng)估

8、有助于推行高等教育改革政策和維持政府對(duì)高等教育的影響力，但以自我評(píng)估為核心的高校內(nèi)部質(zhì)量保證仍然處于基礎(chǔ)性地位，因?yàn)樽非蟾哔|(zhì)量教育的動(dòng)力主要來自于高等教育系統(tǒng)內(nèi)部，來自于高校及其成員對(duì)自身使命的認(rèn)識(shí)。因此，大學(xué)制度與高等教育評(píng)估制度在變革的根本方向上是一致的，就是落實(shí)高校的主體地位，使高校成為制度運(yùn)行的當(dāng)然主體。二、高等教育評(píng)估制度與現(xiàn)代大學(xué)制度的背離及其實(shí)踐困境高等教育評(píng)估制度與現(xiàn)代大學(xué)制度的一致性在理論上的“應(yīng)然”并不等于實(shí)踐中的“實(shí)然”。由于傳統(tǒng)高等教育體制的行政“慣性”以及評(píng)估制度本身還很不完善，高等教育評(píng)估制度在實(shí)踐中常常表現(xiàn)為與現(xiàn)代大學(xué)制度的背離與沖突，高等教育評(píng)估制度既不能有效維

9、護(hù)高校應(yīng)有的自主權(quán)與學(xué)術(shù)自由，也不能有效引導(dǎo)高校自律和承擔(dān)責(zé)任，評(píng)估只是政府基于自身需求關(guān)切的評(píng)估，而忽視了對(duì)高等教育多元主體利益的訴求。1.高等教育評(píng)估的行政性干預(yù)了高校應(yīng)有的學(xué)術(shù)自由從較為寬泛的意義來理解，學(xué)術(shù)自由是指在高校內(nèi)部教師和學(xué)生擁有教學(xué)、研究和學(xué)習(xí)活動(dòng)的自主權(quán)利。高校在多大程度上擁有學(xué)術(shù)自由是衡量高校學(xué)術(shù)發(fā)展以及辦學(xué)自主權(quán)利的重要標(biāo)志。如前所述，我國(guó)高等教育評(píng)估制度是在高等教育體制改革的過程中形成的，體現(xiàn)了政府轉(zhuǎn)變職能、加強(qiáng)宏觀管理的必然要求。但在這種以政府主導(dǎo)的制度變遷的過程中，高等教育評(píng)估作為政府監(jiān)督和管理高等教育的手段，依然延續(xù)了政府行政管理的“慣性”，導(dǎo)致現(xiàn)行評(píng)估制度從評(píng)

10、估動(dòng)因、評(píng)估組織、評(píng)估體系、評(píng)估過程等一切都由政府自上而下統(tǒng)一安排，高校則處于被動(dòng)和接受狀態(tài)。這種行政性評(píng)估模式在很大程度上限制了高校學(xué)術(shù)活動(dòng)的自由。其一，行政性評(píng)估模式的推行是以政府掌握分配高等教育資源權(quán)力和壟斷高等教育政策制定為前提的，為“適應(yīng)”政府的“指標(biāo)”規(guī)定，高校和教師疲于應(yīng)對(duì)，干擾了高校的正常教學(xué)秩序和學(xué)術(shù)創(chuàng)造活動(dòng)，消解了高校行為的主體性和學(xué)術(shù)自由精神。其二，“評(píng)估最重要的目的是證明”，主要是通過評(píng)估發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)而通過整改與建設(shè)，促進(jìn)學(xué)校發(fā)展、提高教育質(zhì)量。從較為理想的狀態(tài)而言，評(píng)估只是教育質(zhì)量管理的手段，但由于政府行為的主導(dǎo)性以及評(píng)估結(jié)果的“高利害性”，高校發(fā)展好像就是為了獲得比

