農(nóng)村集體建設(shè)用地調(diào)研報告

1、農(nóng)村集體建設(shè)用地調(diào)研報告 按照局黨委關(guān)于開展深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動的實施方案的要求，近期，與相關(guān)同志一起，就農(nóng)村集體建設(shè)用地情況對部分市、鎮(zhèn)、村進行了調(diào)查研究。目的是找準(zhǔn)農(nóng)村集體建設(shè)用地存在的問題，研究提出解決農(nóng)村集體建設(shè)用地問題的途徑和措施，引導(dǎo)農(nóng)村集體建設(shè)用地步入依法、規(guī)范、科學(xué)發(fā)展的軌道。 一、全市農(nóng)村集體建設(shè)用地的基本情況我市轄區(qū)共計62個鎮(zhèn)、2653個村莊，農(nóng)村總戶數(shù)652401戶、總?cè)丝?621573人。農(nóng)村集體建設(shè)用地總面積為549297畝，其中：居民點用地308433畝、村內(nèi)道路用地149293畝、村辦企業(yè)用地75084畝、公益性事業(yè)用地16487畝，人均建設(shè)用地面積約為2

2、25平方米。二、農(nóng)村集體建設(shè)用地利用和管理中存在的問題（一）農(nóng)村集體建設(shè)用地違法行為屢禁不止據(jù)XX年全市農(nóng)村集體建設(shè)違法用地調(diào)查處理數(shù)據(jù)顯示，XX年全市農(nóng)村集體建設(shè)違法用地面積為8213畝，違法違規(guī)現(xiàn)象未能得到有效遏制。主要表現(xiàn)在：有的村未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用土地，尤其是耕地或基本農(nóng)田建設(shè)工業(yè)廠房，對外出租、出售；有的村以“以租代征”的方式，將土地出租給其他單位或個人，非法建設(shè)工業(yè)廠房；有的則以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名，擅自占用耕地，甚至基本農(nóng)田建設(shè)永久性建筑，進行畜禽養(yǎng)殖。僅調(diào)查的一個鎮(zhèn)，XX年被立案查處的未經(jīng)批準(zhǔn)擅自建設(shè)及以租代征的土地違法案件達18宗，違法總面積231畝，大量耕地遭到破壞，部分廠房閑

3、置，既嚴重違背了土地管理法律法規(guī)，又造成大量資源的閑置浪費。（二）農(nóng)村住宅違法建設(shè)現(xiàn)象較為嚴重近年來，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟增長乏力，再加上國家取消了三提五統(tǒng)等稅費，一些空殼村和自然環(huán)境較好的村把農(nóng)村住宅建設(shè)當(dāng)作集體收入的唯一來源，紛紛違法建設(shè)住宅對外出售和尋租，其表現(xiàn)形式主要有：一是部分村集體未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用土地建設(shè)住宅，對外出售；二是部分村以集體土地為條件與他人聯(lián)合開發(fā)，建設(shè)住宅對外出售；三是部分村集體將土地出租給他人，用于住宅建設(shè)；四是部分村民未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用土地建設(shè)住宅。僅調(diào)查的一個鎮(zhèn)，XX年被立案查處建設(shè)農(nóng)村住宅的違法案件達436起，用地總面積109畝，嚴重違反了土地管理法及相關(guān)政策，

4、干擾了我市農(nóng)村住宅的建設(shè)秩序。（三）農(nóng)村居民住宅非法交易時有發(fā)生隨著城市化水平的提高，城市和農(nóng)村住房價格差異的不斷提升，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心區(qū)域，尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部，部分城鎮(zhèn)居民以及農(nóng)村村民受經(jīng)濟利益的驅(qū)動，非法交易農(nóng)村住宅的現(xiàn)象時有發(fā)生，隨著舊村改造和新農(nóng)村建設(shè)的推進，一些違法交易現(xiàn)象逐漸表露。據(jù)調(diào)查的15個村中，8個村非法買賣農(nóng)民住宅達250宗。經(jīng)統(tǒng)計，僅我市轄區(qū)的一個市，自XX年以來因非法交易農(nóng)村住宅引發(fā)的信訪案件占總數(shù)的25%，訴訟案件占土地行政訴訟案件的30%。農(nóng)村住宅的非法交易，不僅嚴重違反國規(guī)定，擾亂了土地市場的正常秩序，而且引發(fā)大量的土地信訪案件和民事訴訟，使農(nóng)村村民的合法權(quán)益得不到有效保

