公共決策中的公民參與

1、 公共決策中的公民參與公共決策中的公民參與約翰約翰克萊頓克萊頓托馬斯托馬斯美美 孫柏瑛孫柏瑛 譯譯2約翰約翰克萊頓克萊頓托馬斯托馬斯 (John Clayton Thomas) 美國佐治亞州立大學(xué)公共行政與城市管理研究學(xué)院的美國佐治亞州立大學(xué)公共行政與城市管理研究學(xué)院的教授、院長。托馬斯在公共行政和城市公共事務(wù)管理教授、院長。托馬斯在公共行政和城市公共事務(wù)管理方面主持過多項(xiàng)研究課題方面主持過多項(xiàng)研究課題，他主要關(guān)注公民如何他主要關(guān)注公民如何與政府建立聯(lián)系以及如何推進(jìn)公民與政府間與政府建立聯(lián)系以及如何推進(jìn)公民與政府間合作關(guān)系的發(fā)展問題，致力于公民參與的研合作關(guān)系的發(fā)展問題，致力于公民參與的研究。

2、究。他的主要著作為在市民與城市之間和轉(zhuǎn)型中的他的主要著作為在市民與城市之間和轉(zhuǎn)型中的大城市大城市政治。政治。3一、問題的緣起20世紀(jì)世紀(jì)60年代年代 美國興起了新公民參與運(yùn)動美國興起了新公民參與運(yùn)動70年代以后年代以后 公民參與運(yùn)動擴(kuò)大到世界范圍公民參與運(yùn)動擴(kuò)大到世界范圍 呼吁呼吁 “強(qiáng)勢民主強(qiáng)勢民主”、要求、要求“公民治理公民治理”80年代年代 新公民參與運(yùn)動遇到新的挑戰(zhàn)新公民參與運(yùn)動遇到新的挑戰(zhàn) 管理者提出管理者提出 “弱勢民主弱勢民主”4公共管理者面對環(huán)境公共管理者面對環(huán)境一方面：他們被要求應(yīng)該不斷地推進(jìn)公民一方面：他們被要求應(yīng)該不斷地推進(jìn)公民在政府公共事務(wù)的管理中的參與在政府公共事務(wù)的

3、管理中的參與另一方面：他們又沒有一個明確的參照標(biāo)另一方面：他們又沒有一個明確的參照標(biāo)準(zhǔn)，說明政府應(yīng)該在什么時候以及怎樣的準(zhǔn)，說明政府應(yīng)該在什么時候以及怎樣的方式讓公民更多地參與公共事務(wù)管理方式讓公民更多地參與公共事務(wù)管理官員只被告知，他們必須實(shí)現(xiàn)公民參與的官員只被告知，他們必須實(shí)現(xiàn)公民參與的目標(biāo)要求，但同時，這又不能損害政府組目標(biāo)要求，但同時，這又不能損害政府組織的管理效益和效率織的管理效益和效率5發(fā)現(xiàn)問題：公共管理者選擇在什么時候，在多大頻率上，以什么發(fā)現(xiàn)問題：公共管理者選擇在什么時候，在多大頻率上，以什么 方式，以及在多大程度上接納公民參與？方式，以及在多大程度上接納公民參與？托馬斯的研究

4、視角：公共決策過程中公民參與的基本途徑托馬斯的研究視角：公共決策過程中公民參與的基本途徑研究范圍：研究范圍：1.在在理論層次理論層次上探討如何使當(dāng)今公民參與運(yùn)動契合并適應(yīng)于公共上探討如何使當(dāng)今公民參與運(yùn)動契合并適應(yīng)于公共管理理論管理理論2.在在實(shí)踐層面實(shí)踐層面上探索運(yùn)用什么樣的有效途徑上探索運(yùn)用什么樣的有效途徑, ,才能促進(jìn)公民參與才能促進(jìn)公民參與政府公共決策和管理的過程。政府公共決策和管理的過程。 6二、公民參與的有效決策模型二、公民參與的有效決策模型托馬斯試圖建立起一個新的有關(guān)公民參與的理論托馬斯試圖建立起一個新的有關(guān)公民參與的理論, ,這個理這個理論論 “將來自公民參與的現(xiàn)實(shí)性的將來自公