11、較好的評(píng)價(jià)等級(jí)，評(píng)估由手段變成了目的。同時(shí)，從政府的角度而言，為使評(píng)估更具有可操作性，制定了量化、單一的評(píng)估指標(biāo)，不僅不利于高校多元化發(fā)展，而且約束了高校特色辦學(xué)的積極性。2.高校管理權(quán)力傾向集中于學(xué)校層面，科層化管理更加突出評(píng)估對(duì)高等教育的影響是全面而深刻的，對(duì)整個(gè)高等教育系統(tǒng)而言，會(huì)影響系統(tǒng)的秩序和結(jié)構(gòu)的調(diào)整；對(duì)高校內(nèi)部組織管理而言，評(píng)估必然要求高校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)的變革與之相適應(yīng)。高等教育評(píng)估的產(chǎn)生和發(fā)展是以政府放松對(duì)高校的管制為前提的，但在宏觀上政府放權(quán)給高校的同時(shí)，又要求高校承擔(dān)更多的責(zé)任?，F(xiàn)階段，高等教育評(píng)估使高校改革呈現(xiàn)兩大趨勢(shì)：一方面學(xué)校在教學(xué)、研究與質(zhì)量管理等方面擁有了

12、更多自主權(quán)，另一方面高校出于自身生存與發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)需要，呈現(xiàn)責(zé)任和權(quán)力向?qū)W校行政部門集中的傾向。管理決策也不再采用學(xué)院式的民主決策，而是更傾向于少數(shù)管理人員快速?zèng)Q策的科層模式，“以往屬于學(xué)者共同決策的權(quán)力重新歸于管理階層手中，并逐漸擴(kuò)大了行政管理階層與學(xué)者的分野”。高校管理者為了完成政府所規(guī)定的評(píng)估指標(biāo)，不斷強(qiáng)化層級(jí)節(jié)制和量化指標(biāo)，從而使得行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系發(fā)生較大變化：學(xué)校層面行政管理系統(tǒng)的權(quán)力明顯加強(qiáng)，長(zhǎng)官意志取代學(xué)術(shù)發(fā)展的規(guī)律占據(jù)學(xué)校決策過程中的核心地位，各個(gè)學(xué)科專業(yè)領(lǐng)域的專家在學(xué)校管理中的發(fā)言權(quán)被削弱，甚至在學(xué)校發(fā)展決策中被忽視（許杰）。同時(shí)，在院系等基層組織管理中也呈現(xiàn)官僚化的特

13、點(diǎn)：一方面，專家在本學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)術(shù)作用被應(yīng)付煩瑣的評(píng)估事務(wù)所取代；另一方面，為組成快速反應(yīng)的迎評(píng)工作機(jī)制，逐漸加強(qiáng)了行政權(quán)力對(duì)基層組織的控制。高校是“底部沉重”的組織，大量的學(xué)術(shù)創(chuàng)新和教學(xué)改革是在基層組織進(jìn)行的，高校管理官僚化的結(jié)果，壓抑了教師和基層組織學(xué)術(shù)創(chuàng)新和教學(xué)改革的積極性。尤其值得指出的是，評(píng)估工作的科層化管理雖然體現(xiàn)為教師和基層組織對(duì)評(píng)估工作的“順從”，但由于主要強(qiáng)調(diào)學(xué)校層面的責(zé)任和終結(jié)性評(píng)估，基層組織或教師僅僅是例行公事而已。3.評(píng)估主體、評(píng)估機(jī)制失衡，忽視多元利益主體對(duì)高等教育質(zhì)量的關(guān)切高等教育評(píng)估的產(chǎn)生與發(fā)展，標(biāo)志著政府、學(xué)校、市場(chǎng)之間關(guān)系的變革。伯頓·克拉克根據(jù)影響

