法律援助制度存在的問題和對策.

1、法律援助制度存在的問題和對策法律援助制度存在的問題和對策法律援助制度，也稱法律救助，是為世界上許多國家所普遍采用的一種司法救濟制度，其具體含義是：國家在司法制度運行的各個環(huán)節(jié)和各個層次上，對因經濟困難及其他因素而難以通過通常意義上的法律救濟手段保障自身基本社會權利的社會弱者，減免收費提供法律幫助的一項法律保障制度。它作為實現(xiàn)社會正義和司法公正，保障公民基本權利的國家行為，在一國的司法體系中占有十分重要的地位。一、我國法律援助制度概述我國的法律援助萌芽始于1992年。1992年5月，武漢大學成立了“社會弱者權力保護中心”，該中心的成立，揭開了我國法律援助工作的序幕。1994年初，中國第一個由政府

2、設立的法律援助機構“*市法律援助中心”掛牌成立，標志著我國正式開始探索實施法律援助制度，揭開了中國法制文明史上嶄新的一頁。2003年法律援助條例的頒布，標志著我國法律援助制度體系架構已基本形成。我國1996年3月刑事訴訟法第34條的規(guī)定：公訴人出庭公訴的案件，被告人因經濟困難或者其他原因沒有委托辯護人的，人民法院可以指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護。該條法律的出臺標志著我國首次在法律上確認了法律援助制度。同年5月律師法第42條規(guī)定：律師、律師事務所應當按照國家規(guī)定履行法律援助義務，為受援人提供符合標準的法律服務，維護受援人的合法權益。該條法律的出臺進一步確認了法律援助制度。在此后的時間里

3、，法律援助的政府責任進一步得到落實，各級政府對法律援助經費的投入逐年加大，經過近20年的努力，我國已初步形成了以四級專職法律援助機構為主，各種社團法律援助機構為輔的法律援助體系。法律援助也從律師個人道義行為轉變?yōu)榉苫?、制度化的國家義務行為。近年來，法律援助制度在維護社會弱勢群體的合法權益、保障人權、確保司法公正、促進我國法制建設方面發(fā)揮著重要的作用。但是我國法律援助制度起步較晚，隨著時代的發(fā)展，在法律援助制度、機制體系建設和法律援助實踐中，也暴露出了許多問題 。二、我國法律援助制度存在的主要問題（一）法律援助制度建設和機構設置不盡合理2003年法律援助條例的出臺標志著我國法律援助制度在立法方

4、面有了巨大的進步，但由于法律援助起步較晚，與西方已發(fā)展百年的法律援助制度相比，我國的法律援助制度還需要進一步健全和完善。法律援助的機構設置是實施法律援助效果好壞的關鍵，目前各級法律援助機構雖然已經基本建立，但也出現(xiàn)機構設置不盡合理的問題。從我國的司法實踐來看，從中央到地方，依次設置了司法部法律援助中心、省司法廳法律援助中心、地市級司法局法律援助中心以及縣區(qū)級司法局法律援助中心。除了法律援助中心，司法部律師、公證管理機構、人民法院系統(tǒng)、律師協(xié)會、監(jiān)獄系統(tǒng)等也負責法律援助工作的實施管理。由于機構的重復設置，職能交叉、權限不清，運作不夠規(guī)范，機構設置不平衡，各職能部門有利益時爭奪權力，無利益時互相推

5、諉。辦事效率低下等現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴重影響了法律援助工作公平、公正、健康、有序的發(fā)展。（二）法律援助的范圍過窄我國法律援助條例第十條規(guī)定：公民對下列需要代理的事項，因經濟困難沒有委托代理人的，可以向法律援助機構申請法律援助：(一)依法請求國家賠償?shù)模?二)請求給予社會保險待遇或者最低生活保障待遇的；(三)請求發(fā)給撫恤金、救濟金的；(四)請求給付贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費、扶養(yǎng)費的；(五)請求支付勞動報酬的；(六)主張因見義勇為行為產生的民事權益的。省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以對前款規(guī)定以外的法律援助事項作出補充規(guī)定。公民可以就本條第一款、第二款規(guī)定的事項向法律援助機構申請法律咨詢。 第十一條規(guī)定：刑事訴訟