5、民參與的現(xiàn)實(shí)性的平衡觀點(diǎn)平衡觀點(diǎn)與如何使公民與如何使公民參與實(shí)踐隨環(huán)境狀況變化而變化的參與實(shí)踐隨環(huán)境狀況變化而變化的隨機(jī)性觀點(diǎn)隨機(jī)性觀點(diǎn)結(jié)合起來結(jié)合起來, ,能夠形成一種對公共管理者更有實(shí)踐操作價值的理論。能夠形成一種對公共管理者更有實(shí)踐操作價值的理論?！蓖旭R斯指出了界定公民參與適宜度的兩項(xiàng)指標(biāo)托馬斯指出了界定公民參與適宜度的兩項(xiàng)指標(biāo): :政策質(zhì)量政策質(zhì)量要求和政策可接受性要求。要求和政策可接受性要求。如何選擇有效的決策方式吸納不同程度的公民參與如何選擇有效的決策方式吸納不同程度的公民參與, ,托馬托馬斯構(gòu)建了公民參與的有效決策模型。在這個模型中斯構(gòu)建了公民參與的有效決策模型。在這個模型中,

6、,公共公共管理者可以在管理者可以在5 5種決策參與途徑中進(jìn)行選擇種決策參與途徑中進(jìn)行選擇7決策參與途徑?jīng)Q策參與途徑 自主式管理決策自主式管理決策 改良的自主管理決策改良的自主管理決策 分散式的公眾協(xié)商分散式的公眾協(xié)商 整體式的公眾協(xié)商整體式的公眾協(xié)商 公共決策公共決策8選擇決策途徑前的七個問題選擇決策途徑前的七個問題 1 1. .在任何決策中，管理者都明確決策的在任何決策中，管理者都明確決策的質(zhì)量要求質(zhì)量要求是什么嗎？是什么嗎？2.2.我有我有充分的信息充分的信息做出高質(zhì)量的決策嗎？做出高質(zhì)量的決策嗎？3.3.政策問題是否被政策問題是否被結(jié)構(gòu)化結(jié)構(gòu)化了，以致不再需要人們重新界定其了，以致不再需

7、要人們重新界定其他替代方案？他替代方案？4.4.公眾對決策的公眾對決策的接受程度接受程度是否對決策的有效執(zhí)行至關(guān)重要是否對決策的有效執(zhí)行至關(guān)重要? ?如如果是這樣的話果是這樣的話, ,管理者單獨(dú)制定決策管理者單獨(dú)制定決策, ,他有相當(dāng)?shù)陌盐諄碚J(rèn)定他有相當(dāng)?shù)陌盐諄碚J(rèn)定公民會接受政策嗎公民會接受政策嗎? ?5.5.誰是誰是相關(guān)的公眾相關(guān)的公眾? ?公眾是一個有組織的團(tuán)體、多個有組織的公眾是一個有組織的團(tuán)體、多個有組織的團(tuán)體、無組織的公眾團(tuán)體、無組織的公眾, ,還是這還是這3 3種形式的混合體呢種形式的混合體呢? ?6.6.在解決決策問題時在解決決策問題時, ,相關(guān)的公眾能分享公共管理機(jī)構(gòu)欲達(dá)成相關(guān)

