《企業(yè)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限規(guī)定》及其執(zhí)行問(wèn)題探析

1、企業(yè)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限規(guī)定及其執(zhí)行問(wèn)題探析2012 年 12 月，國(guó)家檔案局以第10 號(hào)令的形式頒布了 企業(yè)文件材料歸檔范圍和檔案保管期限規(guī)定 （以下簡(jiǎn)稱(chēng)規(guī)定），用來(lái)統(tǒng)一指導(dǎo)全國(guó)企業(yè)檔案管理工作。 規(guī)定主要對(duì)各類(lèi)企業(yè)的文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表（以下簡(jiǎn)稱(chēng)保管期限表 ）進(jìn)行了規(guī)范，作為服務(wù)企業(yè)各項(xiàng)活動(dòng)的重要參考。筆者曾參與國(guó)家檔案局對(duì)企業(yè)貫徹執(zhí)行規(guī)定情況的審核工作，發(fā)現(xiàn)部分企業(yè)在執(zhí)行該規(guī)定時(shí)存在的普遍問(wèn)題，針對(duì)這些問(wèn)題，提出相應(yīng)的解決措施。一、規(guī)定的特點(diǎn)規(guī)定主要包括正文和附表兩大部分。其中，正文主要涉及規(guī)定的目的、意義等說(shuō)明；企業(yè)文件材料歸檔范圍及要求；企業(yè)文件材料具體內(nèi)容及保

2、管期限；檔案保管期限表的編制及報(bào)審要求； 規(guī)定的適用及附則等內(nèi)容。附表則為企業(yè)管理類(lèi)檔案保管期限表 。與企業(yè)檔案工作規(guī)范、國(guó)有企業(yè)文件材料歸檔辦法相比，其特點(diǎn)如下：（一）立足現(xiàn)代企業(yè)特點(diǎn)，劃分文件材料歸檔范圍在文件材料歸檔范圍上， 規(guī)定與企業(yè)檔案工作規(guī)范提供的參考性的文件材料歸檔范圍基本一致，主要包括：經(jīng)營(yíng)管理類(lèi)、生產(chǎn)管理類(lèi)、行政管理類(lèi)、黨群管理類(lèi)等。不同的是，與前者相比， 規(guī)定對(duì)文件材料歸檔范圍的劃分更為細(xì)致，并結(jié)合現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的新特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)從企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度、所有制形式、業(yè)務(wù)活動(dòng)等方面著手，明確劃分文件材料的歸檔范圍。具體如下：1. 規(guī)定遵循現(xiàn)代企業(yè)制度和企業(yè)所有制形式多樣性的特點(diǎn)，依據(jù)公

3、司法將企業(yè)股東大會(huì)、董事、監(jiān)事會(huì)等企業(yè)治理過(guò)程中形成的文件材料及公司設(shè)立、變更、改制等過(guò)程中形成的文件材料進(jìn)行細(xì)分并納入歸檔范圍。2. 規(guī)定對(duì)企業(yè)資本經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)產(chǎn)生的文件材料進(jìn)行重新梳理，按照資本經(jīng)營(yíng)工作的內(nèi)容設(shè)置條目，將資本經(jīng)營(yíng)分為融資和資產(chǎn)管理兩部分并進(jìn)一步細(xì)分。3. 規(guī)定為突出企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理變化的趨勢(shì)，強(qiáng)調(diào)對(duì)企業(yè)資本經(jīng)營(yíng)、證券業(yè)務(wù)等文件材料的歸檔，同時(shí)，為順應(yīng)我國(guó)政府逐漸加強(qiáng)規(guī)范企業(yè)內(nèi)部控制工作力度的趨勢(shì)，將項(xiàng)目審計(jì)、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)控制、社會(huì)責(zé)任等過(guò)去在企業(yè)文件材料歸檔過(guò)程中被忽視的文件材料納入歸檔范圍。（二）適應(yīng)企業(yè)發(fā)展新形勢(shì)，引入“管理類(lèi)檔案”概念與企業(yè)檔案工作規(guī)范相比， 規(guī)定引入“管理

4、類(lèi)檔案”概念，重新定義為企業(yè)行政管理、生產(chǎn)管理、經(jīng)營(yíng)管理、黨群工作四類(lèi)檔案，以便對(duì)企業(yè)業(yè)務(wù)活動(dòng)和管理活動(dòng)產(chǎn)生的文件材料進(jìn)行明確劃分。另外，黨群工作類(lèi)檔案在過(guò)去僅作為政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及國(guó)有企業(yè)檔案（見(jiàn)國(guó)有企業(yè)文件材料歸檔辦法 ）的專(zhuān)屬類(lèi)別而存在，非公有制企業(yè)在這方面一直處于空白。伴隨著改革實(shí)踐的不斷深化，個(gè)體、私營(yíng)等各種形式的非公有制經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。鑒于此， 規(guī)定將黨群工作類(lèi)檔案納入企業(yè)管理類(lèi)檔案范疇，要求公有制、非公有制企業(yè)均重視對(duì)各項(xiàng)管理類(lèi)檔案的歸檔工作。（三）結(jié)合企業(yè)實(shí)際需求，革新保管期限設(shè)置方法規(guī)定沿用企業(yè)檔案工作規(guī)范參考附錄中的企業(yè)檔案保管期限設(shè)置方法，將