6、中有下列情形之一的，公民可以向法律援助機構申請法律援助：(一)犯罪嫌疑人在被偵查機關第一次訊問后或者采取強制措施之日起，因經濟困難沒有聘請律師的；(二)公訴案件中的被害人及其法定代理人或者近親屬，自案件移送審查起訴之日起，因經濟困難沒有委托訴訟代理人的；(三)自訴案件的自訴人及其法定代理人，自案件被人民法院受理之日起，因經濟困難沒有委托訴訟代理人的。第十二條規(guī)定：公訴人出庭公訴的案件，被告人因經濟困難或者其他原因沒有委托辯護人，人民法院為被告人指定辯護時，法律援助機構應當提供法律援助。被告人是盲、聾、啞人或者未成年人而沒有委托辯護人的，或者被告人可能被判處死刑而沒有委托辯護人的，人民法院為被告

7、人指定辯護時，法律援助機構應當提供法律援助，無須對被告人進行經濟狀況的審查。這些條款的出臺明確了我國法律援助的范圍，為因經濟困難及其他因素難以通過法律手段維護自身權益的人提供了法律依據(jù)。但是從法律援助的實際實施情況和參照國外法律援助制度的成熟經驗，目前，我國現(xiàn)行法律援助的范圍較小，不能滿足法律援助的現(xiàn)實需求。（1）援助訴訟案件的范圍存在局限。根據(jù)法律援助條例的規(guī)定，現(xiàn)行法律援助案件的范圍僅包括民事、行政案件的一小部分和刑事訴訟案件的代理和辯護。援助對象之外的經濟困難群體得不到法律援助的惠澤，難以真正實現(xiàn)法律援助的立法宗旨。（2）援助的內容存在局限。我國現(xiàn)行法律援助的內容是對訴訟和非訴訟領域中經

8、濟困難的公民和特殊案件的當事人免費提供法律服務。在實踐中，民事案件和行政案件只要依靠訴訟手段維護受援人的合法權益。因此，向受援人提供法律援助的主要形式是訴訟法律服務?，F(xiàn)行法律援助內容缺乏對法院訴訟費用援助的規(guī)定，不利于受援人權益的全面保護和法律援助的順利實施。（3）法律援助對象存在局限。一是法律援助對象的條件以經濟困難為標準，一般設為當?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€以下，而一些收入超過經濟困難標準但又付不起律師費的“中間者”卻被拒之門外。二是對刑事公訴案件三類被告人提供法律援助，而不包括被害人，這對于保護被害人的合法權益是非常不利的。三是沒有把外國人列為民事行政案件法律援助的對象，對外國人也應當實行國民待遇

9、的原則。（三）法律援助經費嚴重不足法律援助條例第3條規(guī)定：法律援助是政府的責任，縣級以上人民政府應當采取積極措施推動法律援助工作，為法律援助提供財政支持，保障法律援助事業(yè)與經濟、社會協(xié)調發(fā)展。法律援助經費應該?？顚Ｓ?，接受財政、審計部門的監(jiān)督。（1）從法律援助經費的投入上來說，雖然條例規(guī)定經費由同級政府提供，但法律援助經費并未納入政府財政預算，所以政府投入的多少就由政府隨意決定。十分有限的經費在撥付到法律援助機構之后，又有相當大一部分變成法律援助機構的日常開支。據(jù)司法部2008年統(tǒng)計資料顯示，真正被用于辦案補貼及支出的經費，僅占整個法律援助經費支出總額的34.3%。法律援助資金嚴重短缺不僅直接

10、制約了法律援助機構提供援助服務的標準和質量，對擴大法律援助的受益面，更是顯得不足。（2）從法律援助律師方面來說，根據(jù)目前的法律援助經費而言，法律援助律師能夠得到的補貼基本上僅僅是實際支出的交通成本，法律援助律師的勞動報酬得不到基本的保障。而律師是靠法律服務市場謀生的，如果法律援助律師所付出的勞動得不到應有的尊重，那必然影響法律援助律師的積極性，他們不可能盡職盡責的投入大案件中，全心全意的 為受援者提供服務，從而不可避免的影響援助案件的質量。（四）法律援助供求矛盾突出雖然我國各類法律援助機構辦理的法律援助案件數(shù)量每年都有較大幅度的增長，但法律援助的提供能力與困難群眾的實際需求之間還存在很大差距。

11、現(xiàn)階段我國從業(yè)律師雖然已經超過20多萬人，但是占全國人口的比例仍然很低，甚至低于一些小的發(fā)展中國家。全國法律援助人員的數(shù)量十分有限，遠遠不能滿足社會各個方面的需要，造成大量的法律援助工作無人承擔。法律援助人員不僅在數(shù)量上遠遠不夠，在質量上也亟須提高。部分工作人員缺乏過硬的專業(yè)基礎知識，辦案經驗不足，工作積極性不高，這就使法律援助的辦案效果相對較差。據(jù)司法部統(tǒng)計，近年來在法律援助機構中注冊律師數(shù)量逐漸下降，具有法律職業(yè)資格或者律師資格人員所占比例也有所減少。社會律師雖然人數(shù)較多，但2008年辦理案件量只有16.2萬件，即使按照律師法規(guī)定，每個律師一年承辦一至三件法律援助計算，最多也只能滿足1/3

