美國地方政府破產(chǎn)制度及其對中國的啟示

1、美國地方政府破產(chǎn)制度及其對中國的啟示作者：徐陽光 周亮 時間：2013-04-26 閱讀次數(shù)：2056 次 來自：中國清算網(wǎng)新浪微博 QQ空間 搜狐微博 網(wǎng)易微博 騰訊微博 百度貼吧 豆瓣網(wǎng) 人人網(wǎng)      地方政府破產(chǎn)在美國并非新聞，到今天為止，美國至少有800個大大小小的城市宣布過破產(chǎn)，有關(guān)地方政府破產(chǎn)的事例在日本、英國、德國等地也都真實地發(fā)生過。美國破產(chǎn)法專門在第九章規(guī)定了“市政府債務(wù)的調(diào)整”（CHAPTER 9ADJUSTMENT OF DEBTS OF A MUNICIPALITY）

2、，使地方政府通過執(zhí)行債務(wù)調(diào)整計劃而擺脫被追索債務(wù)之苦。但在中國，地方政府破產(chǎn)是一個相當(dāng)新鮮的詞匯，縱觀我國破產(chǎn)法所有條款也不會有關(guān)于地方政府破產(chǎn)的字樣，而且絕大多數(shù)人都認(rèn)為地方政府是不可能破產(chǎn)的，在中國談?wù)摰胤秸飘a(chǎn)可謂“天方夜譚”。其實，地方政府作為重要的公法人組織，完全有可能面臨財務(wù)危機(jī)，一旦政府資不抵債，沒有能力履行自身管理公共事務(wù)的職能，從理論上說就意味著地方政府破產(chǎn)。當(dāng)前，我國不少地方政府亦面臨嚴(yán)峻的債務(wù)問題。據(jù)有關(guān)報道，2010年底中國地方債務(wù)總額大致在10萬億人民幣左右，如果不能得到妥善的安排，地方政府破產(chǎn)也許就會從理論成為現(xiàn)實。因此，研究美國地方政府破產(chǎn)制度，掌握地方政府破產(chǎn)

3、的理念與制度設(shè)計，建立一套適合我國地方政府的破產(chǎn)制度，便具有十分重要的現(xiàn)實意義。    一、美國地方政府破產(chǎn)制度的歷史沿革    大多數(shù)國家依法人不同的性質(zhì)區(qū)分規(guī)定其是否具有破產(chǎn)能力。所謂破產(chǎn)能力，是指債務(wù)人能夠適用破產(chǎn)程序解決債務(wù)清償問題的資格。破產(chǎn)法理論一般認(rèn)為，地方政府作為公法人不具備破產(chǎn)能力，如允許地方政府破產(chǎn)，必然會導(dǎo)致社會管理職能癱瘓，社會秩序混亂，甚至發(fā)生政治危機(jī)與動蕩，所以，各國立法通常規(guī)定地方政府不適用破產(chǎn)程序。但是美國卻不這么認(rèn)為，依照其理解，一些地方上的市、縣政府機(jī)構(gòu)是依照公司法注冊成立的，自然應(yīng)允許其具有破產(chǎn)能

4、力。 換言之，在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，美國地方政府就如同一般企業(yè)一樣，“經(jīng)營”有好有壞，只要地方政府公共資金的收入與地方政府公共支出之間出現(xiàn)短缺，就會導(dǎo)致地方政府財務(wù)困難，出現(xiàn)債務(wù)問題。若地方政府作為債務(wù)人無法按照相關(guān)協(xié)議或約定，依照法律的規(guī)定向債權(quán)人承擔(dān)資金的清償義務(wù)，理論上便允許其尋求破產(chǎn)制度的保護(hù)，即適用破產(chǎn)重整程序。而事實上，地方政府出現(xiàn)財政危機(jī)的現(xiàn)象也時有發(fā)生。由此美國國會通過慎重考慮后，在美國破產(chǎn)法第九章設(shè)定了地方政府的相關(guān)債務(wù)調(diào)整程序。    在此之前，美國地方政府應(yīng)對債務(wù)危機(jī)主要是依靠州或聯(lián)邦的一般法規(guī)。當(dāng)時這些一般法規(guī)側(cè)重于如何協(xié)助法院使地方政府