5、障，造成了農(nóng)村土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛，并給舊村改造及新農(nóng)村建設(shè)帶來新的矛盾。（四）集體建設(shè)用地利用率低，閑置浪費現(xiàn)象較為嚴重一是人均集體建設(shè)用地面積較大，利用率低。國家規(guī)定農(nóng)村人均集體建設(shè)用地面積為150平方米，我市上一輪土地利用總體規(guī)劃確定農(nóng)村人均建設(shè)用地規(guī)模由規(guī)劃基期的180平方米降為規(guī)劃末期的150平方米，而我市在實施土地利用總體規(guī)劃13年以來，人均建設(shè)用地面積不僅沒有得到有效降低，反而增加到225平方米，遠高于國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)；二是農(nóng)村住宅空置率高，一戶多宅較多。部分農(nóng)村村民取得宅基地建房后，因考學(xué)、參軍、工作、在外購房居住等原因，將戶口遷出本村，造成大量住宅閑置；部分村民因結(jié)婚分戶等原因

6、已在村內(nèi)單獨申請建房居住，后又繼承其父母或親戚生前所居住的房屋，導(dǎo)致一戶多宅和房屋閑置。此次調(diào)查的15個村共有3533戶、8923人，宅基地總數(shù)4866宗，其中一戶多宅313戶、閑置住宅757宗，分別占宅基地總數(shù)的6.4%和15.5%。農(nóng)村住宅閑置及一戶多宅等問題，造成了農(nóng)村土地的粗放利用和浪費。三、對策及建議（一）進一步加大宣傳教育力度，增強社會各階層的國策意識一是搞好法律法規(guī)宣傳，增強法律意識。進一步創(chuàng)新宣傳方式，拓寬宣傳渠道，加大國土資源法律法規(guī)的宣傳力度，不斷增強廣大干部群眾的法律意識，提高依法用地的自覺性。二是搞好國情、國策的宣傳，增強危機意識。我國地少人多，土地資源嚴重匱乏，全國耕

7、地總面積為18.27億畝，距離18億畝的警戒線只差2700萬畝，18億畝耕地底線一旦失守，勢必影響我國的糧食安全和社會穩(wěn)定。要在深化普法教育的同時，不斷加強國情、國策教育力度，增強廣大干部群眾的危機意識，珍惜、合理利用每一寸土地，切實保障糧食安全和社會穩(wěn)定。三是搞好科學(xué)發(fā)展觀教育，增強責(zé)任意識。將正在開展的學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動延伸到基層、到農(nóng)村、到群眾，將科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、持續(xù)發(fā)展的理念擴展、落實到農(nóng)村基層，切實增強社會各階層的責(zé)任意識，把節(jié)約集約用地、促進科學(xué)發(fā)展變?yōu)閺V大群眾的自覺行為，“但存方寸地、留與子孫耕”。（二）強化執(zhí)法，規(guī)范管理一是強化審批管理。要嚴格按照國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴格執(zhí)

8、行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知（國辦發(fā)XX71號）的有關(guān)規(guī)定，嚴格界定和控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、農(nóng)村村民住宅等三類用地的范圍和規(guī)模，并納入土地利用年度計劃管理。凡鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需使用集體土地的，必須依法辦理規(guī)劃建設(shè)許可和立項審批手續(xù)，經(jīng)國土資源部門審查通過，并報縣級以上人民政府批準(zhǔn)后，方可進行建設(shè)，涉及占用農(nóng)用地的，要先依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。除此之外，任何單位和個人建設(shè)使用土地的，必須依法使用國有土地，禁止以興辦“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”、“鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)”為名，非法占用或租用農(nóng)民集體所有土地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)。凡符合條件的農(nóng)村村民建住宅需要使用

