公路治超強(qiáng)制卸載的法律依據(jù)問題

1、.公路治超強(qiáng)制卸載的法律依據(jù)問題“對(duì)被查處的違法超限超載運(yùn)輸車輛，要責(zé)令停駛、責(zé)令車主對(duì)超限超載部分的貨物實(shí)施卸載或采取強(qiáng)制卸載等糾正措施，消除違法行為。對(duì)公路造成損壞的，還應(yīng)按賠補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)際損壞程度給予賠補(bǔ)償?！本挪课P(guān)于印發(fā)全國(guó)車輛超限超載長(zhǎng)效治理實(shí)施意見的通知（2007年10月18日）和九部委2007年的這個(gè)通知類似，在實(shí)際工作中，我們經(jīng)常會(huì)聽到公路管理機(jī)構(gòu)在治理超限運(yùn)輸時(shí)“采取強(qiáng)制卸載的糾正措施”的提法。那么，公路管理機(jī)構(gòu)有“強(qiáng)制卸載權(quán)”嗎？很多人對(duì)此深信不疑，實(shí)際上，在中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法實(shí)施之后，這還真的是一個(gè)問題。是否具備相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)力，必須要看法律法規(guī)是否授權(quán)。筆者將從四

2、個(gè)方面，作一些粗淺建議。超限運(yùn)輸?shù)恼J(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問題一般來說，車輛“超載”和“超限”是不同的：超載是汽車裝載貨物超過汽車額定荷載質(zhì)量；而超限是指車輛的外廓尺寸或總質(zhì)量超過公路、公路橋梁、公路隧道限載、限高、限寬、限長(zhǎng)標(biāo)準(zhǔn)，確需在公路、公路橋梁、公路隧道行駛的車輛。交通部規(guī)章超限運(yùn)輸車輛行駛公路管理規(guī)定（2000年2月13日交通部令第2號(hào)）規(guī)定：“超限運(yùn)輸車輛是指在公路上行駛的，有下列情形之一的運(yùn)輸車輛：（1）車貨總高度從地面算起4米以上（集裝箱車貨總高度從地面算起4.2米以上）；（2）車貨總長(zhǎng)18米以上；（3）車貨總寬度2.5米以上；（4）單車、半掛列車、全掛列車車貨總質(zhì)量40000千克以上；集裝箱

3、半掛列車車貨總質(zhì)量46000千克以上；（5）車輛軸載質(zhì)量在下列規(guī)定值以上：?jiǎn)屋S（每側(cè)單輪胎）載質(zhì)量6000千克；單軸（每側(cè)雙輪胎）載質(zhì)量10000千克；雙聯(lián)軸（每側(cè)單輪胎）載質(zhì)量10000千克；雙聯(lián)軸（每側(cè)各一單輪胎、雙輪胎）載質(zhì)量14000千克；雙聯(lián)軸（每側(cè)雙輪胎）載質(zhì)量18000千克；三聯(lián)軸（每側(cè)單輪胎）載質(zhì)量12000千克；三聯(lián)軸（每側(cè)雙輪胎）載質(zhì)量22000千克”。此外，2004年4月30日，交通部、公安部、發(fā)改委、質(zhì)檢總局、安監(jiān)局、工商總局、法制辦又公布了集中治理超限超載期間“統(tǒng)一的超限超載認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”（即：二軸車輛車貨總重不超過20噸；三軸車輛車貨總重不超過30噸；四軸車輛車貨總重不

4、超過40噸；五軸車輛車貨總重不超過50噸；六軸及六軸以上車輛車貨總重不超過55噸；雖未超過上述五種標(biāo)準(zhǔn)，但車輛裝載質(zhì)量超過行駛證核定載質(zhì)量的）。該標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單易行，并沿用至今；但是文件中的“集中治理期限”僅限于“從2004年6月20日起，利用1年時(shí)間”，至于“集中治理期限”結(jié)束之后，該“超限超載認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”是否繼續(xù)適用，適用多長(zhǎng)時(shí)間，和超限運(yùn)輸車輛行駛公路管理規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)如何銜接等問題，目前尚無相應(yīng)配套的法律、法規(guī)、規(guī)章來明確。強(qiáng)制卸載的性質(zhì)問題筆者認(rèn)為：“強(qiáng)制卸載”屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行的一種，細(xì)類為“排除妨礙、恢復(fù)原狀”。理由是：根據(jù)中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法釋義，“恢復(fù)原狀即行政機(jī)關(guān)要求違法當(dāng)事人將侵害