5、完成其對債權(quán)人應(yīng)付的賠償責(zé)任，故也不允許地方政府提出破產(chǎn)保護(hù)申請。同時，美國作為聯(lián)邦制國家，實行聯(lián)邦、州和地方財政稅收相對獨(dú)立的三級管理體制，各級政府按照美國憲法的規(guī)定管理各自的事務(wù)，履行各自的經(jīng)濟(jì)和社會職責(zé)。在這樣的體制下，一方面聯(lián)邦政府會嚴(yán)格審查州和地方政府財政危機(jī)的原因，若是因為州和地方政府財政不自律而導(dǎo)致的，聯(lián)邦政府便采取不援助政策，任由州和地方政府“自生自滅”；另一方面，州政府因擔(dān)心聯(lián)邦政府干預(yù)其行政主權(quán)的運(yùn)行，認(rèn)為聯(lián)邦政府的援助可能會引起更多的財政問題，比如債務(wù)和付息成本增加等，便會拒絕聯(lián)邦政府對地方政府的財政援助。一般而言，地方政府通常會通過以下幾種方式使其債權(quán)人獲得債務(wù)清償：（

6、1）財產(chǎn)管收；（2）改由法院代表管理財務(wù)；（3）地方政府內(nèi)的私人財產(chǎn)管收；（4）假設(shè)州政府同等負(fù)債；（5）從未來的稅收上取得擔(dān)保權(quán)；（6）課收新稅充做債務(wù)賠償?shù)取?#160;不難看出，上述方式大都與美國個人或私法人破產(chǎn)程序相似，唯獨(dú)增加新稅收是美國個人或私法人破產(chǎn)程序無法運(yùn)用的方式，而這一方式卻是地方政府為解決債務(wù)危機(jī)經(jīng)常性使用的。但這樣的債務(wù)調(diào)整方式卻并非易事，因為美國地方政府的征稅權(quán)是由州政府授予的，自主性很小，加之增稅明顯會給民眾帶來困擾，容易出現(xiàn)執(zhí)行難的問題。    20世紀(jì)30年代的美國經(jīng)濟(jì)大蕭條，造成一千多個市、郡等地方政府因稅收匱乏陷入財務(wù)危機(jī)，瀕臨

7、破產(chǎn)。美國最高法院也強(qiáng)烈反映，希望制定通過屬于聯(lián)邦層級法規(guī)的地方政府破產(chǎn)程序。在1937年，為應(yīng)對大規(guī)模的市政府債務(wù)拖欠，美國國會通過了一項關(guān)于債務(wù)償還標(biāo)準(zhǔn)和地方政府破產(chǎn)程序的法案，并由聯(lián)邦法院明確破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定州及州以下地方政府可以動用其全部稅基來保證債務(wù)的償還， 這在1946年成為固定永久性的法規(guī)。此后，這一法案相繼于1976年、1978年進(jìn)行了增訂修改。尤其是1978年，美國國會對其破產(chǎn)制度進(jìn)行了革新，并頒布了現(xiàn)行的美國破產(chǎn)法，在第九章專門設(shè)定“市政府債務(wù)之調(diào)整”，使地方政府可以通過這一法律框架解決它們的債務(wù)問題。之后，美國國會分別在1984年、1994年對其中相關(guān)制度設(shè)計進(jìn)行

8、了補(bǔ)充修訂， 基本形成了美國地方政府破產(chǎn)制度。 二、美國地方政府破產(chǎn)制度的立法目的    在當(dāng)今社會，破產(chǎn)法的立法宗旨從債權(quán)人本位，到債權(quán)人和債務(wù)人的利益平衡本位，逐漸發(fā)展為社會利益本位，強(qiáng)調(diào)維護(hù)社會整體利益。 其中，重整制度的建立是破產(chǎn)法社會價值取向發(fā)展中的一次突破。在世界范圍內(nèi)影響最大的典型重整制度立法是美國的破產(chǎn)法，尤其是第十一章，系統(tǒng)、全面地規(guī)定了一般企業(yè)重整制度，其宗旨在于：通過將誠實的債務(wù)人從巨額債務(wù)中解脫出來使他獲得“重新開始”（fresh start）的機(jī)會，在債務(wù)人償債能力的范圍內(nèi)使各債權(quán)人得到“有序、合理

