自生能力：我國(guó)公立高校產(chǎn)權(quán)改革的新視角

1、    自生能力我國(guó)公立高校產(chǎn)權(quán)改革的新視角    筆者認(rèn)為，完善上述法律法規(guī)的基本思路是：社會(huì)對(duì)公立高校進(jìn)行投資或捐贈(zèng)而形成的資產(chǎn)不能再簡(jiǎn)單地進(jìn)行國(guó)有化，而應(yīng)采取不同的措施，使其成為不同性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)。政府投資而形成的資產(chǎn)的所有權(quán)應(yīng)屬于政府，社會(huì)捐助所形成的資產(chǎn)的所有權(quán)則應(yīng)屬于高校而不屬于政府，高校對(duì)這部分資產(chǎn)依法排他性地享有所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。對(duì)于投資性資本形成的資產(chǎn)，因?yàn)橥顿Y的收益是借助高校的力量而產(chǎn)生的，所以高校和投資主體應(yīng)按照一定的比例共同占有資產(chǎn)，這樣就可以對(duì)不同的產(chǎn)權(quán)主體形成對(duì)稱的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)。在新產(chǎn)權(quán)主體的選擇過程中，高校要盡量選擇社

2、會(huì)捐助性資本，而對(duì)于投資性資本則不應(yīng)選擇過多。因?yàn)橥顿Y性資本追求的是利潤(rùn)，這種資本占比過多會(huì)削弱教育的公益性。(二)經(jīng)營(yíng)權(quán)的改革由于公立高校的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)屬于國(guó)家，經(jīng)營(yíng)權(quán)受到政府的控制，在單一產(chǎn)權(quán)主體的情況下，這種控制尤為嚴(yán)重，容易導(dǎo)致所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)合一，造成高校的官僚化和行政化，難以實(shí)現(xiàn)真正自治。解決這個(gè)問題，需要通過法律明確高校和政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，賦予高校更多的自主權(quán)。高等教育法對(duì)我國(guó)的高等學(xué)校賦予了諸多權(quán)力。如在招生方面，第三十二條規(guī)定：高等學(xué)校根據(jù)社會(huì)需求、辦學(xué)條件和國(guó)家核定的辦學(xué)規(guī)模，制定招生方案，自主調(diào)節(jié)系科招生比例。在教育教學(xué)方面，第三十三條規(guī)定：高等學(xué)校依法自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)

3、。第三十四條規(guī)定：高等學(xué)校根據(jù)教學(xué)需要，自主制定教學(xué)計(jì)劃、選編教材、組織實(shí)施教學(xué)活動(dòng)。在科學(xué)研究方面，第三十五條規(guī)定：高等學(xué)校根據(jù)自身?xiàng)l件，自主開展科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和社會(huì)服務(wù)。在機(jī)構(gòu)設(shè)置和教師管理方面，第三十七條規(guī)定：高等學(xué)校根據(jù)實(shí)際需要和精簡(jiǎn)、效能的原則，自主確定教學(xué)、科學(xué)研究、行政職能部門等內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，評(píng)聘教師和其他專業(yè)技術(shù)人員，調(diào)整津貼及工資分配。從法律條文的內(nèi)容來看，雖然我國(guó)高校享有的權(quán)力很充分，但事實(shí)上還存在很多問題，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是可操作性不強(qiáng)，過于籠統(tǒng)。如高等教育法第三十三條規(guī)定：高等學(xué)校依法自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)。但其所規(guī)定的學(xué)科

4、、專業(yè)設(shè)置權(quán)究竟是何含義？高等學(xué)校能自主到什么程度？實(shí)在是過于籠統(tǒng)。二是法律規(guī)定的權(quán)力的單向性。它僅僅規(guī)定了高等學(xué)校的自主權(quán)，卻沒有對(duì)政府進(jìn)行限定。在這種情況下，政府干預(yù)高校的自主權(quán)時(shí)高校就沒有有效的保護(hù)武器。更為重要的是，在政府有權(quán)監(jiān)督高等學(xué)校的領(lǐng)域，也沒有規(guī)定政府進(jìn)行監(jiān)督的方式，這使得政府與高等學(xué)校之間缺乏清晰的權(quán)力邊界。三是缺乏針對(duì)性。高等教育法在規(guī)定高等學(xué)校的自主權(quán)時(shí)，將綜合性大學(xué)、學(xué)院、高職、高專放在一起，沒有考慮到不同類型學(xué)校之間的差異，針對(duì)性不強(qiáng)，也不盡合理。要解決這些問題，需要采取以下措施：首先，要進(jìn)一步明確政府與高校的權(quán)責(zé)范圍，減少政府對(duì)高校的干預(yù)與控制，真正實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)

