《稅收征管法》修改的必要性及趨勢

1、稅收征收管理法修改的必要性及修改趨勢王晶關(guān)鍵詞：稅收征收管理法 修改必耍性 修改趙勢內(nèi)容提要：rh于我國近年社會經(jīng)濟環(huán)境發(fā)牛了巨大的變化，稅收征管法亟待修改以適應 當今的社會經(jīng)濟環(huán)境。本文從這一角度考慮，闡述了稅收征收的一般理論，分析了稅收征 收管理法修改的必耍性及其修改的趨勢。山于近年來我國經(jīng)濟社會環(huán)境發(fā)生了巨大變化，各方面改革不斷推進，1992年通過的稅收 征管法，fi2001年修訂以來在稅收征管實踐中不斷而臨新情況、新問題。2008年10月 29日，重新修訂稅收征管法被列入全國人大常委會5年立法規(guī)劃第一類立法項目，并很快 被列入國務院2009年立法工作計劃。一、有關(guān)稅收征管的一般理論（1

2、）稅收征管法律關(guān)系的淵源稅法作為法律體系的一個部門法，有實體法和程序法z分。稅收稈序法律關(guān)系以稅收債 權(quán)債務關(guān)系為基礎(chǔ)，其目的是為了保障稅收債權(quán)的實現(xiàn)，維護納稅人的合法權(quán)利。通常情況 下，稅收債權(quán)債務的發(fā)生是引起稅收程序法律關(guān)系的最基本的原因。具體而言，稅收程序法 律關(guān)系對以分為三個層次：稅收征納法律關(guān)系、稅收處罰法律關(guān)系和稅收救濟法律關(guān)系。 稅收程序是指稅收的確定及征收程序，有關(guān)稅收程序的法律規(guī)定稱z為稅收程序法。依 據(jù)稅收債法的原理，稅收債務自稅收構(gòu)成要件滿足之口起成立，無需專門的納稅申報或稅收 核定程序。但是為使稅收成為具體債務，還必須確定其內(nèi)容，即課稅標準和稅額。有關(guān)確定 課稅標準和稅

3、額的程序即稱為稅收確定程序。此外，納稅義務通常雖因交納而消火。但當遇 到有納稅義務人未自動履行納稅義務時，法律允許作為稅收債權(quán)人的國家和地方政府扣押納 稅義務人的財產(chǎn)，并將z交付公賣以強制性地滿足稅收債權(quán)。這在法律上稱為滯納處分或強 制征收。這一系列稅收交納和征收的程序稱為稅收征收程序。（3）在我國的法律體系屮，稅收征管法，即通常所指的稅收程序法，是調(diào)整在稅收征管過程 屮發(fā)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。稅收征管法的立法i丨的是與各單行的稅收實體法 相配套，并對單行的稅法屮的普遍性和程序性的問題進行調(diào)整。形式意義上的稅收征管法僅 指全國人大常委會指定的稅收征管法，實質(zhì)意義上的稅收征管法除了稅收征

4、管法夕卜, 還包括國務院、財政部和國家稅務總局制定的稅收征管方而的行政法規(guī)、規(guī)章等。141必須 指出，稅收征管法除了程序性規(guī)范之外，還對諸如稅務管理、稅務稽查、法律責任等稅 務行政管理的實體性問題進行調(diào)整，所以，我國稅收征管法涵需了關(guān)于稅收法律關(guān)系的 實體性的規(guī)定。（2）稅收征管法在我國法律體系屮的地位稅收征管法在依法治稅中具有重要的地位和作用。稅收征管法是稅收實體法的配套法, 我國稅務立法起步較晚，目前各個單行稅法多未上升為法律，不少述處在暫行條例、規(guī)定等 行政法規(guī)的層次。已頒布的單行稅法法規(guī)稅互不配套，修改、補充頻繁，穩(wěn)定性較差。我國 稅法體系還處在較低的層次上。我國稅法的立法模式1=1前