9、的清償”（repay creditors in an orderly manner）。     美國地方政府破產(chǎn)制度實際是一種“政府重組破產(chǎn)保護(hù)”制度，偏重于維護(hù)地方政府權(quán)利。美國破產(chǎn)法第九章“市政府債務(wù)之調(diào)整”的基本立法目的，與上述重整的目的類似，即通過允許無力償還債務(wù)的地方政府申請重整破產(chǎn)保護(hù)程序，在保護(hù)破產(chǎn)地方政府的資產(chǎn)基礎(chǔ)上制定債務(wù)調(diào)整計劃，提供扭轉(zhuǎn)財政困境和財政恢復(fù)重建的時間，使得地方政府可以合法地延期償債或調(diào)整債務(wù)，甚至減免債務(wù)，避免債務(wù)違約風(fēng)險進(jìn)一步擴(kuò)大而陷入債務(wù)惡性循環(huán)，最終得以度過危機(jī)，

10、政府財政獲得健康重生。近70年來，這一保護(hù)制度已經(jīng)挽救了600多個美國地方政府。由這一基本立法目的還可以派生出兩個隱含立法目的:一是強(qiáng)迫地方政府對自己的債權(quán)人負(fù)責(zé)，明確地方政府負(fù)債要承擔(dān)的責(zé)任，進(jìn)而對其自身的服務(wù)和行政進(jìn)行改革，促進(jìn)政府行為的高效和廉潔。二是使得地方政府債權(quán)人的利益獲得一種明確的法律保護(hù)，使債權(quán)債務(wù)關(guān)系在制度框架下得以解決。    值得一提的是，美國聯(lián)邦憲法對美國破產(chǎn)法第九章的立法目的也有一定的影響，即在遵循上述目的的同時，仍然不忘維護(hù)州政府的主權(quán)性這一憲法意義上的立法目的。這主要源于美國聯(lián)邦憲法第十修正案的規(guī)定:“憲法未授予合眾國、也未禁止各州行

11、使的權(quán)力，由各州保留，或由人民保留?！崩?，地方政府只有在其州政府的特別授權(quán)下自愿提出破產(chǎn)申請，才可以獲得美國破產(chǎn)法第九章的保護(hù)，并且破產(chǎn)法一旦啟動對地方政府的債務(wù)調(diào)整程序，該地方政府又將獲得很少的限制，破產(chǎn)法院只有權(quán)負(fù)責(zé)監(jiān)督債務(wù)調(diào)整的執(zhí)行，無權(quán)干涉地方政府的公權(quán)力行使，也不得對地方政府的財產(chǎn)和收入進(jìn)行任何的控制。類似的規(guī)定下文也將有所介紹。    三、美國地方政府破產(chǎn)制度的主要內(nèi)容     根據(jù)美國破產(chǎn)法第九章的具體規(guī)定， 美國地方政府破產(chǎn)制度的主要內(nèi)容大致分以下三個部分：   &#

12、160; 筆者將選取其中幾項具有典型代表的重點(diǎn)內(nèi)容，予以詳細(xì)介紹：    （一）申請破產(chǎn)的條件    1、必須是地方政府    美國破產(chǎn)法中只有“市政部門”（municipality）才可根據(jù)第九章的規(guī)定申請破產(chǎn)保護(hù)。不過根據(jù)相關(guān)條文的解釋，“市政部門”是指“地方政府和州公共設(shè)施”（political subdivision or public agency or instrumentality of a State

13、），因此這一定義是十分廣泛的，不僅包括市、縣、鎮(zhèn)等地方政府，還包括學(xué)校校區(qū)和公共區(qū)域，甚至包括一些由使用者付費(fèi)維持運(yùn)營的主體，如橋梁、高速公路等。 換言之，只要是政治上的下層組織或者按照州的規(guī)定行使公共服務(wù)和提供公益設(shè)施的州屬公共機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)，都屬于破產(chǎn)法規(guī)定的地方政府。自1937年以來，美國共有619個地方政府機(jī)構(gòu)，大多數(shù)是小型公用事業(yè)機(jī)構(gòu)或者區(qū)域申請破產(chǎn)。  需要注意的是，美國破產(chǎn)法并沒有允許州政府破產(chǎn)，但是實踐中，我們卻經(jīng)常聽到關(guān)于州破產(chǎn)的說法，如2006年新澤西州州政府破產(chǎn)案、2007年密歇根州州政府破產(chǎn)案等，甚至還有1995年美國聯(lián)邦政府破產(chǎn)案。事實上，所謂州破

