淺談地方立法權(quán)擴(kuò)容

1、    淺談地方立法權(quán)擴(kuò)容    張家發(fā)2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過了新修正的中華人民共和國立法法，在中國立法史上具有里程碑意義。綜觀該部法律，最具分量的改革方案莫過于擬將以往49個(gè)較大的市才享有的地方立法權(quán)，全面擴(kuò)展至其余233個(gè)設(shè)區(qū)的市，這便是地方立法權(quán)的擴(kuò)容，其力度、規(guī)模堪稱空前。黨的十八屆三中、四中全會也分別指出：“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”，“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”。那么，立法權(quán)擴(kuò)容的意義在哪里、擴(kuò)容后該如何進(jìn)行操作等，成為許多專家學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。1 較大的市立法權(quán)的現(xiàn)狀（

2、一）較大的市立法權(quán)的由來較大的市的立法權(quán)，是伴隨著幾次地方組織法的修改及立法法的制定逐步形成的。1982年，在發(fā)揮中央與地方“兩個(gè)積極性”思想的指導(dǎo)下，修訂通過的地方組織法第二十七條首次對“較大的市”立法職能作出規(guī)定。1986年，再次修改地方組織法，將省會市和較大的市地方性法規(guī)草案的“擬訂權(quán)”，修改為制定權(quán)，但需報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會批準(zhǔn)后施行。2000年制定立法法時(shí)，又將較大的市的立法權(quán)擴(kuò)大至經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市。1984年至1993年，國務(wù)院根據(jù)地方組織法的規(guī)定，分四次批準(zhǔn)了19個(gè)設(shè)區(qū)的市享有較大的市地方立法權(quán)。目前，在全國282個(gè)設(shè)區(qū)的市中，享有地方性法規(guī)制定權(quán)的有49個(gè)，包括27個(gè)省會

3、市、18個(gè)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市（其中，重慶市在1997 年經(jīng)全國人大批準(zhǔn)為直轄市）以及4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市。地方立法權(quán)從無到有、不斷開放的變遷，呼應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)背景下制度選擇差異性的現(xiàn)實(shí)需要，也折射了公共治理方式民主化的理念進(jìn)步。包括較大的市在內(nèi)的地方立法實(shí)踐，不僅調(diào)動了地方的主動性和創(chuàng)造性，也激活了立法全局。有統(tǒng)計(jì)表明，2000年立法法頒行后一年，全國共制定地方性法規(guī)603件，其中三類城市行使較大的市立法權(quán)所制定的達(dá)207件，占34.3%。較大的市的地方立法，彌補(bǔ)了國家立法過于原則的法制短板，豐富了城市治理的制度資源，推進(jìn)了依法治市的歷史進(jìn)程，亦成為見證地方立法民主、效率、創(chuàng)新價(jià)值的重要窗

4、口。（二）較大的市立法制度存在的問題從較大的市地方立法實(shí)踐看，當(dāng)前在立法體制中存在的問題主要有：一是“較大的市”至今沒有一個(gè)統(tǒng)一概念?！拜^大的市”這一概念在我國憲法中僅出現(xiàn)了一次，即第三十條第二款規(guī)定的“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”。地方組織法第七條和第四十三條中規(guī)定的“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”中的“較大的市”是指經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)而享有地方性法規(guī)制定權(quán)的城市，一般是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，城市人口比較多的設(shè)區(qū)的市。而立法法第六十三條第四款則明確規(guī)定：“本法所稱的較大的市是指省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。”從憲法到地方組織法，再到立法法，三部憲法性法律文件對“較大

5、的市”的涵義分別給出了不同的界定，使“較大的市”概念與憲法逐步實(shí)現(xiàn)了基本統(tǒng)一。二是設(shè)區(qū)的市對立法權(quán)的訴求不斷增加。國務(wù)院自1993年批準(zhǔn)蘇州、徐州為“較大的市”后，此后20多年再未作出新的審批。與此同時(shí)，許多城市因立法權(quán)的缺失，日益陷入“事權(quán)與立法權(quán)不匹配”的治理困境。立法權(quán)的缺失已經(jīng)成為許多城市的治理瓶頸，嚴(yán)重抑制了其發(fā)展和活力。尤其是不少城市在國家或省級立法無法適應(yīng)本地治理實(shí)際的情形下，轉(zhuǎn)而制定大量“紅頭文件”，進(jìn)行事實(shí)上的變相立法，雖然滿足了一時(shí)急需，卻頻頻侵入無權(quán)規(guī)制的領(lǐng)域，傷及法制權(quán)威，設(shè)區(qū)的市根據(jù)本地實(shí)際制定地方性法規(guī)的需求不斷增強(qiáng)。2 立法權(quán)擴(kuò)容的意義（一）可以更好地實(shí)現(xiàn)地方立法