5、只能是停圖在出臺一個稅種，就制 定一部法律的形式。為了解決稅收的共同問題，我國制定了稅收征管法。稅收實體 法，規(guī)定國家稅收債權(quán)具體內(nèi)容，而稅收征管法則是保障國家稅收債權(quán)的具體內(nèi)容得以實現(xiàn) 的重要工具。在普遍重視程序建設(shè)的今天，稅收征管法更具有其特殊的價值。稅收征管法對于防止征 稅機關(guān)及其工作人員濫用職權(quán)和保護納稅人權(quán)利具有重要的意義。稅收具有強制性、無償性 和穩(wěn)定性這三大特點。為了使納稅人懂得稅收是“取z于民，用z于民”的，就必須使用宣傳 教育的手段使納稅人主動履行納稅義務。在稅收征收的過程中，同樣要是稅務征收人員遵守 國家的法律來形式稅收征收權(quán)，而不是肆意濫用權(quán)利去侵犯納稅人的權(quán)利。在我國，

6、稅收法 治一直是稅收過程中的薄弱環(huán)節(jié)，鑒于此，應該加強稅收征管過程中的稅收法治建設(shè)。防止 納稅人偷漏稅的同時，也要防止稅收征收人員借征稅之機，中飽私囊。不把好稅收征管這個 環(huán)節(jié)，國家的稅收是無法獲得保障的。二、稅收征管法修改的必要性稅收征管法自頒布實施以來，對于加強稅收征收管理，保障國家稅收收入，保護納 稅人的合法權(quán)益，調(diào)整征納關(guān)系以及改善稅收征管環(huán)境籌方面發(fā)揮了重要作用。但山于近年 來我國經(jīng)濟社會環(huán)境發(fā)生了巨人變化，各方而改革不斷推進，隨著改革的深化、開放的擴人 和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和發(fā)展，稅收征管法不能完全適應實際需要，逐步眾露 出許多弊端6):(1) 稅收征筲還存在一些漏洞和

7、不足z處。從納稅人的角度來看，不少納稅人不到稅務機關(guān)辦理稅務登記，稅務機關(guān)難以掌握稅源 情況，漏征漏管情況比較嚴重。還有許多納稅人開立多個戶頭，稅務機關(guān)難以掌握其真實的 經(jīng)營狀況。一些納稅人利用延期繳納的規(guī)定拖欠稅款，影響國家稅款的及時繳納。從稅務機關(guān)介度來看，第一，在征稅機關(guān)實行征收、管理和檢查分離后，有些部門職責 分工不夠明確，部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)配合。稅務機關(guān)內(nèi)部各項征管制度、征管程序和操 作規(guī)程還不盡完善，各環(huán)節(jié)之間的銜接協(xié)調(diào)還不夠緊密，影響了征管質(zhì)量和效率。第二，稅 源管理不到位，沒有統(tǒng)一的標準，部門i辦調(diào)配合不力，部門之間在稅源管理上處于孤立狀態(tài), 信息傳遞共亨不順。有些征管措施

8、還不夠到位，造成一些稅收流失。信息化支撐滯后，一些 地方不同程度地存在著“疏于管理，淡化責任”的問題。第三，管理手段還需完善，征管資料 的收集和整理還不夠規(guī)范。第四，有些征稅機關(guān)迫于任務的壓力，采取了攤派稅收等不合理 的做法，侵犯了納稅人的權(quán)利，違反了稅收法治原則。(2) 稅收征管工作而臨的些情況，需要在法律中做出明確規(guī)定。有關(guān)稅收優(yōu)先權(quán)，我國稅法己經(jīng)通過一般法的形式對其予以肯定，即：稅收征收管 理法第45條規(guī)定：“稅務機關(guān)征收稅款，稅收優(yōu)先于無擔保債權(quán)，法律另有規(guī)定的除外; 納稅人欠繳的稅款發(fā)生在納稅人以其財產(chǎn)設(shè)定抵押、質(zhì)押或者納稅人財產(chǎn)被留置之前的，稅 收應當限于抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)、留置權(quán)執(zhí)行。

9、納稅人欠繳稅款，同時又被行政機關(guān)決定處以蹈款、 沒收違法所得的，稅收優(yōu)先于罰款、沒收違法所得。”但是這一規(guī)定存在諸多矛盾，是許多 問題不能得到解答。例如：與其他債權(quán)相比，稅收為什么亭有優(yōu)先權(quán)？與其他物權(quán)相比，稅 收權(quán)利是否優(yōu)先？與其他非民法上的財產(chǎn)權(quán)相比，稅收權(quán)利是否優(yōu)先？當各類權(quán)利發(fā)生沖突 吋，存在行使順序上的優(yōu)劣先后的區(qū)分，這樣是否會損害其他主體的利益？這些問題， 僅僅依靠稅收征收管理法第45條是不能得到合理的解釋的。因此，這需要在稅收征 管法的修改屮做岀明確的規(guī)定，以解決稅收實務屮出現(xiàn)的問題。（3）稅務機關(guān)的征稅行為和執(zhí)法措施不夠規(guī)范、完善，稅收征管工作小還需進步協(xié) 調(diào)和保護對納稅人、扣

