構(gòu)建新型的企業(yè)國有資本與財務(wù)管理制度體系

1、構(gòu)建新型的企業(yè)國有資本與財務(wù)管理制度體系今年 4 月 28 日，財政部印發(fā)了 企業(yè)國有資本與財務(wù)管理暫行辦法 （財企 2001325號， 以下簡稱 辦法）。這是財政部為了加強和改進企業(yè)國有資本與財務(wù)管理而制定出臺的一項 重要法規(guī)， 也是促進企業(yè)建立 現(xiàn)代企業(yè)制度， 推進國有 經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重大舉措， 標志著以 出資人管理制度為中心的新型財務(wù)制度框架體系已初步形成。一、制定辦法所遵循的基本原則根據(jù)黨中央、國務(wù)院的部署，從 1998 年開始，軍隊、武警、政法系統(tǒng)、中央黨政機關(guān) 先后與所辦的企業(yè)和直屬的各類企業(yè)脫鉤， 組建了一批企業(yè)集團， 明確其資產(chǎn)與財務(wù)由財政 部管理。 這一重大改革， 改變了國有

2、企業(yè)長期以來形成的部門管理體制和行業(yè)管理格局， 對 財政部門資產(chǎn)與財務(wù)管理工作提出了新的要求。同時， 2000 年財政部內(nèi)設(shè)機構(gòu)職能進行了 調(diào)整， 專設(shè)了管理企業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)的司局， 對企業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)實行統(tǒng)一管理。 為了適應(yīng)企業(yè) 管理體制改革和財政內(nèi)設(shè)機構(gòu)職能調(diào)整的需要， 財政部明確提出了企業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)管理工作 的基本思路， 即圍繞建立現(xiàn)代企業(yè)制度， 從整體上搞活國有經(jīng)濟這個目標， 以建立出資人管 理制度為中心， 以推進國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整為重點， 以國有資本管理為突破口， 建立與社會 主義市場經(jīng)濟和公共財政體制相適應(yīng)的、 統(tǒng)一的企業(yè)國有資本與財務(wù)管理框架體系。 按照上 述思路，本著 “制度先行

3、”的原則，財政部企業(yè)司著手起草擬定辦法 。辦法從起草到修 改，直至定稿， 廣泛征求了社會各界的意見， 先后在全國企業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)管理工作會議、全 國財政工作會議上進行了討論， 并召集部分中央直管企業(yè)、 地方財政部門進行多次座談討論， 數(shù)易其稿，基本吸收了各方面提出的積極的修改意見和建議。 辦法的印發(fā)，是財政部門 與企業(yè)及社會各界共同努力的結(jié)果。在制定辦法的過程中，我們主要遵循了以下基本原則：（一）立足于資產(chǎn)與財務(wù)的統(tǒng)一，實現(xiàn)資產(chǎn)與財務(wù)管理的有機結(jié)合。十多年來，我國企 業(yè)國有資產(chǎn)與財務(wù)管理一直處于分割狀態(tài)， 沒有形成合力， 不利于財政職能的充分發(fā)揮。 資 產(chǎn)與財務(wù)，從其本質(zhì)上講，是一個 問題 的兩

4、個方面。一方面，對資產(chǎn)運行結(jié)果的反映，即是 企業(yè)的財務(wù)狀況；另一方面，企業(yè)的財務(wù)狀況又反映著企業(yè)資產(chǎn)運行的質(zhì)量。因此，資產(chǎn)與 財務(wù)管理的基本職能是一致的， 雖然傳統(tǒng)的財務(wù)管理具有稅收調(diào)整、 規(guī)范會計 核算、資本金 管理等各種功能， 但隨著稅收制度和會計制度改革的深化， 財務(wù)管理中的國有資本管理職能 越來越突出， 資產(chǎn)與財務(wù)管理以政府作為出資人身份對企業(yè)營運國有資本進行財務(wù)管理的共 同特征也越來越明顯。 為了充分發(fā)揮財政職能作用， 按照資產(chǎn)與財務(wù)統(tǒng)管的原則， 我們將資 產(chǎn)管理與財務(wù)管理的 內(nèi)容作為一個有機整體融于 辦法 之中，構(gòu)建以出資人管理制度為中 心的新型的企業(yè)國有資本與財務(wù)管理制度體系。（