5、對(duì)象恢復(fù)到侵害之前的狀態(tài)”；對(duì)非法超限運(yùn)輸貨物的“強(qiáng)制卸載”即是要求行政相對(duì)人，將可解體的貨物（注：不可解體超限運(yùn)輸車輛可依法申請(qǐng)公路超限運(yùn)輸許可，同時(shí)，因?yàn)槭恰安豢山怏w”，也不存在“卸載”的問題）中的“超限”部分予以轉(zhuǎn)移，從而恢復(fù)到合法裝載標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)的狀態(tài)?！皬?qiáng)制卸載”不屬于行政強(qiáng)制措施里的“查封”或“扣押”，原因有二：第一，“查封”是指行政主體對(duì)行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)就地查實(shí)、封存，以待具體行政行為后加以處理的行政強(qiáng)制措施；而“強(qiáng)制卸載”只需卸載貨物至合法裝載狀態(tài)即可，并不就地封存，因此“強(qiáng)制卸載”不屬于“查封”。第二，“扣押”是行政主體強(qiáng)制留置相對(duì)人的財(cái)物，限制其繼續(xù)占有和處分；而“強(qiáng)制卸載”只

6、是行政機(jī)關(guān)強(qiáng)行將貨物卸載至合法的裝載標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)即可，行政相對(duì)人對(duì)被強(qiáng)制卸載的貨物既可自行保管，也可另外聯(lián)系車輛裝載，其對(duì)其貨物的占有、處分權(quán)并未因“強(qiáng)制卸載”而受任何影響；行政機(jī)關(guān)也無沒有任何必要強(qiáng)行留置行政相對(duì)人的貨物。公路管理機(jī)構(gòu)“強(qiáng)制卸載”的法律依據(jù)問題（一）法律法規(guī)未授權(quán)公路管理機(jī)構(gòu)強(qiáng)制卸載1.中華人民共和國(guó)公路法的規(guī)定第七十六條第（五）項(xiàng)規(guī)定，車輛在公路上擅自超限行駛的“由交通主管部門責(zé)令停止違法行為，可以處3萬元以下罰款”。注意：這里的“責(zé)令停止違法行為”屬于行政命令，行政命令僅僅是行政主體依法要求行政相對(duì)人為或不為一定行為的意思表示，不對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生直接的強(qiáng)制作用。2.公路安全

7、保護(hù)條例的規(guī)定第六十四條規(guī)定，對(duì)超限運(yùn)輸車輛，“由公路管理機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，可以處3萬元以下罰款”。這里的“責(zé)令改正”和公路法的規(guī)定一致，屬于行政命令，不對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生直接的強(qiáng)制作用。（二）地方性法規(guī)、規(guī)章授權(quán)強(qiáng)制卸載的合法性僅限于中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法實(shí)施前比如河北省治理貨運(yùn)車輛超限超載規(guī)定（2010年8月1日起施行）第十二條：“治超執(zhí)法人員對(duì)超限超載的貨運(yùn)車輛，應(yīng)當(dāng)責(zé)令違法責(zé)任人自行卸載。違法責(zé)任人在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)不自行卸載的，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制卸載，卸載費(fèi)用由違法責(zé)任人承擔(dān)”。但是，自行政強(qiáng)制法于2012年1月1日起施行后，任何部門規(guī)章、地方性法規(guī)都不能再授權(quán)公路管理機(jī)構(gòu)或其他交通行政執(zhí)法部門強(qiáng)制卸