10、繳義務人的合法權(quán)利。由于我國是一個長期受封建專制統(tǒng)治的國家，“國家本位”、“義務本位”的觀念根深蒂固。 衣稅收領(lǐng)域，“義務木位”觀念表現(xiàn)得尤為突出。我國憲法關(guān)于稅收的條款只有一條，即 第56條：中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務。山此條規(guī)定可以看出我們往往只是 單方而追求納稅人履行義務，而忽視對納稅人權(quán)利的關(guān)注和保障。這就需要在修訂稅收征 管法的過程中，要體現(xiàn)納稅人權(quán)利保障，當然如果有條件將納稅人權(quán)利納入到憲法中，這 將是實現(xiàn)稅收法治建設(shè)的關(guān)鍵-步。（4）現(xiàn)行稅收征管法需耍與行政處罰法、行政復議法、修訂了的刑法 籌法律的有關(guān)規(guī)定相銜接。2009年2月28 h,十一屆全國人大常委會第七次會議

11、表決通過了刑法修止案（七）, 修訂后的刑法對第二百零一條關(guān)于不履行納稅義務的定罪量刑標準和法律規(guī)定中的相關(guān) 表述方式進行了修改。“偷稅”將不再作為一個刑法概念存在，正式將其確定為“逃稅罪”。i-ij 法修正案（七）用“逃避繳納稅款”的表述取代了原法律條文中“偷稅”的表述。北京大學法 學院劉劍文教授認為，“偷”是指將屬于別人的財產(chǎn)據(jù)為己有，而在稅收問題上，應繳稅款原 木是屬于納稅人的財產(chǎn)，之所以發(fā)生過去所說的“偷稅”行為，是因為納稅人沒有依法履行繳 納稅款的義務，因此有必要將這種行為與平常概念中的盜竊行為加以區(qū)別。刑法不再使 川“偷稅”的表述，反映出立法者在公民財產(chǎn)概念理解上的變化?！?】這一修

12、改需要在修訂稅 收征管法的過程中體現(xiàn)岀來。三、稅收征管法修改的趨勢（1）加強對納稅人權(quán)利保護的力度，構(gòu)建起完善的納稅人權(quán)利體系。長期以來，中國對納稅人權(quán)利并不身份重視。無論立法者還是執(zhí)法者，都傾向于將稅法 視為保障國家征稅權(quán)利的工具，缺乏保護納稅人合法權(quán)益的意識。盡管2001年4月28日 修訂通過的稅收征收筲理法，對于納稅人的權(quán)利的規(guī)定多達十幾項，但是這些條款零星 分布在征管法六部分兒i-個條款屮，沒有形成一個整體，對納稅人權(quán)利的規(guī)定既不系統(tǒng)，也 不完善。這次修訂，應該針對這一問題，對納稅人權(quán)利保護的條款進行系統(tǒng)完善的規(guī)定，構(gòu) 建起我國納稅人的權(quán)利體系。這對于保護納稅人權(quán)利，轉(zhuǎn)變稅收觀念，實現(xiàn)

13、稅收法治具有重 要的意義。中央財經(jīng)人學稅務學院教授、博士生導師湯貢亮舉例說，應將現(xiàn)行稅收征管法第八條對 納稅人知情權(quán)的規(guī)定范圍進一步擴人，新增可公開的稅收政策信息等內(nèi)容。因為納稅人有權(quán) 獲得有關(guān)稅收法律法規(guī)完整血準確的信息，除了根據(jù)什么法律法規(guī)被課征哪些稅、如何繳納 等外，還包括納稅人有權(quán)了解國家把這些稅款用于何處、所享受的公共產(chǎn)品服務是否與自己 付出的代價對等。1101只有充分的讓納稅人享有知情權(quán)，使納稅人知道自己繳納的稅款“取 之于民，用之于民”的川途，納稅人才會有納稅的積極性。這樣才會避免征納雙方關(guān)系的緊 張，促進稅收征納關(guān)系的良性循環(huán)發(fā)展。（2）針對稅收征管法這一程序性法律的特點，應完