14、產(chǎn)其實質(zhì)是州政府財政吃緊，難以維系正常的公共支出，在一段時間內(nèi)陷入財政赤字危機(jī)的狀況，并不會走向真正意義上的破產(chǎn)，也正因為此，有人稱美國州政府的破產(chǎn)一說是“真實的謊言”。     2、必須得到州政府的明確許可    如上文所述，為了使聯(lián)邦政府不擅自干涉州政府內(nèi)部的行政運(yùn)作，地方政府要獲準(zhǔn)成為美國破產(chǎn)法第九章破產(chǎn)保護(hù)的對象，必須提前得到州法律明確許可，也可以是州政府行政機(jī)構(gòu)或政府官員基于州法律所賦予權(quán)力而給予的明確許可。這里強(qiáng)調(diào)必須是“明確”許可，而非“一般”許可，這也是1994年破產(chǎn)修正法案特別加以規(guī)定的。在此之前，第109

15、條第（C）項只規(guī)定了一般許可，但在實踐中不同破產(chǎn)法院對一般許可的認(rèn)定往往存在不同的解釋，因此1994年破產(chǎn)修正法案中，專門在第109條第（C）項第（2）款中規(guī)定這種許可必須是明確的，即州法律要正確、詳細(xì)、清楚地說明何種地方政府能夠適用美國破產(chǎn)法第九章的規(guī)定。    3、必須喪失債務(wù)清償能力    從法律意義上講,地方政府申請破產(chǎn)的一個重要條件是喪失債務(wù)清償能力，即實際對債務(wù)無法償還。在具體檢驗標(biāo)準(zhǔn)上因各國規(guī)定不同而有所差異，一些國家會用償債率指標(biāo)來評判，對償債率設(shè)置了上限，超過該限度而被認(rèn)為瀕臨破產(chǎn)。 美國破產(chǎn)法規(guī)定，若地方

16、政府（1）已無法支付到期債務(wù)或（2）無法支付將到期債務(wù)，便認(rèn)定其喪失債務(wù)清償能力。這采取的是現(xiàn)金流量分析，就是單純以“到債務(wù)償還期限的時候有沒有償還債務(wù)的充分的現(xiàn)金”來檢驗的。這主要是依據(jù)預(yù)算和政府支出以及以前的常用花費(fèi)，進(jìn)而是與相同規(guī)模的自治體的比較分析進(jìn)行的。 簡言之，導(dǎo)致地方政府破產(chǎn)的最主要原因是現(xiàn)金斷流的問題，即政府缺乏足夠的現(xiàn)金支付其必須承擔(dān)的公共服務(wù)和債務(wù)償還。 由此，這也成為破產(chǎn)法院重點(diǎn)審查的申請要件，在著名的橋港市案件中，破產(chǎn)法院便因認(rèn)定其尚未喪失債務(wù)清償能力，而駁回了該市的破產(chǎn)申請。    4、必須為誠實性的申請 &

17、#160;  美國破產(chǎn)法第109條第（C）項第4款規(guī)定，地方政府申請破產(chǎn)要希望達(dá)成債務(wù)調(diào)整計劃，即必須為誠實性的申請。相較于其他申請要件，該要件主觀色彩較重。實踐中，只要地方政府在破產(chǎn)申請過程中有努力要達(dá)成債務(wù)調(diào)整計劃，如公開說明或邀請其債權(quán)人參加會議等，即被視為誠實性的申請，反之，若地方政府回避來自債權(quán)者收取債務(wù)的申請或隱瞞重要信息等，其破產(chǎn)申請將被視為缺乏誠實性而被駁回。    5、必須在破產(chǎn)前與債權(quán)人協(xié)商    這一要件主要體現(xiàn)在美國破產(chǎn)法第109條第（C）項第5款的規(guī)定。該款列舉了四種情形，地方政府申請破產(chǎn)必須符合四