5、企業(yè)檔案保管期限由永久、長(zhǎng)期、短期改為永久、定期。其中，定期實(shí)行 30 年、 10 年的標(biāo)時(shí)制。企業(yè)在經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)及日常管理活動(dòng)中形成的檔案并非同等重要，相應(yīng)地其所需保存的期限也不盡相同。 體現(xiàn)在規(guī)定中就是它明確要求對(duì)企業(yè)檔案的保管期限進(jìn)行具體的時(shí)間標(biāo)注。同時(shí)，與企業(yè)檔案工作規(guī)范相比，規(guī)定強(qiáng)調(diào)企業(yè)設(shè)置保管期限時(shí)可在保證最低保管期限要求的情況下，根據(jù)自身業(yè)務(wù)及長(zhǎng)久保存利用需要自主設(shè)置保管年限，不僅僅局限于30 年和 10 年。如證券、股票業(yè)務(wù)作為金融投資企業(yè)的主營(yíng)業(yè)務(wù)，在其業(yè)務(wù)活動(dòng)中形成的文件材料對(duì)該企業(yè)具有重要的參考價(jià)值，企業(yè)可以適當(dāng)上調(diào)對(duì)該類(lèi)文件材料的保管期限，如從30 年延長(zhǎng)至40 年、永久等

6、，以充分發(fā)掘檔案價(jià)值為企業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展服務(wù)。二、企業(yè)貫徹執(zhí)行規(guī)定過(guò)程中存在的普遍問(wèn)題（一）文件材料歸檔范圍劃分不清晰，條目表述籠統(tǒng)由于部分企業(yè)檔案部門(mén)獨(dú)攬編制工作，與業(yè)務(wù)部門(mén)缺乏溝通合作，在未摸清企業(yè)活動(dòng)特點(diǎn)、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)流程等狀況，以及未征求業(yè)務(wù)部門(mén)意見(jiàn)的情況下開(kāi)展制定工作，或者部分企業(yè)各業(yè)務(wù)部門(mén)自行編制本部門(mén)的保管期限表 ，最后由檔案部門(mén)匯總。上述情況直接導(dǎo)致保管期限表中文件材料歸檔范圍劃分不清晰，條目表述過(guò)于籠統(tǒng)。例如：一級(jí)條目“辦公廳”下設(shè)置“中央、國(guó)務(wù)院發(fā)文”條目?！爸醒?、國(guó)務(wù)院發(fā)文”有普發(fā)性的，也有針對(duì)本企業(yè)的，究竟二者全部列入須永久保管的文件材料歸檔范圍還是有所區(qū)別并不明確。同

7、樣，其他一級(jí)條目“審計(jì)部”、“人力資源部”下均設(shè)置“中央部委發(fā)文”條目，該條目與“中央、國(guó)務(wù)院發(fā)文”所指文件材料歸檔范圍之間是否存在相同或差異并未指明，致使各部門(mén)工作人員在歸檔工作中對(duì)文件材料歸檔范圍的劃分感到困惑。（二）對(duì)文件材料組織體例把握不準(zhǔn)，致使編制主線(xiàn)模糊保管期限表中文件材料組織有兩種體例：一是按職能或問(wèn)題組織，二是按部門(mén)組織。企業(yè)依據(jù)文件材料組織體例選擇相應(yīng)的編制方式，即以職能或以部門(mén)為編制主線(xiàn)。由于企業(yè)對(duì)文件材料組織體例把握不準(zhǔn)，致使保管期限表的編制主線(xiàn)不清晰，歸檔范圍條目混亂。部分企業(yè)按職能設(shè)置條目，出現(xiàn)遺漏非紅頭文件、各部門(mén)職能交叉造成文件材料權(quán)屬混亂等現(xiàn)象。部分企業(yè)雖然按部

