亟待完善的農村后稅費時期的社會救濟體系(1)

1、  亟待完善的農村后稅費時期的社會救濟體系(1)   新 中國 成立以來， 農村 社會 救濟作為一種調節(jié)農村收入、分配的手段，在縮小農村貧富差距，最大限度地滿足農村社會公平起到了很好的調節(jié)作用，它包括農村 自然 災害救濟、農民生活保障救濟 ( 含農村五保戶供養(yǎng)、農村貧困戶救助 ) 和農村基本社會福利救濟 ( 含農村 教育 、就醫(yī)、文化和水電路、通訊住房等基本生存條件的供給 ) 。但隨著三農形勢的日趨嚴峻和農村稅費改革的全面推開，農村的社會、 經濟 和生產力關系發(fā)生了重大改變，在規(guī)范和減輕農民負擔的同時，也使農村的收入、分配格局發(fā)生了明顯變化，農村進入后稅

2、費時期。這一時期是農村利益分化最明顯、社會矛盾最突出、體制沖突最激烈的時刻，農村的各種矛盾相互交織，對現(xiàn)行的農村社會救濟機制帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)，農村社會救濟面臨前所未有的困難。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割體制，使現(xiàn)行的農村救濟體系本身就先天不足。新中國成立后，無論是在產業(yè) 發(fā)展 政策、資金扶持額度，還是在社會保障機制上，多是城市優(yōu)先農村，城鎮(zhèn)居民優(yōu)先農村人口。作為制衡社會保障公平的社會救濟機制，城市要比農村健全和完善。在城鎮(zhèn)，對退休工人，發(fā)放退休金；對失業(yè)或下崗待業(yè)工人，在國家發(fā)放失業(yè)或下崗救濟金的同時。地方政府還會出臺各種優(yōu)惠政策幫助他們重新上崗、就業(yè)；對沒有經濟收入，缺乏勞動能力和城鎮(zhèn)孤寡殘疾，國家有城鎮(zhèn)

3、居民最低生活保障金制度，為他們提供基本的生活保障；對工廠、 企業(yè) 因各種災害所造成的損失，不是由國家財政兜底補貼，就是由國家銀行貸款和國有保險行業(yè)墊資解決，將工廠、企業(yè)工人的經濟損失降到最低。除此之外，城鎮(zhèn)居民還可以享有一定的醫(yī)療、教育、住房等補貼政策。而農村，除了農民承包的土地作為他們的生活保障外，再沒有其他社會福利保障。農民的子女上學、看病就醫(yī)完全靠農民自己掏錢，農民的生老病死全靠幾畝承包的薄田和膝下的子女。若農民有些積蓄或子女孝順，在他年事已高或生病老死后尚有人照管，否則其情景十分凄慘。這主要是因為農村缺乏完善的農村社會救濟機制，即使有，現(xiàn)在也僅僅只是體農村五保供養(yǎng)和困難戶救助方面。但由

4、于覆蓋面窄，發(fā)放的救濟金額也十分有限，與城鎮(zhèn)相比，其差別十分明顯。有資料顯示：截止 2004 年 9 月 30 日，城鎮(zhèn)居民享受城鎮(zhèn)最低生活保障金的貧困人數(shù)為 2199.4 萬，涉及城鎮(zhèn)在職困難戶、退休、下崗、失業(yè)人員和城鎮(zhèn)“三無”人員（無勞動能力、無法定瞻養(yǎng)或撫養(yǎng)人員），而超過 9 億的農村人口中，能享受最低生活保障金的只有 444.6 萬人，還包括過去就享受五保戶供給的貧困人口。這種有失公平的體制結構使農村社會救濟受到明顯的政策歧視和資金剝奪。另外，由于在農村至今尚未建立獨立的農村自然災害救濟體系，農村自然災害救濟 問題 一直是困擾農民增收的瓶頸。如農業(yè)災害救濟。因為農業(yè)是一個弱質產業(yè)，受

5、自然災害的 影響 較大，面對反復無常的自然災害的侵襲，農民在很多時候只有祈禱上天的保佑。一旦遭到災害肆掠，也只有聽天由命。據(jù)有關資料顯示， 2003 年全國農作物受災面積為 5438.6 萬公頃 ，其中成災面積為3251.6 萬公頃 ，絕收面積為854.6 萬公頃 。2004 年雖然情況好一點，但全國農作物受災面積也有 3710.6 萬公頃 ，其中絕 收面積為436 萬公頃。全國因干旱和洪災造成直接經濟損失 975 億，比 2003 年減少 50.0% 。雖國家在農民受到自然災害侵襲時也投入了大量的救濟資金，但與農民受得的經濟損失相比，就顯得十分有限；與國家投放到城市 工業(yè) 、企業(yè)的解困資金相

6、比，就顯得差別明顯。加之，農村社會救濟資金來源完全依賴國家財政支出，缺乏社會籌資機制，面對大的自然災害，國家的財政救濟支出有時也顯得支出乏力。正是這種城鄉(xiāng)分割的二元結構體制和不完善的農村社會救濟資金籌資機制，帶來了農村社會救濟機制上的先天不足，給現(xiàn)今的農村社會救濟埋下了隱患，使農村的社會救濟限于困境?，F(xiàn)行的農村稅費改革在調動農民農民種田積極性的同時，由于相關配套政策的滯后，使農村貧困問題更加突出，農村社會救濟更加艱難。以家庭承包經營為基礎的農村經營體制的改革，打破了計劃經濟 時代 農村收入分配的“一大二公”的收入分配體系和農村生產力關系與經濟結構狀況，改變了集體經濟時代的“同甘共苦”的平均主義