12、左右的受援需求。在缺少激勵機制，承辦法律援助案件補貼費用又很少的情況下，提供法律援助之后往往得不到回報，盡管有的地方提高了律師的補貼標準，但補貼的發(fā)放只按承辦案件的數(shù)量，而非具體到個案的難易、復雜程度，大多數(shù)社會律師為了生存，不會拿出太多精力和時間去辦理法律援助案件，從而導致辦案數(shù)量少，質量難以保證。在法律援助實踐中，由于不具備執(zhí)業(yè)律師資格的人員難以開展刑事案件的法律援助工作，加之我國人口的80%在農村，基層法律援助力量又相當薄弱，法律資源與法律援助需求之間的供求矛盾問題便愈顯突出。（五）相關部門對法律援助缺乏配合協(xié)調法律援助是政府的一項重要職責，它不僅是司法行政管理部門的責任，也是法律援助涉

13、及的所有部門的共同責任。為此，司法部、民政部、財政部、勞動和社會保障部、工商總局等九個部門于2004年聯(lián)合頒布了關于貫徹落實法律援助條例切實解決困難群眾打官司難問題的意見，對法律援助的財政撥款，受援人辦理證明材料，減免仲裁、查詢、鑒定費用等做出了具體規(guī)定。2003年司法部和最高人民法院、最高人民檢察院分別頒布了關于民事法律援助工作若干問題的聯(lián)合通知、關于刑事法律援助工作若干問題的聯(lián)合通知、關于在刑事訴訟活動中開展法律援助工作的聯(lián)合通知。法律援助機構與公檢法以及民政、檔案等政府部門的銜接配合機制已經通過一系列規(guī)范文件確立起來。但從近幾年來法律援助實踐來看，這些規(guī)定并沒有完全貫徹落實到位，各部門之

14、間缺乏配合協(xié)調的問題依然比較突出，涉及法律援助案件的費用減免往往難以實現(xiàn)，如減免訴訟費的問題。三、完善我國法律援助制度的對策（一）健全法律援助工作機制，提高法律援助管理能力（1）進一步理順管理體制，要按照法律援助條例的規(guī)定，把現(xiàn)在仍屬于事業(yè)單位的法律援助中心轉為司法行政機關內設行政單位。同時實行管理和服務相分離，各級法律援助機構以組織實施法律援助業(yè)務為主，不再承擔行政監(jiān)督管理事務，將管理移交司法行政機關職能部門負責。（2）建立法律援助工作綜合評價體系，通過考評來強化對法律援助的保障機制建設，實現(xiàn)法律援助工作規(guī)范化、制度化、科學化管理，推動和保障法律援助工作良性發(fā)展。（3）加強聯(lián)系，充分利用社會

15、資源，構筑法律援助網(wǎng)絡，建立起全社會都共同參與的法律援助工作格局。法律援助工作需要政府支持、社會參與，這是“功在黨和政府，利在人民群眾”的特殊公益事業(yè)，不僅要在工會、婦聯(lián)、共青團、殘疾人聯(lián)合會等群團組織設立法律援助工作站以加強與它們的聯(lián)系和配合，而且要真正發(fā)揮這些職能部門的優(yōu)勢，這樣，不僅可以減輕法律援助中心工作的壓力，也可以擴大法律援助工作的社會影響。法律援助中心要發(fā)動社會各有關部門共同參與，加強對外聯(lián)系。同時，法律援助中心與律師事務所、公證處、基層法律服務所等其他法律服務機構應該多聯(lián)系多溝通，在工作上互相支持互相配合，建立起良好的合作關系。也可以將此制度延伸到基層，如在有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立法律

16、援助工作站等。在工作中遇到了困難，要積極主動與財政、編制等政府部門和公檢法機關溝通，還可以邀請人大代表、政協(xié)委員監(jiān)督法律援助工作，多向他們匯報工作情況，依靠多方面的理解、支持和幫助，初步形成以法律援助機構為中心，以律師事務所、公證處、基層法律服務所為主體，由社會有關部門共同參與的法律援助工作格局。（二）降低門檻，進一步擴大法律援助的范圍根據(jù)我國法律援助條例的規(guī)定，法律援助是為了保障經濟困難的公民獲得必要的法律服務。而在司法實踐中，經濟困難標準審查形式化，有些真正困難的人卻被排除在經濟困難的門檻之外，無法享受國家法律援助帶來的便利。根據(jù)我國刑事訴訟法的規(guī)定，對于公訴人出庭支持公訴的案件，被告人因