18、種情形中的任意一種。具體而言：（1）地方政府與按照同種債務(wù)分類的各個債權(quán)人組協(xié)商，且每一類債務(wù)的償還協(xié)議都得到該組債權(quán)者過半數(shù)的同意，即可獲得破產(chǎn)申請資格。（2）地方政府與債權(quán)人協(xié)商后不能得到過半數(shù)同意，但地方政府在此之前的協(xié)商是誠懇、善意，而非單方面的，破產(chǎn)法院一般也認(rèn)定其有破產(chǎn)申請資格。（3）地方政府的債權(quán)人過多，雙方協(xié)商確實困難或者確定沒有協(xié)商的可能，破產(chǎn)法院仍可批準(zhǔn)地方政府的破產(chǎn)申請。（4）地方政府的債權(quán)人有優(yōu)先特權(quán)的，破產(chǎn)法院也不會駁回地方政府的破產(chǎn)申請。    （二）地方政府的自治權(quán)    地方政府行使公共管理職能，具有特

19、殊的行政地位。尤其是美國聯(lián)邦憲法和聯(lián)邦體制，使得地方政府較之其他的破產(chǎn)主體，在破產(chǎn)期間受到很少的限制，享有更多的自治權(quán)。美國破產(chǎn)法第903條、第904條對此進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。在保證州政府對其地方政府的行政主導(dǎo)權(quán)的同時，給予破產(chǎn)的地方政府自主管理其內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利，并且實踐中，州政府往往還會將自身的部分職權(quán)授權(quán)破產(chǎn)的地方政府行使。同時，除破產(chǎn)的地方政府同意或為了執(zhí)行債務(wù)調(diào)整計劃書外，法院對其政務(wù)的執(zhí)行、財產(chǎn)和收入、運(yùn)用或享用任何能制造收入的財產(chǎn)等都不得干涉。此外，破產(chǎn)管理人一職一般都由破產(chǎn)的地方政府自行擔(dān)任，只有破產(chǎn)的地方政府出現(xiàn)諸如隱匿財產(chǎn)、欺詐等行為時，破產(chǎn)管理人才改由破產(chǎn)法院指派。由此，破產(chǎn)的

20、地方政府享有的上述種種自治權(quán)，是其他破產(chǎn)主體所不能想象的，而這也正是美國地方政府破產(chǎn)制度的一大特色。    （三）債務(wù)調(diào)整計劃書    可以說，債務(wù)調(diào)整計劃書是美國破產(chǎn)法第九章的核心內(nèi)容。地方政府對債務(wù)調(diào)整計劃書具有完整的主導(dǎo)權(quán)，且在提出破產(chǎn)申請后120天之內(nèi)具有向破產(chǎn)法院提出申請的專屬權(quán)利（在120天之后，任何債權(quán)人和其他有關(guān)方均可提出計劃）。該計劃書應(yīng)當(dāng)包括按照同種債務(wù)分類對債權(quán)人的分組，并說明各組債權(quán)人可獲得何種清償。同時，根據(jù)美國破產(chǎn)法第943條和第1129條的相關(guān)規(guī)定，債務(wù)調(diào)整計劃書必須符合以下要求：（1）計劃書必須不違反美

21、國破產(chǎn)法第九章的所有相關(guān)規(guī)定；（2）計劃書內(nèi)容所有相關(guān)支出皆需詳細(xì)揭露且是合理的；（3）計劃書內(nèi)容不能包含任何法律不允許地方政府執(zhí)行的項目；（4）計劃書必須得到地方上任何相關(guān)法律或決議的承認(rèn)；（5）計劃書內(nèi)容必須是誠實且不違背任何法律；（6）計劃書必須是可預(yù)期的且符合債權(quán)人最大利益。    債務(wù)調(diào)整計劃書制定以后，必須經(jīng)由各組債權(quán)人表決同意，達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，再經(jīng)破產(chǎn)法院批準(zhǔn)，方能生效。美國破產(chǎn)法第九章對此規(guī)定得比較復(fù)雜。總結(jié)概括如下：（1）如果一項計劃得到所有各組的批準(zhǔn)，并符合破產(chǎn)法的有關(guān)原則，法院就必須批準(zhǔn)這項計劃；（2）如果這項計劃得到某些組的批準(zhǔn)，并符合破產(chǎn)法