9、宅基地的，需由本人向本村集體提出申請，經(jīng)村民代表大會討論通過，報經(jīng)鎮(zhèn)級人民政府審核后，報縣（市）級人民政府批準(zhǔn)。鎮(zhèn)、村集體，申請統(tǒng)一為本鎮(zhèn)村居民建住宅的，也必須報縣級以上人民政府批準(zhǔn)，所建房屋只允許出售給本鎮(zhèn)、本村符合建房條件的居民。農(nóng)村村民購買本村住宅，必須符合建房條件，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買房屋。凡屬農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖用地的，要按照省國土資源廳、省畜牡獸醫(yī)局下發(fā)的關(guān)于規(guī)范畜禽養(yǎng)殖用地管理的意見（魯國土資發(fā)（XX）61號）的要求，在不占用基本農(nóng)田、且不改變農(nóng)用地用途的條件下，對農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖用地實行備案管理，對占用基本農(nóng)田、改變農(nóng)用地性質(zhì)的畜禽養(yǎng)殖用地要依法查處。二是強化預(yù)防管理。逐步建立健全市、縣

10、（區(qū)）、鎮(zhèn)、村四級巡查網(wǎng)絡(luò)，普及執(zhí)法監(jiān)察管理信息系統(tǒng)，進一步完善案件發(fā)現(xiàn)預(yù)防機制，增強市（區(qū)）、鎮(zhèn)、村基層執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)的效能，實行專人分片包干責(zé)任制，突出重點區(qū)域，明確劃分區(qū)域，確定巡查周期，加大巡查力度，對土地違法行為切實做到“早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理”，努力將土地違法案件消滅在萌芽狀態(tài)。三是強化執(zhí)法管理。針對目前農(nóng)村集體土地亂占濫建和非法交易等行為，各級國土資源部門要加大監(jiān)督檢查力度，制止和查處亂占農(nóng)用地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的違法違規(guī)行為，對違法占用耕地，特別是基本農(nóng)田的，要堅決依法處理到位。同時，要進一步加強與公安部門的協(xié)調(diào)與配合，推動國土、公安聯(lián)合執(zhí)法機制，共同查處、處理土地違法違規(guī)案件，不斷

11、加大對土地違法違規(guī)行為的震懾力及處理力度，有效制止各類違法行為。（三）多措并舉，提高農(nóng)村集體建設(shè)用地集約利用水平一是合理規(guī)劃。目前，我市農(nóng)村人口約為162.1萬人，人均建設(shè)用地面積比國家標(biāo)準(zhǔn)超出了75平方米，以此推算，我市農(nóng)村集體建設(shè)用地整理潛力可達12157.5公頃。要充分利用這一有利條件，認真組織開展新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作，合理編制農(nóng)村集體建設(shè)用地挖潛利用規(guī)劃，在確保全市建設(shè)用地總量不增加、耕地總量不減少、耕地質(zhì)量不降低的前提下，充分挖掘農(nóng)村集體建設(shè)用地的整理（復(fù)墾）潛力，將農(nóng)村集體建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加有機結(jié)合，合理規(guī)劃調(diào)整農(nóng)村集體建設(shè)用地布局，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，降低人均建設(shè)