14、善稅收征管的程序方血制度設(shè) 計。我國的稅收征管法屈于程序法。其目的是為了保障實體的稅收債權(quán)的實現(xiàn)。其實施 不應受到某一實體法稅制的變化而受到影響。因此，應該制定出適應各種稅種的稅收征收管 理程序。而不應該每出現(xiàn)一個新的稅種，就耍制定新的征收辦法。這樣極大地浪費了立法資 源，而h不利于稅收法治的建設(shè)。這對于完善稅收程序法是極其不利的。我國稅收征管法中，有一部分是關(guān)丁-稅收實體法的規(guī)定，在程序法中存在實體性的 規(guī)定，不僅不利于稅收立法的體系性建設(shè)，而且會影響到稅收程序法的順利實施。因為實體 性的規(guī)定在程序法中得到體現(xiàn)，必然會因為實體的稅制的變動而帶來程序法上的修改，這不 利于稅收程序法的穩(wěn)定。因此

15、，耍在稅收程序法中盡量減少實體性的規(guī)定。這需要在這次修 訂稅收征管法中予以考慮。（3）強化部門協(xié)調(diào)機制，建立稅收行政協(xié)調(diào)制度。（111中央財經(jīng)大學稅務學院教授梁俊嬌指出，稅收征管法修訂應以提高稅務行政效率為目 標，明確各級稅務機關(guān)及相關(guān)部門的管理權(quán)限與權(quán)責，調(diào)整部門配合與專業(yè)化分工之間的協(xié) 作關(guān)系，優(yōu)化稅務管理資源配置。要明確國稅部門與地稅部門的職責和權(quán)利。我國目前實行 的是中央和地方的分稅制，國稅與地稅以稅種劃分管轄范圍，垂ft管理，相互獨立。在實際 的稅收征收管理中，往往會因為國稅、地稅的利益不同而發(fā)牛管轄上的爭議。這影響了稅法 的統(tǒng)一性和權(quán)威性。這需要法律進一步明確二者的關(guān)系，建立起完善

16、的利益協(xié)調(diào)機制，來樹 立和強化稅法的權(quán)威。在稅款征收的過程中，會涉及稅務部門與工商部門、銀行、公安、法院等部門z間的相 互協(xié)調(diào)。如果不通過法律建立起良好的部門協(xié)調(diào)機制，在稅款征收實際操作的過程中是不能 避免問題的出現(xiàn)的。（4）實現(xiàn)稅收民主立法。稅收立法要實現(xiàn)民主化，不僅要體現(xiàn)在稅收實體法的制定過程屮，而.要體現(xiàn)在稅收程 序法的制定過程中。稅收征管法的修改同樣要體現(xiàn)立法的民主化。要實現(xiàn)稅收的民主化 立法，就應該在立法的過程中，使不同利益主體的訴求得到充分的表達。立法應該公開、透 明。要允許媒體對立法的過程進行報道，促進立法的透明度和公開化。12讓社會各界都 了解稅收征管法修改的進程和上要精神。稅

17、收在國家收入中起著舉足輕重的作用，稅收工作的順利完成依賴于完善且行z有效的 稅收征收管理方面法律的保障。因此稅收征收管理法的修改顯得尤為車要。只有在立法 環(huán)節(jié)制定出良好的法律，使稅收征納做到有法可依，才會實現(xiàn)依法征稅和納稅，保障納稅人 的合法權(quán)利。注釋：1劉劍文主編：財稅法學，高等教育出版社2008年版，第587頁。2劉劍文著：稅法專題研究（第二版），北京大學出版社2007年版，第158頁。3金子宏著，占憲斌，鄭根林譯：日本稅法，法律出版社2004年版，第407頁。4劉劍文主編：財稅法學，高等教育出版社2008年版，第587頁。5吳向紅：修改和完善稅收征管法的法律思索。6吳向紅：修改和完善稅收