8、載，原因是：第一，根據(jù)立法法規(guī)定，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章；下位法違反上位法規(guī)定的，屬于應(yīng)“由有關(guān)機(jī)關(guān)依照權(quán)限予以改變或者撤銷”的事項(xiàng)；中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法第十三條明確規(guī)定：行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定，法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；既然公路法未就“強(qiáng)制卸載”作出規(guī)定，那么作為下位法的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章均不應(yīng)就“強(qiáng)制卸載”作出規(guī)定。第二，原地方性法規(guī)、規(guī)章授權(quán)公路管理機(jī)構(gòu)對(duì)超限運(yùn)輸車輛實(shí)施強(qiáng)制卸載的，在行政強(qiáng)制法實(shí)施后，相關(guān)規(guī)定一律失效（包括九部委的規(guī)范性文件關(guān)于印發(fā)全國(guó)車輛超限超載長(zhǎng)效

9、治理實(shí)施意見的通知關(guān)于公路管理機(jī)構(gòu)實(shí)施“強(qiáng)制卸載”的規(guī)范性文件）。綜上所述，在現(xiàn)行法律法規(guī)的框架之內(nèi)，公路管理機(jī)構(gòu)實(shí)施“強(qiáng)制卸載”不具備任何法律依據(jù)。從物權(quán)法看“強(qiáng)制卸載”問題中華人民共和國(guó)物權(quán)法第四條規(guī)定：“國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯”。第三十九條規(guī)定：“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占用、使用、收益和處分的權(quán)利”。超限運(yùn)輸貨物無論運(yùn)輸?shù)胶蔚?，無論是否被卸載，都是貨主的動(dòng)產(chǎn)，貨主依法享有對(duì)貨物的物權(quán)，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)；貨主基于道路運(yùn)輸合同，將貨物交由承運(yùn)人運(yùn)輸，承運(yùn)人依法取得對(duì)貨物占有的權(quán)利；違法的是超限運(yùn)輸行駛公路的行

10、為本身，但是被卸載的貨物不是違法所得，不是非法財(cái)物，在此情況下，除非有法律法規(guī)的明文規(guī)定，否則行政機(jī)關(guān)（包括公路管理機(jī)構(gòu)在內(nèi)）不能強(qiáng)制卸載，更不能對(duì)貨物自行處置。就公路管理機(jī)構(gòu)來說，在無新的法律法規(guī)支持的情況下，公路管理機(jī)構(gòu)無權(quán)實(shí)施“強(qiáng)制卸載”，只能“責(zé)令改正”，并由當(dāng)事人自行卸載。既然公路管理機(jī)構(gòu)無法律依據(jù)強(qiáng)制卸載，也不能擅自處置被卸載的貨物，那么，牽扯“卸載”問題時(shí)，必須做到合理合法、慎之又慎。具體應(yīng)注意三點(diǎn)：一是如果要卸載超限部分的貨物，必須取得車主或承運(yùn)人同意；二是只有在車主或承運(yùn)人主動(dòng)要求由公路管理機(jī)構(gòu)幫助卸載的情況下，公路管理機(jī)構(gòu)才可以實(shí)施卸載，否則，一律應(yīng)由車主自行卸載；三是無論貨主、承運(yùn)人自行卸載或公路管理機(jī)構(gòu)幫助卸載，均屬于民事行為，而不是行政行為，牽扯貨物的保管、收費(fèi)等問題時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照民法、合同法等規(guī)定平等協(xié)商、共同簽訂協(xié)議，不宜由公路管理機(jī)構(gòu)單方確定，否則易引來不必要的法律風(fēng)險(xiǎn)。從目前公路治超站建設(shè)的情況來看，不少治超站點(diǎn)存在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低、建筑面積小、無卸載場(chǎng)地和貨物倉庫，無可供卸載的機(jī)械、設(shè)備，執(zhí)法人員數(shù)量不足等情況，無論治超站實(shí)施“強(qiáng)制卸載”或“幫助卸載”，實(shí)際操作中都存在巨大的困難，這也是公路治超工作中的一大尷尬。從實(shí)際情況來說，沒有強(qiáng)制卸載權(quán)，實(shí)際上就很難對(duì)可解體的超限運(yùn)輸貨物