5、二）立足于促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整， 提高國有經(jīng)濟資源的整體效益。對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行調(diào) 整是當前整個經(jīng)濟工作的主線， 對國有經(jīng)濟實行戰(zhàn)略性調(diào)整是其主要任務(wù)之一。 隨著國有企 業(yè)改革的深化， 國有企業(yè)改組改制、 兼并、出售轉(zhuǎn)讓等經(jīng)濟行為十分頻繁， 而且初步形成了 國有經(jīng)濟有進有退的調(diào)整機制。 為了體現(xiàn)國有資本與財務(wù)管理服務(wù)于整體經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整目標 的精神，辦法對企業(yè)公司制改建、兼并、出售乃至破產(chǎn)等相關(guān)的資產(chǎn)與財務(wù)管理行為進行了規(guī)范， 既要防止資本權(quán)益受損， 維護國有資本的權(quán)益，又要有利于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整， 促進 國有經(jīng)濟資源實現(xiàn)優(yōu)化配置，提高國有資本整體效益。（三）立足于政企分開，劃清財政部門與企業(yè)的職責(zé)權(quán)限。

6、企業(yè)與主管部門脫鉤，其資 產(chǎn)與財務(wù)關(guān)系交由財政部門直接管理， 是企業(yè)管理體制、 也是企業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)管理體制的重 大改革。 這一改革， 并不是把原主管部門的職責(zé)簡單移交給財政部門， 財政部門必須按照企 業(yè)構(gòu)建以資本為紐帶的母子公司體制的要求， 改進管理方式、 方法 ，重新界定財政部門與企 業(yè)的職責(zé)， 弄清楚哪些是財政部門管的事， 哪些是企業(yè)可以自主決定的事。 如果財政部門包 攬企業(yè)太多的事務(wù)， 既不符合政府轉(zhuǎn)變職能的要求， 又不利于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營和 發(fā)展 。實際 上，資產(chǎn)與財務(wù)管理同其他管理一樣， 政府部門管理過多， 既管不了， 也管不好。 因此，辦 法按照政企分開的原則， 根據(jù)企業(yè)管理體制改革

7、的要求， 劃分了財政部門與企業(yè)的職責(zé)權(quán) 限，使政府和企業(yè)各自的權(quán)責(zé)清晰、權(quán)責(zé)對稱。（四）立足于促進企業(yè)機制的轉(zhuǎn)換， 建立起規(guī)范的激勵和有效的約束機制。國有企業(yè)三 年脫困的目標基本完成， 但企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制的任務(wù)還很重。 隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步 完善，特別是加入 WTO 以后，政府對國有企業(yè)的優(yōu)惠政策將逐步取消。如果企業(yè)機制不轉(zhuǎn) 換，企業(yè)財務(wù)狀況的好轉(zhuǎn)就不能持久。因此， 辦法按照促進企業(yè)機制轉(zhuǎn)換的原則，一方 面規(guī)范了企業(yè)資本營運、 工資分配等激勵政策， 為企業(yè)轉(zhuǎn)換機制創(chuàng)造條件； 另一方面明確了 企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的辦法及 法律 責(zé)任，力求逐步建立有效的約束機制。二、辦法的主要內(nèi)容辦法 從

8、政府出資人的角度， 根據(jù)財政職責(zé)， 構(gòu)建了以資本為紐帶， 以國有資本投入、 營運、收益、考評、責(zé)任為主線的企業(yè)國有資本與財務(wù)管理框架體系。全文共分為 8 章 49 條：第一章為總則， 第二章為管理職責(zé)與權(quán)限，第三章為國有資本投入的管理，第四章為國 有資本營運的管理， 第五章為國有資本收益的管理， 第六章為財務(wù)考核與評價， 第七章為法 律責(zé)任，第八章為附則。 辦法內(nèi)容相當豐富，概括起來，主要包括如下幾個方面：（一）劃清了主管財政機關(guān)與母公司對國有資本與財務(wù)管理的職責(zé)與權(quán)限。 在第二章 “管 理職責(zé)與權(quán)限 ”中，一方面明確了主管財政機關(guān)的主要職責(zé)，歸納起來，主要有：一是管制 度，即制定國家統(tǒng)一的企