5、權(quán)的分離。在給高校劃定權(quán)力范圍時(shí)，也要給政府劃定。換句話說，政府能做什么、不能做什么，高校能做什么、不能做什么，都要有明確的法律界限。其次，在明確雙方權(quán)力范圍的前提下，進(jìn)一步賦予高校更多的自主權(quán)。比如在招生方面，雖然高等教育法規(guī)定了高等學(xué)?？梢愿鶕?jù)社會(huì)需求、辦學(xué)條件和國(guó)家核定的辦學(xué)規(guī)模，制定招生方案，自主調(diào)節(jié)系科招生比例。但實(shí)際情況卻是，高校對(duì)于招生數(shù)量不具有自主決定權(quán)，要嚴(yán)格遵守國(guó)家的招生計(jì)劃。雖然這有利于保證國(guó)家教育政策的落實(shí)，但卻帶來了一系列的社會(huì)問題。在人力資源配置已經(jīng)完全市場(chǎng)化的前提下，高校的招生規(guī)模也應(yīng)該按照市場(chǎng)的需求進(jìn)行調(diào)節(jié)，這有利于人力資源的優(yōu)化配置。最后，要對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行

6、細(xì)化解釋，明確權(quán)責(zé)關(guān)系，不能存在模棱兩可的模糊性內(nèi)容。比如高等教育法第三十三條規(guī)定：高等學(xué)校依法自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)。但是這種自主設(shè)置的程度和范圍有多大？自主設(shè)置是否還需要教育行政部門的批準(zhǔn)？這些都需要進(jìn)一步明確。(三)收益權(quán)的改革收益在經(jīng)濟(jì)學(xué)中是指生產(chǎn)者按照一定的價(jià)格銷售一定的產(chǎn)品或者勞務(wù)時(shí)取得的收入。如果用p表示價(jià)格、用q表示銷售數(shù)量、用m表示收益，則m=p×q。高等學(xué)校提供的是一種教育服務(wù)產(chǎn)品。高校是生產(chǎn)者，提供教育服務(wù)。學(xué)生是消費(fèi)者，消費(fèi)教育服務(wù)。這種教育服務(wù)產(chǎn)品是一種準(zhǔn)公共物品，既具有公共物品的屬性，也具有私人物品的屬性。因此，完全視其為純公共物品而免費(fèi)提供服務(wù)是不符合

7、經(jīng)濟(jì)規(guī)律的，況且學(xué)生接受高等教育也是一種人力資本投資行為，獲得收益的不但是社會(huì)和國(guó)家，也包括學(xué)生本人。根據(jù)誰收益誰負(fù)責(zé)的原則，由國(guó)家、社會(huì)和個(gè)體三者承擔(dān)教育的成本，也是合情合理的。在這種情況下，高等教育法就應(yīng)該明確高校的收益權(quán)，允許高校按照教育服務(wù)質(zhì)量自行確定其收益的程度和范圍。產(chǎn)權(quán)主體多元化后，為了促進(jìn)高等教育事業(yè)的發(fā)展，應(yīng)該允許一部分營(yíng)利性資本對(duì)高等教育進(jìn)行投資。這部分營(yíng)利性資本的進(jìn)入并不會(huì)改變教育的公益性，也是符合高等教育準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性的。營(yíng)利性資本的進(jìn)入涉及到一個(gè)投資回報(bào)率的問題，而現(xiàn)行的法律在這方面涉及很少，這無疑阻礙了民間資本的進(jìn)入。設(shè)計(jì)一個(gè)合理的投資回報(bào)率，明確投資回報(bào)率的程度和

8、范圍，有利于民間資本進(jìn)入高等教育。(四)轉(zhuǎn)讓權(quán)的改革轉(zhuǎn)讓權(quán)是產(chǎn)權(quán)的一個(gè)重要屬性，它涉及到所有者可以通過出售或者捐贈(zèng)等方式將所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移和變化，不可轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)權(quán)則不能被其他主體購(gòu)買和使用，因此不能充分發(fā)揮潛能。在禁止出售產(chǎn)權(quán)的地方，盡管他人對(duì)該財(cái)產(chǎn)具備更好的知識(shí)和技能而可以更好地利用它，使該資產(chǎn)的價(jià)值更高，但由于產(chǎn)權(quán)被束縛在一個(gè)固定的所有者手里且不可轉(zhuǎn)讓，就會(huì)減少這些資產(chǎn)的價(jià)值5。除非產(chǎn)權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓的，否則我們是無法將資源從低價(jià)值使用者手里轉(zhuǎn)移到高價(jià)值使用者手里的。如果出售權(quán)或進(jìn)行資本化的權(quán)力受到法律或者制度的制約，資產(chǎn)的價(jià)值就會(huì)下降。公立高校是國(guó)有資產(chǎn)，而國(guó)有資產(chǎn)一般由所在省(市)政府統(tǒng)一管理