14、高等教育系統(tǒng)的因素，提出了“三角協(xié)作模式”理論。他認(rèn)為，高等教育系統(tǒng)的發(fā)展是國(guó)家、市場(chǎng)、學(xué)術(shù)權(quán)威三種力量平衡作用的結(jié)果。由于各國(guó)高等教育體制、文化傳統(tǒng)的差異，學(xué)術(shù)權(quán)威、市場(chǎng)力量、國(guó)家權(quán)力程度不同地影響高等教育系統(tǒng)的發(fā)展。體現(xiàn)在高等教育評(píng)估方面，行政機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制及高校自評(píng)機(jī)制分別體現(xiàn)為高等教育評(píng)估的三種不同模式。從世界高等教育評(píng)估的發(fā)展趨勢(shì)看，各國(guó)高等教育評(píng)估在保持自身傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，正朝三種機(jī)制相互協(xié)同的方向發(fā)展。反觀我國(guó)高等教育評(píng)估制度的現(xiàn)行實(shí)踐，雖然在高等教育發(fā)展過程中逐漸出現(xiàn)了利益主體多元化的格局，但在實(shí)際的評(píng)估工作中，政府并沒有把管理高等教育的權(quán)力分離出去，行政機(jī)制仍然是評(píng)估制度運(yùn)行的

15、主要特征，代表社會(huì)需求參與高等教育評(píng)估的中介性評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢，在評(píng)估實(shí)踐中表現(xiàn)為市場(chǎng)機(jī)制缺失。在這種制度環(huán)境下，高校只對(duì)評(píng)估它的政府負(fù)責(zé)，熱衷于完成政府規(guī)定的評(píng)估指標(biāo)，而忽視了對(duì)滿足社會(huì)需求以及學(xué)生質(zhì)量的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。實(shí)際上，由于政府遠(yuǎn)離高校教育科研活動(dòng)“現(xiàn)場(chǎng)”，以及高校出于自身利益考量對(duì)信息輸出的屏蔽，政府不可能獲得關(guān)于高校發(fā)展的所有信息，從而導(dǎo)致行政評(píng)估機(jī)制的“失靈”。從本質(zhì)意義上來講，高等教育評(píng)估制度的發(fā)展與完善是評(píng)估的多個(gè)利益主體之間動(dòng)態(tài)博弈的過程。隨著市場(chǎng)機(jī)制引入高等教育質(zhì)量管理過程，原來政府主導(dǎo)高等教育評(píng)估的格局開始被打破，但在制度轉(zhuǎn)型過程中，政府角色“越位”與“缺位”并存，制度供

16、給“過?！迸c“短缺”并存。一方面，政府仍然包攬了高等教育評(píng)估活動(dòng)的全過程，并基于自身對(duì)高等教育質(zhì)量要求制定評(píng)估指標(biāo)體系，開展評(píng)估活動(dòng)；另一方面，面對(duì)社會(huì)對(duì)提高教育質(zhì)量以及高校個(gè)性化發(fā)展的訴求，政府不僅難以提供最優(yōu)化的評(píng)估制度選擇，而且在促進(jìn)高校自主發(fā)展以及維護(hù)評(píng)估制度的公平合理方面也顯得力不從心。三、現(xiàn)代大學(xué)制度視野中的高等教育評(píng)估制度改革的基本思路根據(jù)現(xiàn)代大學(xué)制度的內(nèi)涵及其基本規(guī)定性，高等教育評(píng)估制度改革應(yīng)符合以下基本要求：1.正確定位政府在高等教育評(píng)估中的職能在我國(guó)當(dāng)前制度環(huán)境下，政府以其行政動(dòng)員能力和在資源分配中的主導(dǎo)地位，在高等教育評(píng)估制度改革中仍然扮演著重要角色。但這并不是說，高等教