8、的公眾能分享公共管理機(jī)構(gòu)欲達(dá)成的決策目標(biāo)嗎的決策目標(biāo)嗎? ?7.7.在選擇優(yōu)先解決問題的方案時在選擇優(yōu)先解決問題的方案時, ,公眾內(nèi)部可能會產(chǎn)生爭議嗎公眾內(nèi)部可能會產(chǎn)生爭議嗎? ?9有效決策模型示意圖10三、公民參與的技術(shù)三、公民參與的技術(shù) 確定了公民參與的模型和程度之后,就要選擇相關(guān)的參與技術(shù)以實(shí)現(xiàn)公民參與。托馬斯對過去公民參與的實(shí)踐中存在的技術(shù)和方法進(jìn)行了分類:1 1、以獲取信息為目的的公民參與、以獲取信息為目的的公民參與; ;2 2、在互動中、在互動中, ,以獲取公民對政策的認(rèn)可和接受為目以獲取公民對政策的認(rèn)可和接受為目的的, ,賦予公民一定的影響權(quán)力賦予公民一定的影響權(quán)力; ;3 3、

9、在兩者的基礎(chǔ)上、在兩者的基礎(chǔ)上, ,托馬斯又考察了當(dāng)代公民參與托馬斯又考察了當(dāng)代公民參與的高級形式。的高級形式。11以獲取信息為目的以獲取信息為目的的公民參與技術(shù)的公民參與技術(shù) 關(guān)鍵公眾接觸法關(guān)鍵公眾接觸法 公民發(fā)起的接觸法公民發(fā)起的接觸法 信訪、投訴 公民調(diào)查公民調(diào)查 電訪 新溝通技術(shù)新溝通技術(shù)，如電子計算機(jī)等12以獲取公民對政策的認(rèn)可和接以獲取公民對政策的認(rèn)可和接受為目的，賦予公民一定影響受為目的，賦予公民一定影響力的公民參與技術(shù)力的公民參與技術(shù) 公民會議公民會議 咨詢委員會咨詢委員會 斡旋調(diào)解斡旋調(diào)解132.2.共同生產(chǎn)共同生產(chǎn)3.3.志愿主義志愿主義4.4.決策中制度化的公民角色決策中

10、制度化的公民角色5.5.保護(hù)公共利益的結(jié)構(gòu)保護(hù)公共利益的結(jié)構(gòu)1.1.申訴專員與行政中心申訴專員與行政中心高級形式的公民參與14分類分類公民參與方法公民參與方法使用范圍使用范圍以獲取信息為目的的公民參與1.關(guān)鍵公眾接觸法常用于信息收集,為其他方法提供有益補(bǔ)充2.公民發(fā)起的接觸法評估公民對現(xiàn)存公共服務(wù)狀況反映的強(qiáng)烈程3.公民調(diào)查管理者無法確定公眾意見時;對問題的行動方案選擇被明確界定了;存在復(fù)雜的公眾時4.新溝通技術(shù)新技術(shù)強(qiáng)化了公民參與的手段以增進(jìn)政策接受性為目的的公民參與5.公民會議管理者希望和公民交換信息的時候6.咨詢委員會管理者希望在重大問題上與公眾分享一定的決策權(quán)力時;相關(guān)公眾至少包括兩個

11、或兩個以上的組織化團(tuán)體及未組織化的公眾7.斡旋調(diào)解爭議陷入僵局,并且對立雙方有和解意愿15分類分類公民參與方法公民參與方法使用范圍使用范圍當(dāng)代公民參與的5種高級形式8.申訴專員和行動中心解決公民投訴問題9.共同生產(chǎn)存在于各級政府的公共服務(wù)提供中,地方公共服務(wù)中最為普遍,教育和預(yù)防犯罪領(lǐng)域最為典型10.志愿主義政府服務(wù)水平需要提高而不可能增加額外支出的服務(wù)領(lǐng)域11.決策中制度化的公民角色保證公民參與的長期成效12.保護(hù)公共利益的結(jié)構(gòu)公民參與的日趨增加導(dǎo)致新利益團(tuán)體的增長,而更廣泛的公共利益卻被忽視16 托馬斯建議托馬斯建議, ,公共管理者公共管理者“在解決決策問題時不應(yīng)把自己在解決決策問題時不應(yīng)把自己只局限于一種公民參與方法上。公共管理者必須考慮具體只