9、。如江蘇省省屬高等學(xué)校國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法規(guī)定，高校資產(chǎn)處置應(yīng)經(jīng)過論證、評(píng)估、技術(shù)鑒定，并履行審批手續(xù)，未經(jīng)批準(zhǔn)不得隨意處置?？梢哉f，高校是沒有資產(chǎn)處置權(quán)的，而資產(chǎn)的流動(dòng)要經(jīng)過政府部門的層層審批，這對(duì)于防止國(guó)有資產(chǎn)的流失具有一定的積極意義。但作為獨(dú)立法人的高校對(duì)資產(chǎn)沒有處置權(quán)就難以對(duì)自己的資產(chǎn)進(jìn)行自主的流轉(zhuǎn)和讓渡。我們的問題是：公立高校資產(chǎn)的自由流動(dòng)一定會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)的流失嗎？有學(xué)者認(rèn)為，所謂國(guó)有資產(chǎn)流失主要是運(yùn)用各種手段將國(guó)有產(chǎn)權(quán)、國(guó)有資產(chǎn)收益權(quán)以及由此而產(chǎn)生的國(guó)有收益轉(zhuǎn)化為非國(guó)有產(chǎn)權(quán)、非國(guó)有資產(chǎn)收益，或者以國(guó)有資產(chǎn)損毀、消失的形式形成流失6。筆者對(duì)此持如下觀點(diǎn)：首先，不能說把國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為

10、非國(guó)有產(chǎn)權(quán)就是國(guó)有資產(chǎn)的流失，國(guó)有資產(chǎn)流失與不流失主要看轉(zhuǎn)化過程中價(jià)值形態(tài)的變化。如果一項(xiàng)資產(chǎn)進(jìn)行出售，從國(guó)有資產(chǎn)變成非國(guó)有資產(chǎn)，要是價(jià)格變高，那么即使變成非國(guó)有資產(chǎn)，這也是一種國(guó)有資產(chǎn)的增值。產(chǎn)權(quán)變化只是使資產(chǎn)從實(shí)物形態(tài)變成了貨幣形態(tài)，不能說是國(guó)有資產(chǎn)流失。在價(jià)值形態(tài)的轉(zhuǎn)化過程中，如果價(jià)格低于實(shí)際價(jià)值，那么國(guó)家最后得到的收益必然會(huì)受到損失，這就造成了國(guó)有資產(chǎn)的真正流失。因此，不能以產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的改變來判斷國(guó)有資產(chǎn)流失與否。如果把產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的改變理解為資產(chǎn)的流失，那么產(chǎn)權(quán)改革就無法進(jìn)行。其次，要看國(guó)有資產(chǎn)的流向。如果流向其他公立教育機(jī)構(gòu)或者國(guó)有組織機(jī)構(gòu)，那么肯定不會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)的流失?，F(xiàn)實(shí)的情況是一

11、些高校存在一些閑置的固定資產(chǎn)，而某些高校可能缺乏這種資產(chǎn)，如果讓資產(chǎn)在高校之間自由流動(dòng)，則會(huì)大大提高資源的配置效率，有利于教育事業(yè)的發(fā)展。鑒于此，政府應(yīng)該在一定的程度和范圍內(nèi)賦予高校國(guó)有資產(chǎn)的讓渡權(quán)。只要這種讓渡發(fā)生在高等教育或者教育領(lǐng)域范圍內(nèi)，在一定的法律法規(guī)的監(jiān)督和保護(hù)之下，就能提高教育資源的配置效率。更為重要的是，在產(chǎn)權(quán)主體多元化的情況下，外界的捐贈(zèng)和投資所形成的資產(chǎn)應(yīng)該歸高校所有。因?yàn)楦咝碛辛送耆姆ㄈ水a(chǎn)權(quán)，才能充分享用所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和讓渡權(quán)，政府不再進(jìn)行控制和干涉。只有如此，高校才能不斷提升其自生能力，進(jìn)而更好地服務(wù)于高等教育事業(yè)的改革和發(fā)展。參考文獻(xiàn)：1林毅夫.中國(guó)經(jīng)濟(jì)專題m.北京：北京大學(xué)出版社，2008：112-113.2芮明杰.管理學(xué)m.北京：高等教育出版社，2005：95-96.