17、育評(píng)估依然維持自上而下的行政模式，政府依然是評(píng)估中的唯一主體，而是說，政府要轉(zhuǎn)變?cè)诟叩冉逃u(píng)估中的職能，著眼于能做且又能做好的事情。第一，政府作為社會(huì)利益和國(guó)家利益的代表，一方面要積極回應(yīng)社會(huì)以及民眾對(duì)高等教育質(zhì)量的訴求，并通過完善評(píng)估指標(biāo)體系、建立教育質(zhì)量信息和評(píng)估結(jié)果的發(fā)布制度等途徑積極加以滿足；另一方面要監(jiān)督和評(píng)估高校在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究以及社會(huì)服務(wù)等方面滿足國(guó)家和社會(huì)需求的程度，使高校成為負(fù)責(zé)任的辦學(xué)主體。第二，盡管世界各國(guó)政府在高等教育評(píng)估中的角色不盡相同，但其共同特點(diǎn)是政府不直接組織評(píng)估活動(dòng)，而是著眼于評(píng)估活動(dòng)的宏觀管理。我國(guó)普通高等學(xué)校評(píng)估暫行規(guī)定指出：“普通高等學(xué)校教育評(píng)估是國(guó)

18、家對(duì)高等學(xué)校實(shí)施監(jiān)督的重要形式，由各級(jí)人民政府及其教育行政部門組織實(shí)施”。這顯然與世界高等教育評(píng)估制度的發(fā)展趨勢(shì)背道而馳，甚至逐漸成為阻礙我國(guó)高等教育發(fā)展的障礙。因此，政府應(yīng)將管理工作的重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)移到高等教育評(píng)估活動(dòng)的宏觀管理上，包括對(duì)高等教育評(píng)估活動(dòng)的指導(dǎo)、檢查和協(xié)調(diào)，確保評(píng)估的科學(xué)、公正、公平；建立和完善高等教育評(píng)估的激勵(lì)機(jī)制，包括評(píng)估結(jié)果與資源投入的聯(lián)結(jié)機(jī)制、政策導(dǎo)向機(jī)制等。第三，通過立法規(guī)范高等教育評(píng)估行為是政府轉(zhuǎn)變?cè)u(píng)估職能的重要組成部分，當(dāng)務(wù)之急是根據(jù)國(guó)際高等教育評(píng)估發(fā)展的趨勢(shì)以及我國(guó)開展高等教育評(píng)估的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，重新修訂暫行規(guī)定或制定專門的教育評(píng)估法規(guī)。2.建立內(nèi)外結(jié)合的高等教育評(píng)估

19、機(jī)制西方國(guó)家具有極強(qiáng)的學(xué)術(shù)自治傳統(tǒng)，質(zhì)量保證傳統(tǒng)上主要是高校內(nèi)部的事務(wù)，但在高等教育的大發(fā)展以及經(jīng)費(fèi)短缺的情況下，開始強(qiáng)化外部對(duì)高?？?jī)效的評(píng)估，并趨向于建立以自我評(píng)估為基礎(chǔ)、內(nèi)外結(jié)合的高等教育評(píng)估機(jī)制。我國(guó)高校屬于以行政為主導(dǎo)的外部質(zhì)量保障模式，高校自身和教師教育質(zhì)量保障意識(shí)淡漠。因此，與西方國(guó)家相比，我國(guó)評(píng)估制度改革應(yīng)在不斷加強(qiáng)和改進(jìn)外部評(píng)估的基礎(chǔ)上，建立以校本質(zhì)量管理為核心的評(píng)估機(jī)制。現(xiàn)在的關(guān)鍵問題是正確定位內(nèi)外評(píng)估的職能和分工，外部評(píng)估要著眼于高校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要，集中為高校自我改進(jìn)和提高提供穩(wěn)定的支持，使高校及其成員能夠在良好的制度環(huán)境中關(guān)注教育質(zhì)量；評(píng)估的內(nèi)容不僅僅局限于教學(xué)方面，應(yīng)該逐步擴(kuò)展到科研、社會(huì)服務(wù)以及學(xué)科建設(shè)、教師和畢業(yè)生質(zhì)量等方面。內(nèi)部評(píng)估要多關(guān)注輸入和過程的運(yùn)作，以形成性評(píng)估為主，終結(jié)性評(píng)估為輔，著重構(gòu)建高校教育質(zhì)量的自我保障機(jī)制。內(nèi)部評(píng)估不僅要對(duì)辦學(xué)條件、辦學(xué)運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)行評(píng)估，而且要根據(jù)學(xué)校實(shí)際情況