18、征管法的法律思索。7羅智峰：稅收征管專題課的思考，http:/ / readnews.asp?newsl d= 406。8劉劍文、熊偉著：稅法基礎(chǔ)理論，北京大學出版社2006年版，第296頁。9熊劍鋒：偷稅罪取代逃稅罪，摘自第一財經(jīng)日報2009年10月19日。10蘆慧菲：稅收征收管理法修訂：有哪些具體問題應進行完善？，摘自中國稅務報2009 年1 1月20日。11蘆慧菲：稅收征收管理法修訂：有哪些具體問題應進行完善？，摘自中國稅務報2009 年1 1月20日。12劉劍文：試論和諧社會構(gòu)建進程中財稅立法的若干策略，摘自政治與法律2007年第3 期。出處:財稅法網(wǎng)稅收征管法的適用范圍辨析發(fā)布者：發(fā)

19、布時間：2010-02-01 10:09:02兼議“超稅負 返還”是否適用退稅？一、稅收征管法適用范圍的法律依據(jù)只有稅務機關(guān)征收的各種稅收v才適用稅收征管法稅收征管法第二條：凡依法山稅務機關(guān)征收的各種稅收的征收管理，均適用木法。實 施細則第二條：“凡依法山稅務機關(guān)征收的各種稅收的征收管理，均適用稅收征管法及木 細則，稅收征管法及木細則沒有規(guī)定的，依照其他有關(guān)稅收法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行?！薄?可見，適用稅收征管法必須同時具備卜列三個條件：1 適用的主體必須是稅務機關(guān)或經(jīng)稅務機關(guān)依法授權(quán)的單位或個人依據(jù)稅收征管法第i四條：本法所稱稅務機關(guān)是指各級稅務局、稅務分局、稅務所和按 照國務院規(guī)定設(shè)立的并

20、向社會公告的稅務機構(gòu)。第二十九條：除稅務機關(guān)、稅務人員以及經(jīng) 稅務機關(guān)依照法律、行政法規(guī)委托的單位和人員外,任何單位和個人不得進行稅款征收活動。2. 征收的手段或形式必須符合法律規(guī)定依據(jù)稅收征管法第二十八條稅務機關(guān)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定征收稅款，不得違反法 律、行政法規(guī)的規(guī)定開征、停征、多征、少征、提前征收、延緩征收或者攤派稅款。3各種稅收依據(jù)是指全國人大制定稅收法律（稅法）和國務院制定的稅收行政法規(guī)（暫 行條例）依據(jù)稅收征管法第三條：稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的 規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國務院規(guī)定的，依照國務院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。任何機關(guān)、單 位和個人不得違反法律

21、、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、 補稅和其他同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定。二、容易混淆適用稅收征管法的幾種情形辨析1 依據(jù)稅收征管法第五十三條第二款規(guī)定：“對審計機關(guān)、財政機關(guān)依法查出的稅收違 法行為，稅務機關(guān)應當根據(jù)有關(guān)機關(guān)的決定、意見書，依法將應收的稅款、滯納金按照稅款 入庫預算級次繳入國庫，并將結(jié)果及時回復有關(guān)機關(guān)?！?。2由財政部門征收的耕地占川稅、契稅等管理的具體辦法由國務院另行制定，不適丿ij稅收 征管法。3. 關(guān)稅的征收依照中華人民共和國進出口關(guān)稅條例不適用稅收征管法。4. 稅務機關(guān)辦理退稅是否適用稅收征管法？%1 出口退稅適川稅收征管法。稅收征管

22、法第六十八條：以假報出口或者其他欺騙 手段，騙取國家出口退稅款，rh稅務機關(guān)追繳其騙取的退稅款，并處嵋取稅款一倍以上五倍 以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。%1 多繳、多征稅款退稅適用稅收征管法。稅收征管法第五十一條：納稅人超過應 納稅額繳納的稅款，稅務機關(guān)發(fā)現(xiàn)后應當立即退還；納稅人自結(jié)算繳納稅款之口起三年內(nèi)發(fā) 現(xiàn)的，可以向稅務機關(guān)要求退還多繳的稅款并加算銀行同期存款利息，稅務機關(guān)及吋查實后 應當立即退還；涉及從國腭中退庫的，依照法律、行政法規(guī)有關(guān)國廉管理的規(guī)定退還。%1 減、免稅款適用稅收征管法。依據(jù)稅收征管法第三十三條：納稅人對以依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定書血中請減稅、免 稅。以及國稅發(fā)2005129號稅收減免管理辦法（試行）第二條：本辦法所稱的減免稅 是指依據(jù)稅收法律、法規(guī)以及國家有關(guān)稅收規(guī)定（以下簡稱稅法規(guī)定）給予納稅人減稅、免 稅。減稅是