22、的有關(guān)原則，法院也有權(quán)批準(zhǔn)；（3）如果這項計劃未得到任何組的批準(zhǔn)，法院就無權(quán)批準(zhǔn)；（4）此處破產(chǎn)法的有關(guān)原則包括債權(quán)人最大利益原則、公平對待原則和絕對優(yōu)先原則。 如果債務(wù)調(diào)整計劃不符合這些原則，則無論它獲得多少組的同意，破產(chǎn)法院也無權(quán)批準(zhǔn)這項計劃。債務(wù)調(diào)整計劃書獲得批準(zhǔn)后，破產(chǎn)法院會監(jiān)督計劃書的初期執(zhí)行，因為大部分的改組措施都會在這個階段完成；之后，法院將宣布法院程序的終結(jié)，由地方政府獨(dú)立地按債務(wù)調(diào)整計劃進(jìn)行整頓，直至破產(chǎn)的消除。     （四）破產(chǎn)進(jìn)行中中止契約    一些地方政府的財政危機(jī)除了債務(wù)的調(diào)整外，還包

23、含持續(xù)進(jìn)行的契約責(zé)任。此處的契約是指地方政府與其清潔工、維修工、保安等員工所訂立的契約。在某種程度上這種契約也可能成為地方政府陷入財政危機(jī)的原因之一。根據(jù)美國破產(chǎn)法第365條的規(guī)定，破產(chǎn)管理人（通常是破產(chǎn)的地方政府自身）在法院同意的情況下被賦予維持或主動中止該種契約的權(quán)利，但是需要為其違約行為造成的損害承擔(dān)賠償責(zé)任，而這些責(zé)任通常最后會被視為無擔(dān)保債權(quán)，雖有最大利益原則的保護(hù)，但地方政府最終承擔(dān)的賠償責(zé)任也會有明顯的減輕。相較于其他主體的破產(chǎn)制度，這無疑是美國地方政府破產(chǎn)制度的突出優(yōu)勢之一。    （五）“自動停止”    美國破產(chǎn)法

24、第362條規(guī)定了“自動停止”（Automatic stay），是美國別具一格的破產(chǎn)保全制度。概括地說，自動停止是指破產(chǎn)程序啟動時，所有針對債務(wù)人的實現(xiàn)債權(quán)的行為都自動歸于停止的制度。 該制度自動生效，適用于所有債務(wù)人和所有的程序，尤其是破產(chǎn)重整程序。因此，地方政府的破產(chǎn)調(diào)整自然也適用這一制度。雖然這一制度并非地方政府破產(chǎn)所獨(dú)有，但由于地方政府在主體上的特殊性，承載管理社會的重任，這一制度對地方政府破產(chǎn)的進(jìn)行便顯得尤為重要，它提供了除其他破產(chǎn)保護(hù)以外的又一層次的保障，為地方政府債務(wù)調(diào)整爭取了寶貴的時間，同時也有助于地方政府在破產(chǎn)期間維系正常的日常公務(wù)運(yùn)作，利于維護(hù)社會的穩(wěn)定。

25、四、美國地方政府破產(chǎn)制度的實踐    要研究美國地方政府破產(chǎn)制度，就不得不提及著名的1994年美國加州橘縣（orange county）政府破產(chǎn)事件，這是美國破產(chǎn)法歷史上最具標(biāo)志性和代表性的地方政府破產(chǎn)案，對于了解和研究美國地方政府破產(chǎn)制度具有重要的意義。    （一）橘縣政府破產(chǎn)事件回顧    橘縣位于美國南加州，因盛產(chǎn)柑橘而得名，是加州人口第二多的大縣，也曾是加州最富有的地方。當(dāng)時，全縣GDP達(dá)1180億美元，人均收入7萬美元。出人意料的是，就是這樣一個富?？h，卻在1994年12月6日根據(jù)美