9、業(yè)國有資本與財務(wù)管理各項規(guī)章制度； 二是管資本， 即監(jiān)管企業(yè)持 有的國有資本， 負責(zé)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定、 登記及糾紛調(diào)處等基礎(chǔ)管理工作； 三是管分配，即 制定企業(yè)稅后利潤分配制度， 監(jiān)繳國有資本收益； 四是管監(jiān)督， 即組織國有資本營運效績評 價，監(jiān)管國有資本保值增值情況；五是提供指導(dǎo)服務(wù)，包括指導(dǎo)財產(chǎn)評估業(yè)務(wù)，以及指導(dǎo)和 督促企業(yè)建立健全內(nèi)部資本與財務(wù)管理辦法。 另一方面規(guī)定了母公司的主要職責(zé)， 歸納起來， 主要體現(xiàn)在三個層面： 對國家承擔國有資本保值增值責(zé)任， 統(tǒng)一向主管財政機關(guān)申報有關(guān)國 有資本與財務(wù)管理事項； 對子公司行使出資人的權(quán)利， 管理子公司持有的國有資本； 對內(nèi)履 行依法經(jīng)營、嚴格

10、內(nèi)部管理，包括制定內(nèi)部管理制度、確定內(nèi)部管理體制、 管理重大資產(chǎn)與 財務(wù)事項、 組織內(nèi)部財務(wù)考核與評價等。 同時規(guī)定， 主管財政機關(guān)可以將部分職能委托給母 公司，企業(yè)對于國有資本與財務(wù)管理的重大事項，應(yīng)當嚴格按照內(nèi)部議事規(guī)范進行決策。（二）規(guī)范了國有資本投入、營運、收益的全過程管理。國有資本投入、營運、收益是 一個系統(tǒng)工程，作為出資人最關(guān)心的是資本的安全與回報。 辦法從出資人的角度，圍繞 國有資本的運動過程規(guī)范了資產(chǎn)和財務(wù)管理行為。 其中，第三章 “國有資本投入的管理 ”主要 規(guī)范了國有資本在清產(chǎn)核資和產(chǎn)權(quán)變動時的價值確認依據(jù)、 資本保全原則、 不同組織形式企 業(yè)轉(zhuǎn)增資本的監(jiān)管要求、國有資本轉(zhuǎn)

11、移實行有償轉(zhuǎn)讓以及產(chǎn)權(quán)登記要求等。第四章 “國有資 本營運的管理 ”主要明確了企業(yè)財務(wù)預(yù)算管理、企業(yè)基礎(chǔ)管理、工資分配管理、企業(yè)借款管 理、企業(yè)對外擔保管理、 企業(yè)對外投資管理、 企業(yè)合并與分立、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓及公司制改建等管 理以及資產(chǎn)評估管理等內(nèi)容。第五章 “國有資本收益的管理 ”主要明確了國有資本收益的構(gòu) 成、企業(yè)利潤分配制度、 虧損彌補規(guī)定、 資產(chǎn)損失的處置以及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收益和企業(yè)清算收益 的處理等內(nèi)容。（三）明確了對企業(yè)實施財務(wù)考核與評價。開展企業(yè)的考核與評價，不僅是現(xiàn)代市場經(jīng) 濟條件下的通行做法， 而且是規(guī)范政府對企業(yè)的監(jiān)管， 建立間接管理國有資本的有效方法和 手段之一。在第六章 “財務(wù)考