12、用地面積，進一步促進農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約、高效和可持續(xù)利用，促進農(nóng)村經(jīng)濟全面發(fā)展和社會全面進步。二是積極推進農(nóng)村居住工程建設(shè)。要嚴格按照山東省人民政府關(guān)于推進農(nóng)村住房建設(shè)與危房改造的意見的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我市實際，實施村莊合并、集中興建多層民居，將黨的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策惠及到大多數(shù)農(nóng)民，落到實處。首先，全面摸底，科學(xué)規(guī)劃。在全面調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，科學(xué)編制農(nóng)村住房建設(shè)規(guī)劃。要充分發(fā)揮規(guī)劃的控制和引導(dǎo)作用，堅持從實際出發(fā)，因地制宜，統(tǒng)籌合理安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地和其他土地資源，整合優(yōu)化農(nóng)村住宅的布局。第二，結(jié)合實際，分類實施。按照我省關(guān)于推進農(nóng)村住房建設(shè)與危房改造的意見，逐步采取撤村并居型、小城鎮(zhèn)集聚型、農(nóng)

13、村新型社區(qū)建設(shè)型、村莊整治改造型、逐步撤并型及整村遷建型等方式，引導(dǎo)經(jīng)濟條件較好、建房積極性較高的地區(qū)先行啟動農(nóng)村住房建設(shè)。對中心村、經(jīng)濟強村和大企業(yè)駐地及周邊村莊，按照農(nóng)村新型社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一組織建設(shè)集中居住區(qū)，并可通過宅基地換住房、換社保的方式，將擬撤并村莊的農(nóng)戶吸引進來。鼓勵經(jīng)濟強村兼并周邊弱村，鼓勵大企業(yè)整建制兼并改造村莊，通過集中建房改善農(nóng)民居住條件，拓展發(fā)展空間，最大限度地減少農(nóng)村土地閑置、浪費及低效利用等問題，進一步提高挖潛改造、調(diào)整盤活存量建設(shè)用地的力度，提高土地的利用效率。第三，嚴格標(biāo)準(zhǔn)，保證質(zhì)量。對在批準(zhǔn)的集體建設(shè)用地上建設(shè)的多層農(nóng)村住宅，應(yīng)嚴格控制戶型和面積，可參照經(jīng)濟適

14、用房的戶型和面積，堅決制止建設(shè)大戶型和豪華型公寓；同時，還應(yīng)嚴格控制供應(yīng)條件和范圍，僅限于符合申請條件的本集體經(jīng)濟組織成員和拆遷農(nóng)民，嚴禁對外出售，謀取不合法利益。對新農(nóng)村建設(shè)節(jié)約的土地，通過整理復(fù)墾，置換用于城鎮(zhèn)建設(shè)。第四，資金扶持，扎實推進。各級政府應(yīng)從城鎮(zhèn)土地出讓收益中拿出專項資金，用于補助拆遷村和搬遷居民，保證農(nóng)村居住工程建設(shè)順利推進。三是積極開展農(nóng)村集體建設(shè)用地置換和掛鉤。集體建設(shè)用地置換和掛鉤，就是通過置換和掛鉤的方式，將農(nóng)村集體建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加相結(jié)合，通過整理復(fù)墾，將農(nóng)村廢棄、閑置、低效利用的建設(shè)用地整理成耕地，并將整理復(fù)墾后取得的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)由市（區(qū)）統(tǒng)一調(diào)劑用于城鎮(zhèn)及工業(yè)園區(qū)項目建設(shè)。通過農(nóng)村建設(shè)用地置換和掛鉤，一方面能夠有效地整合農(nóng)村集體建設(shè)用地布局，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)村土地集約利用水平；另一方面，整理出的建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)置換到城鎮(zhèn)、工業(yè)集聚區(qū)，能夠有效拓展用地空間。四是逐步建立農(nóng)村住宅退出機制，實行有償使用。20世紀(jì)90年代初期，我市曾對農(nóng)村住宅實行有償使用制度，不僅有效解決了農(nóng)村住宅亂搭濫建、少批多占的問題，還較好地改善了村容村貌，受到廣大農(nóng)民的好評。最近下發(fā)的山東省人民政府關(guān)于推進農(nóng)村住房建設(shè)與危房改造的意見明確提出：“對農(nóng)民拆除舊住房、交還宅基地的可給予一定經(jīng)濟補償，對超占宅基地的農(nóng)戶實行有償使用，具體標(biāo)準(zhǔn)由