6、的目的。目前我國共有282個(gè)設(shè)區(qū)的市，多數(shù)設(shè)區(qū)的市面積都超過1萬平方公里，絕大多數(shù)人口都超過百萬，人口在500萬以上的就有近百個(gè)，加之地理、經(jīng)濟(jì)、民族等因素，各設(shè)區(qū)的市的具體情況往往有很大差異，在地方立法的需求上也往往有很大不同。地方立法一個(gè)重要目的就是為了讓各地依據(jù)實(shí)際更好地管理本地政治、經(jīng)濟(jì)、文化等事務(wù)，使各地都享有立法權(quán)無疑是實(shí)現(xiàn)立法目的的一個(gè)重要選擇。（二）有利于進(jìn)一步推動我國法治建設(shè)。地方立法擴(kuò)容適應(yīng)改革發(fā)展的需要，是促進(jìn)地方治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。黨的十八屆三中全會提出，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。從層級縱向角度來看，設(shè)區(qū)的市是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革創(chuàng)新最具活力的區(qū)域，先行先試、突破體

7、制機(jī)制障礙等一系列探索亟需法制的保障。賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)對于全面深化改革，提高城市法治水平、管理水平都有著重要意義。此外，在一定程度上也解決了司法實(shí)踐中的某些法律適用問題。（三）有利于促進(jìn)民主政治建設(shè)。賦予各設(shè)區(qū)的市立法權(quán)是實(shí)現(xiàn)保障人民民主權(quán)利、發(fā)揮地方積極性的重要途徑。立法權(quán)擴(kuò)容后，更有利于公民直接參與立法，使立法更體現(xiàn)民意。此外，從完善人民代表大會制度來講，這種立法權(quán)的擴(kuò)大，對“人大立法權(quán)”這一制度權(quán)利的具體化、實(shí)際的實(shí)施也具有積極的意義。3 立法權(quán)擴(kuò)容后的幾點(diǎn)建議立法法依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)是我國法治建設(shè)的重大改革舉措，而地方立法對于大多數(shù)設(shè)區(qū)的市來說還是一項(xiàng)全新的工作，為了穩(wěn)步推進(jìn)

8、，預(yù)防地方立法權(quán)擴(kuò)容后可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為要注意以下幾點(diǎn)。（一）實(shí)施步驟上，要明確劃分標(biāo)準(zhǔn)，分批推進(jìn)?？茖W(xué)制定授予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，即明確哪些城市先開展，那些城市后開展。除考慮到人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等指標(biāo)，新修正的立法法增加了立法需求、立法能力等指標(biāo)，筆者認(rèn)為在具體操作中應(yīng)主要考慮：城市人大及其常委會和人大代表、人大常委會委員法案審議水平和能力；城市政府依法行政的水平和能力；城市居民對地方性事務(wù)和地方立法的認(rèn)知與參與情況；城市政務(wù)公開發(fā)展水平；城市自治性行業(yè)組織和社會團(tuán)體活動開展情況等。（二）立法內(nèi)容上，要體現(xiàn)地方特色，突出創(chuàng)新。新修正的立法法將較大的市立法權(quán)限規(guī)定為城

9、鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)。以環(huán)境保護(hù)立法為例，環(huán)境問題本身具有特殊性和公益性的特點(diǎn)，由于自然環(huán)境、人文環(huán)境等先天存在較大的差異，導(dǎo)致環(huán)境問題產(chǎn)生的原因和解決的方法、步驟有所不同，國家、省環(huán)境立法不能完全采用統(tǒng)一立法方式，對各地市具體的環(huán)境保護(hù)進(jìn)行全面規(guī)范，需要地方結(jié)合本地客觀環(huán)境條件立法。因此，要將國家法律的原則性和地方法規(guī)的特殊性結(jié)合起來，從而使對環(huán)境的保護(hù)能做到因地制宜，更好地促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。此外，在制定地方性法規(guī)時(shí)，要從實(shí)際出發(fā)，不照抄照搬，有幾條寫幾條。（三）加強(qiáng)地方立法基礎(chǔ)建設(shè)。要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)民主政治建設(shè)，加大干部培訓(xùn)和法制宣傳教育的力度，逐步提高公民特別是

10、公務(wù)人員的法律素質(zhì)，提高城市人大及其常委會和人大代表、人大常委會委員法案審議水平和能力，提高城市人民政府依法行政能力和政務(wù)公開的水平。新獲得地方立法權(quán)的各設(shè)區(qū)的市可考慮以半年為限設(shè)定一個(gè)立法準(zhǔn)備期，在此期間內(nèi)建立機(jī)構(gòu)，充實(shí)人員，組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，為即將開展的立法工作奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障和人力儲備。（四）建立地方性法規(guī)定期清理機(jī)制和有效期制度。有研究人員專門對深圳、廣州、寧波等10個(gè)城市的地方性法規(guī)進(jìn)行分析和調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這些地方人大制定的地方性法規(guī)，經(jīng)過5年仍然完全適應(yīng)現(xiàn)實(shí)生活需要的，尚不足20%，實(shí)施3年內(nèi)被修改或提議修改的即占1/3左右。相對于國家法律來講，發(fā)展性或者說是不穩(wěn)定性或許可以看作是地方立法的一個(gè)特點(diǎn)，地方立法要更好地適應(yīng)地方現(xiàn)實(shí)需要，就不應(yīng)該過于穩(wěn)定和僵化。因此，各設(shè)區(qū)的市在制定地方法規(guī)時(shí)，可以考慮建立地方性法規(guī)的有效期制度和定期評估清理機(jī)制。（五）嘗試開展地方立法協(xié)作。地方立法權(quán)擴(kuò)大后，由于各地情況的差異性，極易造成地方立法的分散化和碎片化，如各地對一些具有