26、國破產(chǎn)法第九章的規(guī)定申請破產(chǎn)保護(hù)。    導(dǎo)致橘縣政府破產(chǎn)的原因在于，主管橘縣財政稅收和公共存款的司庫羅伯特?塞瓊（Robert Citron）將所轄政府資金投入華爾街的債券市場司庫運(yùn)用政府資金進(jìn)行投資以增加政府收入是其正當(dāng)職責(zé)所在，無關(guān)挪用公款或貪腐等問題，且羅伯特?塞瓊一向以善于投資著稱，被認(rèn)為經(jīng)營有方，已經(jīng)連任七屆司庫。不料，這次他沒有預(yù)料到美聯(lián)儲自1994年持續(xù)提高利率，結(jié)果投資失利，造成橘縣財政損失17億美元，超出了政府財政的承受能力，發(fā)生支付危機(jī)，橘縣政府只好宣布破產(chǎn)。    一開始，橘縣政府曾努力尋求過州政府和

27、聯(lián)邦政府的支持和援助，但都遭到了拒絕。隨后，橘縣政府只好申請破產(chǎn)保護(hù)，并最終由加州Santa Ana破產(chǎn)法院受理管轄。進(jìn)入破產(chǎn)程序后，市政當(dāng)局成立了危機(jī)處理小組，首先通過裁員改組政府，全縣17000多名公務(wù)員被裁減2000余人。其次是緊縮開支，壓縮固定資產(chǎn)投資和削減公共服務(wù)項目。最后由新的縣政府就新的還款協(xié)議與債權(quán)人進(jìn)行談判，承諾以未來若干年內(nèi)的地方稅收償還債務(wù)，請求延長還債期限。    值得慶幸的是，在地方政府破產(chǎn)調(diào)整程序的規(guī)范保護(hù)下，各項緊急措施進(jìn)展順利。8個月后，橘縣政府債務(wù)調(diào)整成功，宣布結(jié)束危機(jī)狀態(tài)，逐步恢復(fù)了正常。  

28、60; （二）橘縣政府破產(chǎn)事件涉及的地方政府破產(chǎn)制度分析     1、橘縣政府一開始求助于州或聯(lián)邦政府時，州政府認(rèn)為，如果州政府對這種管理不善的后果給予救助，那就開創(chuàng)了一個不好的先例，其他的市政當(dāng)局會因此而沒有動力去加強(qiáng)自己的財政管理。聯(lián)邦政府贊同州政府的意見，要求橘縣政府自己去解決問題。 這很好的體現(xiàn)了美國聯(lián)邦體制、聯(lián)邦憲法和聯(lián)邦破產(chǎn)法中關(guān)于地方政府破產(chǎn)制度的銜接與平衡。這也意味著我們必須在美國的制度大背景下來理解和研究美國的地方政府破產(chǎn)制度。    2、在橘縣政府申請破產(chǎn)保護(hù)的同時，進(jìn)行資產(chǎn)運(yùn)作的橘縣投資基金也

29、提出了破產(chǎn)申請。這涉及破產(chǎn)申請的主體資格問題。法院認(rèn)為，申請破產(chǎn)保護(hù)的必須是地方政府，雖然地方政府定義范圍廣泛，但橘縣投資基金僅是當(dāng)?shù)卣畽C(jī)關(guān)的投資工具，不屬于地方政府，據(jù)此駁回了橘縣投資基金的申請，僅接受了橘縣政府的申請。    3、橘縣政府能夠獲準(zhǔn)破產(chǎn)申請，除其主體適格外，還因為它得到了州政府的明確許可。這也是1994年破產(chǎn)修正法案規(guī)定明確許可后對此要件的首次適用。同理，法院認(rèn)為橘縣投資基金并沒有得到加州法律的明確許可，以此作為駁回其申請的理由之一。    4、地方政府必須在破產(chǎn)前與債權(quán)人協(xié)商，在橘縣政府破產(chǎn)案中，法院發(fā)現(xiàn)與橘縣投

30、資基金相關(guān)連的債權(quán)人高達(dá)200多人，且有百件之多的復(fù)雜會計案件，加之當(dāng)時時間緊迫，因此法院認(rèn)定雙方幾乎無法取得協(xié)商的機(jī)會，但據(jù)此仍批準(zhǔn)了橘縣政府的破產(chǎn)申請。這便是美國破產(chǎn)法第109條第（C）項第5款規(guī)定中第三種情形的運(yùn)用。    5、橘縣政府破產(chǎn)案一開始，橘縣政府便希望通過自動停止這一破產(chǎn)保全制度阻止部分擔(dān)保債權(quán)人進(jìn)行變賣擔(dān)保品的行為。事實也證明，自動停止制度為橘縣政府債務(wù)調(diào)整爭取了時間，對橘縣政府能夠較快地走出破產(chǎn)困境發(fā)揮了重要作用。五、美國地方政府破產(chǎn)制度對中國的啟示    雖然法律規(guī)定我國地方政府無發(fā)債權(quán)，但事實上，地方政府每年