12、核與評價 ”中，明確了考評的內(nèi)容、形式、作用、基礎(chǔ)和結(jié)果公 開等內(nèi)容?？荚u的內(nèi)容以財政部會同有關(guān)部門制定的現(xiàn)行國有資本金效績評價體系為基礎(chǔ)來 進行， 要求以國有資本保值增值能力為核心， 包括財務(wù)效益、 資產(chǎn)營運、償債能力和發(fā)展能 力四個方面。 考評的形式分為內(nèi)部考評和外部考評， 內(nèi)部考評就是要求企業(yè)按國家制定的標 準自我測試、 自我診斷， 建立內(nèi)部約束機制； 外部考評由主管財政機關(guān)會同政府有關(guān)部門進 行?？荚u的作用主要是將考評報告提交給政府及有關(guān)人事管理部門參考 ，作為對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員獎懲任免的依據(jù)， 同時進一步與對經(jīng)營者實行年薪制、 股票期權(quán)等激勵政策有機地結(jié)合起 來。考評的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)必須是經(jīng)注

13、冊會計師審計的財務(wù)會計報告。 主管財政機關(guān)對企業(yè)考核與 評價的結(jié)果，可以一定的方式向社會發(fā)布，接受社會監(jiān)督。（四）規(guī)定了資產(chǎn)財務(wù)管理的法律責(zé)任。在第七章 “法律責(zé)任 ”中，主要明確了主管財政 機關(guān)的監(jiān)督處罰權(quán)， 企業(yè)造成資產(chǎn)流失或者未按規(guī)定程序辦理有關(guān)事項的法律責(zé)任， 企業(yè)違 反中華人民共和國會計法 、企業(yè)財務(wù)會計報告條例 、企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法 等法律、 行政法規(guī)的法律責(zé)任， 以及主管財政機關(guān)違法行政的法律責(zé)任。 對企業(yè)的處罰方式， 包括責(zé)令限期糾正、 追回損失或者沒收非法所得、 通報批評。 對負有直接責(zé)任的主管人員和 其他人員的處罰方式， 主管財政機關(guān)可建議人事管理部門給予行政處分

14、； 構(gòu)成犯罪的， 則應(yīng) 移交司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任。三、辦法涉及的幾個問題（一）關(guān)于實施范圍問題。 辦法以 “持有國有資本的非 金融 企業(yè) ”為規(guī)范對象，主要 考慮以下因素： （1）金融企業(yè)業(yè)務(wù)與一般企業(yè)具有較大的區(qū)別， 在國有資本與財務(wù)管理上有 其固有的特點， 因此，其國有資本與財務(wù)管理辦法另行制定； （ 2）隨著國有企業(yè)公司制改建， 各種經(jīng)濟成分并存的企業(yè)組織形式越來越多， 純國有企業(yè)越來越少， 但無論企業(yè)組織形式如 何變化，不會改變出資者對各自擁有資本的所有權(quán)，國有資本是客觀存在的。因此，政府作 為國有資本所有權(quán)的代表， 管理方式應(yīng)由管理國有企業(yè)轉(zhuǎn)為管理國有資本。 從理論上講， 國 家

15、對國有資本的管理， 應(yīng)當是國有資本投到哪里， 管理就延伸到哪里， 但占有國有資本的企 業(yè)如公司制企業(yè)，應(yīng)按照公司法等法律、行政法規(guī)執(zhí)行，政府部門只有通過持有國有資 本的企業(yè)進行管理。 辦法將適用范圍界定為 “持有國有資本的非金融企業(yè) ”，既符合國家 從對國有企業(yè)管理轉(zhuǎn)向國有資本管理的要求，也利于與公司法 等法律、 行政法規(guī)的銜接。（二）關(guān)于審批監(jiān)管問題。 辦法遵循 “少審批、多規(guī)范 ”的原則，除 影響 國有資本變 動的事項需要審批外，一般采用以下辦法來約束企業(yè)行為：一是建立財政備案制和登記制， 監(jiān)控企業(yè)財務(wù)風(fēng)險，如國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記和重大事項的備案；二是建立企業(yè)內(nèi)部約束機制，規(guī)范企業(yè)行為， 如企