7、的分配格局。由于生產經營和收入分配均以家庭為單位，而每個家庭又因所占有的資源包括 政治 資源（如吃“皇糧”的子弟或從事其他腦力勞動者或村兩委會及村民小組成員）、經濟資源（如承包土地面積的多少，生產資金的多寡）和勞動力素質（包括身體狀況、文化程度市場把握能力等）的差異，形成了不同的收入階層和利益分配群體，農村貧困問題開始凸顯出來。隨著農村改革的進一步深入，特別是農村稅費改革的全方位實施，在不斷調動農民生產積極性，規(guī)范農民負擔的同時，由于相關政策接盤的不到位，特別是在取消農村三提五統(tǒng)，直至今天的農業(yè)稅后，由于沒有即時制定和出臺切合農村現(xiàn)實情況的國家財政轉移支付政策及財政管理制度，致使農村公益性支出

8、陷于困境。即使有，也是一種頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的臨時性應急措施。如微不足道的農村財政轉移支付資金和“一事一議”的籌資，前者數(shù)額小，后者執(zhí)行難，帶來農村社會公益性支出資金的嚴重匱乏，尤其是農村社會救濟資金的嚴重不足，導致農村貧富差距變得越來越大，農村貧困問題變得越來越明顯。在社會利益分配日趨表面化的今天，農村貧困問題變得更加復雜化。其特點：一是由絕對貧窮向相對貧窮方面轉化。農村改革前，農村貧困主要表現(xiàn)在溫飽危機，農民吃飯、穿衣等基本生存問題一直是困擾農村和農民的大問題。而經過二十多年的農村改革開放，農民溫飽問題在農村大多數(shù)地方基本上得到解決。而現(xiàn)在，則更多地表現(xiàn)在農民的精神、文化的貧乏和社會保障的

9、缺失，這是農村貧困問題的新特點。二是由過去的普遍貧窮向少數(shù)人貧窮轉化。隨著農村改革，農村的生產經營方式和收入分配形式發(fā)生了重大變化，農民的生產積極性得到了極大的釋放，農村經濟進入新的發(fā)展機遇期，因計劃經濟時代的絕對平均所帶來得普遍貧窮的 歷史 悲劇得到徹底改寫，大多數(shù)農民已從貧困中解脫出來。但由于每個家庭的個體條件差異，也帶來了人們收入水平上的差別。在大多數(shù)農民擺脫貧窮困擾的同時，也還有一部分農民仍然在貧困線上掙扎，過著缺衣少食的日子。而且這種差距并沒有隨著農村改革的深入而縮小，相反因相關政策的不配套有進一步擴大的趨勢。三是由過去解決單一的溫飽貧窮向解決衣食住行、教育文化、就醫(yī)勞保等全方位、多

10、層次貧窮轉化。隨著農村經濟的發(fā)展，農民在解決溫飽問題后開始追求生活質量的改善。如住房條件、教育程度、文化娛樂、衛(wèi)生保健等物質和精神方面的追求。正是由于農村貧困的這一新的變化和新特點，給農村社會救濟帶來了新的問題，給農村社會救濟帶來了新的資金壓力和體制考驗。而農村在推行稅費改革全方位展開的同時，由于沒有及時出臺符合農村客觀實際的鄉(xiāng)村財政管理體制，致使農村公共財政支付資金日趨貧乏，作為解決農村貧困的重要手段農村社會救濟陷于困境也就可想而知。轉貼于 簡單而盲目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，使本來就不健全的 農村 社會 救濟體系變得更加脆弱。缺乏相應完善的農村財政體系支撐的農村稅費改革，似乎從一開始就注定了其改革的

11、缺失性，其缺失之一就是帶來鄉(xiāng)村財力的匱乏， 影響 鄉(xiāng)村機構的運轉，于是就出現(xiàn)了所謂的拆廟趕和尚似的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革。改革者們打著減人、減資的旗號，實施一刀切的機構撤并和人員精減，使機構改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理職能與農村現(xiàn)實不相匹配，其結果是在某些方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務效能不僅沒有提高，相反被進一步弱化。如服務農村和農民的農村社會救濟功能。過去，農村社會救濟一直是作為鄉(xiāng)村的一個重要職能為農村和農民服務，但改革后，由于救濟資金的缺乏，使農村社會救濟無法順利開展。農村稅費改革前，鄉(xiāng)村可以通過農村的三提五統(tǒng)來籌集農村社會救濟資金，基本上能滿足農村五保戶供養(yǎng)和特困戶的臨時性救濟，也可以通過農業(yè)稅費的減免或返回，來幫助受災農民

12、度過災荒時期和恢復災后重建，而稅費改革使這一籌資功能基本喪失。同時，鄉(xiāng)村管理職能的轉換，又使過去的縣、鄉(xiāng)、村三位一體的農村社會救濟體系名存實亡，變成縣市有錢有人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有人無錢，村組無錢無人。即縣市級機構齊全民政局牽頭，資金充足納入財政預算；鄉(xiāng)鎮(zhèn)在民政辦公室撤消后僅有一人留守或他人兼職，資金全靠上級撥付，沒有主動權；而村組則更糟，是既無人管，又無資金。農民有時百元救濟金往往要步行幾十甚至上百里路程到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理手續(xù)，若能當時碰上辦事的人員還好，否則有的要來回 3 到 5 趟，辦事極不方便，農民為此怨聲載道，苦不堪言。現(xiàn)在在農村，農村社會救濟可以說更多的是一種被動的管理和迫于形勢與政策壓力下的臨時性應付。當然，這種局面的造成，責任不完全在鄉(xiāng)村，應該說更多的是改革設計的缺陷所形成的后遺癥，即農村社會救濟體系的崩潰和農村社會救濟資金的匱乏。這就是農村稅費改革后農村社會救濟所面臨的困境。雖然