31、發(fā)債數(shù)額巨大（見圖1），面臨的債務(wù)問題也日益嚴(yán)峻。據(jù)統(tǒng)計，截至2010年年底，除54個縣級政府沒有政府性債務(wù)外，全國省、市、縣三級地方政府性債務(wù)余額共計107174.91億元人民幣，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58%。從地區(qū)看，有78個市級和99個縣級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率高于100%，分別占兩級政府總數(shù)的19.9%和3.56%，也就是說，有將近20%的市級政府事實上已經(jīng)破產(chǎn)。 預(yù)計地方政府債務(wù)2011年底達(dá)到約10萬

32、億元，占中國GDP的近三分之一，相當(dāng)于中國外匯儲備的三分之二。 圖1: 中國地方政府發(fā)行的債券（2000-2010）          為此，筆者認(rèn)為，有必要積極探索適合我國國情的地方政府破產(chǎn)制度，將地方政府的財務(wù)危機(jī)納入到破產(chǎn)程序處理，推動我國破產(chǎn)制度的修改完善。而美國地方政府破產(chǎn)制度可以并且應(yīng)當(dāng)對我國地方政府破產(chǎn)制度的設(shè)計帶來一些啟示。    我國各級地方政府及其民眾應(yīng)當(dāng)樹立地方政府破產(chǎn)意識。這種意識又分為兩個層次。第一層次是地方政府可以破產(chǎn)的意識。目

33、前，我國許多地方政府雖無破產(chǎn)之名，但實際早已有破產(chǎn)之實，加上對美國等國家地方政府破產(chǎn)制度和實踐的學(xué)習(xí)與研究，面對某些地方政府出現(xiàn)財務(wù)危機(jī)的現(xiàn)實，我們應(yīng)承認(rèn)和接受地方政府是可以破產(chǎn)的。第二層次是地方政府破產(chǎn)并不可怕的意識。一談到破產(chǎn)，人們往往想到清算，想到主體資格的消滅，若地方政府破產(chǎn)，豈不會導(dǎo)致無政府狀態(tài)，進(jìn)而帶來社會的恐慌？實則不然。從上面的分析看出，在美國，地方政府破產(chǎn)是地方財政的破產(chǎn)，而非政府職能的破產(chǎn)；是地方政府作為經(jīng)營部分的破產(chǎn)，而非作為行政機(jī)器的破產(chǎn)；是對地方政府啟動破產(chǎn)重整程序，而非破產(chǎn)清算程序。簡言之，地方政府破產(chǎn)并不意味著政府的倒臺。在中國，地方政府破產(chǎn)也同樣如此，破產(chǎn)不是對

34、地方政府的打擊，而是對地方政府的制度保護(hù)。    鑒于意識的形成具有長期性、過程性，以及為減少制度推行的阻力，我們在地方政府破產(chǎn)制度名稱的設(shè)計上可暫不采用破產(chǎn)二字，可先稱為“地方政府債務(wù)重整制度”。這一制度既可以在我國現(xiàn)行破產(chǎn)法中專章規(guī)定，也可以針對地方政府制定專門的法規(guī)，至于兩種形式孰優(yōu)孰劣，可以做進(jìn)一步地研究和論證。此外，還可考慮建立地方政府財政風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，把地方政府的債務(wù)危機(jī)在其尚未達(dá)到破產(chǎn)程度之時便予以化解。    有了地方政府破產(chǎn)的意識后，便能在該意識的帶動下設(shè)計我國地方政府具體的破產(chǎn)制度。結(jié)合美國地方政府破產(chǎn)制度的規(guī)范，我們在制度設(shè)計中應(yīng)重點(diǎn)注意以下幾點(diǎn)：1、在破產(chǎn)主體資格上，不宜像美國那樣，把主體的范圍設(shè)定的過于寬泛。應(yīng)主要包括市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級政府，暫不包括省級政府，并且在制度實行之初，可