17、經濟困難或者其他原因為委托辯護人的，可以指定辯護人。由此可見，經濟困難并不是獲得法律援助的唯一條件。因此，為了實現(xiàn)程序正義、司法公正，我們應該從制度層面考慮，明確取消經濟困難作為獲得法律援助的條件。針對刑事公訴案件三類被告人提供法律援助的情況，我們應該進一步擴大受援范圍，其中被害人也應該列為法律援助的范圍之內，這樣有利于保護被害人的合法權益。從人權的角度出發(fā)，我們生來人人都是平等的，外國人在我國境內如果達到法律援助的標準同樣應該享有接受法律援助的權力。（三）完善法律援助經費保障機制法律援助既是政府責任，也是一項社會事業(yè)，但法律援助的資金來源主要由政府財政負擔，應當建立中央和地方財政分擔法律援助

18、經費機制，增加中央財政對貧困地區(qū)法律援助的轉移支付，保證法律援助經費增長與經濟社會發(fā)展相協(xié)調，讓困難群眾共享改革成果。探索建立中央辦案?？畹氖褂帽O(jiān)管機制，確保?？顚Ｓ?，提高資金使用效益。建立多渠道籌措法律援助資金機制，充分動員社會各方面力量籌措資金，聚集社會閑散資金，爭取社會最廣泛的支持，是解決當前政府財政撥款不足的重要途徑。（四）完善法律援助立法，形成科學的法律援助法律體系我國的法律援助條例屬于行政法規(guī)的層次，法律效力有限，不能規(guī)范涉及法院、檢察院的工作，經過多年的實踐檢驗，顯現(xiàn)出其局限性和不足。應當在總結法律援助的實踐經驗和成功做法的基礎上，努力提升其立法的層次，盡快由全國人大常委會制定國

19、家法律援助法，以基本法律的形式規(guī)范法律援助。通過立法形式，實現(xiàn)法律援助制度和司法救助制度之間的銜接、協(xié)調和配合，對兩種援助制度的范圍統(tǒng)一進行規(guī)范，同時適當擴大法律援助范圍。這樣不僅有利于法律援助的健康發(fā)展，也有利于依法治國方略的更好實現(xiàn)。在法律援助法頒布實施后，要制定配套的法律法規(guī)和相關的實施細則，使其更具有實際的可操作性。各省、自治區(qū)、直轄市制定地方性法律援助實施方法，已經制定地方性法規(guī)的地方，要修改與全國人大法律相抵觸的條文，處理好國家立法規(guī)范的共性和地方立法特殊性的相互關系?？偟膩碚f，在立法上有必要建立起從憲法到法律，直到地方性法規(guī)、規(guī)章整套法律援助制度。只有在立法上確立了相應的部門法律

20、關系，才有可能使法律援助作為一項制度落到實處，才有可能使法律援助脫離慈善性質的初級階段而發(fā)展到以權力為本的正常發(fā)展階段。（五）提高法律援助律師待遇執(zhí)業(yè)律師是法律援助主體的主要力量，我國律師法和法律援助條例規(guī)定律師有履行法律援助的義務。這種強制規(guī)定不利于調動律師辦案的積極性。在法律援助條例施行前，大多數(shù)地方由于經費問題不僅不給辦案律師任何費用，甚至要求律師自己承擔。2003年法律援助條例施行后，各地雖然給予律師辦案補貼，但有限的成本補貼往往不夠律師的實際辦案話費，導致一些有經驗的律師難以參與到法律援助工作中去。這對于調動律師的援助積極性、提高案件質量無疑是不利的。提高律師的福利待遇，并且要按個案的具體情況而定，能夠吸引更多的律師加入到法律援助工作中。（六）整合法律援助資源，緩解法律援助的供需矛盾加強法律援助機構建設，一是要進一步增加專職法律援助機構的設置，最大限度的解決法律援助需求的矛盾。二是鼓勵和支持有能力的社會團體、組織、法學院校和法學科研單位創(chuàng)辦各種形式的法律援助機構，并為其提供政策上的優(yōu)惠，使其成為專職法律援助機構的重要補充。三是進一步規(guī)范法律援助機構，逐步擴大法律援助機構的規(guī)模，改善其工作條件，提高法律援助的質量。四是