16、業(yè)財務(wù)預(yù)算制度、向子公司委派財務(wù)總監(jiān)、內(nèi)部議事規(guī)則、內(nèi)部財務(wù)考 核與評價制度以及法律責(zé)任追究制度等； 三是建立中介機構(gòu)和社會公眾的監(jiān)督機制， 如中介 機構(gòu)的資產(chǎn)評估、報表審計和考評結(jié)果的社會公告等；四是建立主管財政機關(guān)處罰權(quán)制度， 規(guī)定了主管財政機關(guān)有權(quán)對企業(yè)、中介機構(gòu)進行監(jiān)督，并對其違法違規(guī)行為，按照 中華人 民共和國行政處罰法等法律、行政法規(guī)進行處罰。（三）關(guān)于產(chǎn)權(quán)變動的管理權(quán)限問題。按照現(xiàn)行規(guī)定，企業(yè)在出售方面，縣屬國有小型 企業(yè)由地市級人民政府審批， 地級市屬國有小型企業(yè)由省級人民政府審批； 在公司制改組方 面，國有股權(quán)設(shè)置由財政部門審批； 在合并、 分立方案中涉及的產(chǎn)權(quán)變動方面，由財

17、政部門 審批。為了促進資本要素流動，有利于國有經(jīng)濟戰(zhàn)略調(diào)整， 辦法比照現(xiàn)行國有小企業(yè)出 售審批權(quán)限的規(guī)定， 將企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)變動的審批權(quán)限確定為： 母公司為中央管理企業(yè)報請國 務(wù)院審批， 地方管理企業(yè)報請地市級以上人民政府審批； 子公司除企業(yè)集團內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整以 外，由主管財政機關(guān)審批； 企業(yè)集團內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整以及子公司以下企業(yè)由母公司審批。 其中 改組為股份有限公司的，其股權(quán)設(shè)置一律由主管財政機關(guān)審批。（四）關(guān)于國有資本收益分配問題。 根據(jù)國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定 （國發(fā) 199385 號）的規(guī)定，國有企業(yè)要 “逐步建立國有資產(chǎn)投資收益按股分紅、按資分 利或稅后利潤上交的分配制度 ”

18、。任何投資者，投資于企業(yè)均是為了獲得投資回報。從權(quán)益 上講， 企業(yè)實現(xiàn)的稅后利潤歸投資者所有，應(yīng)當依法向投資者分配。財政部、原國家國有資 產(chǎn)管理局、 中國人民銀行頒發(fā)了國有資產(chǎn)收益收繳管理辦法 （ 94）財工字第 295 號）， 把國有企業(yè)應(yīng)上交的利潤納入了國有資產(chǎn)收益范圍。 為了支持國有企業(yè)增強資本積累， 作為 過渡措施，按照國務(wù)院的規(guī)定，國有企業(yè)的稅后利潤暫緩收繳。因此， 辦法從建立企業(yè) 稅后利潤分配制度的角度，規(guī)定 “母公司應(yīng)當向國家財政上繳利潤 ”，但同時明確 “具體辦法 由財政部根據(jù)國務(wù)院的決定制定 ”。（五）關(guān)于法律責(zé)任問題。在企業(yè)財務(wù)通則等過去的有關(guān)財務(wù)規(guī)章中，對違反規(guī)章 應(yīng)承擔

19、的法律責(zé)任規(guī)定比較原則， 影響執(zhí)行效果。 現(xiàn)代市場經(jīng)濟， 在一定程度上是法制經(jīng)濟。 建立有效的企業(yè)國有資本與財務(wù)管理體制， 必須強化法律責(zé)任， 特別是強化企業(yè)法定代表人 的法律責(zé)任。在產(chǎn)權(quán)登記、財務(wù)會計報告管理方面， 企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法和 會計法、企業(yè)財務(wù)會計報告條例分別作出了明確的規(guī)定。對于與辦法的規(guī)定不符 合的行為、造成國有資產(chǎn)流失的行為，如果不予處罰，就達不到預(yù)期效果。因此， 辦法 對企業(yè)違法、違規(guī)行為區(qū)分不同情況，分別按照中華人民共和國行政處罰法、企業(yè)財務(wù)會計報告條例 、企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法等法律、行政法規(guī)進行處罰。（六）關(guān)于辦法與稅法 、企業(yè)會計準則 、企業(yè)財務(wù)通則的關(guān)系問題。 稅 法、企業(yè)會計準則 、企業(yè)財務(wù)通則 都是從政府作為社會