8、門(mén)組織設(shè)置條目，但是一級(jí)標(biāo)題下卻出現(xiàn)部門(mén)不全、組織層次不清的現(xiàn)象。部分企業(yè)甚至混用“部門(mén)”“職能”兩種標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置條目，致使保管期限表中條目的設(shè)置缺乏統(tǒng)一性和條理性。（三）保管期限表在內(nèi)容、格式等方面存在的錯(cuò)誤問(wèn)題1. 格式錯(cuò)誤。規(guī)定中管理類(lèi)檔案保管期限表的表頭主要包括序號(hào)、歸檔范圍及保管期限。而企業(yè)實(shí)際提交保管期限表的表頭往往與此不符，出現(xiàn)“歸檔文件材料”“保管年限”“編號(hào)”等錯(cuò)誤。在序號(hào)的編制上， 規(guī)定要求保管期限表的編號(hào)必須反映文件材料的分類(lèi)層級(jí)，因此采用分層編號(hào)法，即第一層用“ 1”，第二層用“1.1 ”、“1.2 ”的標(biāo)注方式。 并且編號(hào)最好不要超過(guò)四級(jí)。如超過(guò)四級(jí)，第五級(jí)可用（一） （

9、二）（三）的標(biāo)注方式。而企業(yè)實(shí)際提交的保管期限表中常出現(xiàn)五級(jí)編號(hào)或編號(hào)格式錯(cuò)誤等現(xiàn)象。2. 條目設(shè)置的問(wèn)題。一是保管期限表中條目的設(shè)置出現(xiàn)重復(fù)、交叉、關(guān)聯(lián)性低、描述過(guò)于抽象等問(wèn)題，如上級(jí)條目“人力資源管理工作文件材料”與其下屬條目“職工健康與醫(yī)療保險(xiǎn)文件材料”之間的關(guān)聯(lián)性較低，隸屬關(guān)系不明確。二是保管期限表 中次要條目排列在重要條目之前，條目排列次序缺乏邏輯性。三、企業(yè)改進(jìn)編制工作的相關(guān)建議（一）強(qiáng)化部門(mén)合作，明確細(xì)化文件材料歸檔范圍通過(guò)建立部門(mén)合作協(xié)調(diào)機(jī)制，成立編制領(lǐng)導(dǎo)小組，實(shí)現(xiàn)檔案部門(mén)與企業(yè)內(nèi)其他業(yè)務(wù)部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)合作，從而準(zhǔn)確判斷各部門(mén)需要?dú)w檔的文件。具體來(lái)說(shuō)，首先，由檔案部門(mén)或企業(yè)綜合

10、辦公室下發(fā)文件材料調(diào)查表，“各部門(mén)根據(jù)實(shí)際業(yè)務(wù)流程及法律法規(guī)和規(guī)范性文件提出記錄保存要求” 1 如實(shí)填寫(xiě)，匯總后報(bào)送給檔案部門(mén)。其次，檔案部門(mén)依據(jù)其他各業(yè)務(wù)部門(mén)報(bào)送的文件材料調(diào)查表，對(duì)企業(yè)各部門(mén)進(jìn)行職責(zé)分析，提出各部門(mén)應(yīng)歸檔文件材料的參考范圍， 并確立保管期限表的編制框架。再次，各業(yè)務(wù)部門(mén)參考檔案部門(mén)意見(jiàn)并在專(zhuān)業(yè)檔案工作人員的協(xié)助下初步形成部門(mén)保管期限表。最后，檔案部門(mén)在匯總各部門(mén)保管期限表并形成初稿后，下發(fā)各部門(mén)征求意見(jiàn)。（二）結(jié)合企業(yè)自身特點(diǎn)，選擇恰當(dāng)?shù)木幹品绞揭?guī)定中管理類(lèi)檔案保管期限表模板是以職能為主線(xiàn)進(jìn)行編制的，這種編制方式“可參考的樣表較多，編制工作量相對(duì)較小，對(duì)編制人員要求相對(duì)較低，且可應(yīng)對(duì)企業(yè)機(jī)構(gòu)的頻繁變化”。 2 但是它很容易造成文件材料形成、歸檔責(zé)任不清，并易遺漏重要非紅頭文件。部門(mén)變化頻繁或第一次編制保管期限表的企業(yè)比較適用這種編制方式。以部門(mén)為主線(xiàn)編制保管期限表需要對(duì)企業(yè)部門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置及業(yè)務(wù)活動(dòng)有較為深入地了解，對(duì)編制人員要求較高且工作量大，編制周期較長(zhǎng)。這種編制方式更適用于部門(mén)調(diào)整不頻繁，有業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)的檔案人員承擔(dān)編制工作的企業(yè)。特別是專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的企業(yè)，如金融財(cái)團(tuán)、信息技術(shù)研發(fā)、電商等企業(yè)就可以按照職能主線(xiàn)編制保管期限表 。（三）開(kāi)展學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提升檔案工作業(yè)務(wù)水平邀請(qǐng)國(guó)家檔案局分管企業(yè)檔案工作的專(zhuān)家開(kāi)展規(guī)