稅收執(zhí)法責(zé)任制完善小議

1、稅收執(zhí)法責(zé)任制完善小議稅收執(zhí)法責(zé)任制完善小議稅務(wù)機關(guān)作為國家重要的執(zhí)法部門，建立并推行執(zhí)法責(zé)任制是 貫徹依法治國基本方略，切實促進依法行政的重要措施。稅收執(zhí) 法責(zé)任制的建立和實施，h的之一就是要強化稅收執(zhí)法權(quán)的監(jiān) 督，對在稅收執(zhí)法活動中存在的一些不正之風(fēng)從源頭上予以防 堵。在目前我國還不具備徹底解決腐敗和官僚主義的宏觀性的體 制條件下，著力從微觀權(quán)利方面解決具體權(quán)力行使過程中的制約 問題，對稅權(quán)具體行使過程的制約作用顯得尤為重要，它是在新 形勢下對稅收執(zhí)法權(quán)進行監(jiān)督的一種嘗試。近兒年來稅收執(zhí)法責(zé)任制的推行，不僅促使各級稅務(wù)機關(guān)增強 了法制觀念，提高了領(lǐng)導(dǎo)依法決策、依法管理的能力，實現(xiàn)了領(lǐng) 導(dǎo)方

2、式和管理方式的轉(zhuǎn)變；不僅嚴格規(guī)范了稅務(wù)部門的執(zhí)法行 為，促使執(zhí)法人員增強了責(zé)任意識，嚴格了依法辦事，而且有利 于各執(zhí)法機關(guān)糾正執(zhí)法中的隨意性，提高運用法律手段管理經(jīng)濟 和社會事務(wù)的能力，有利于制止濫用權(quán)力和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，也 有利于執(zhí)法相對人依法維護自身的合法權(quán)益。因而執(zhí)法責(zé)任制的 推行，在推進依法行政、規(guī)范執(zhí)法、監(jiān)督制約、保障權(quán)益等方面 起到了重要作用，但由于執(zhí)法人員素質(zhì)不一、執(zhí)法環(huán)境不同等各 種因素的影響，在如何加強內(nèi)外監(jiān)督、如何考評執(zhí)法責(zé)任、如何 執(zhí)行過錯追究等方面還面臨諸多現(xiàn)實問題。現(xiàn)筆者就這些方血， 通過在基層征管一線的調(diào)查談些膚淺看法并引發(fā)一些思考，旨在 拋磚引玉，使稅收執(zhí)法責(zé)任制

3、更趨健全和完善。一、當(dāng)前存在的主耍問題（一）人的因素：一是執(zhí)法不嚴，隨意性較大。執(zhí)法必嚴，是落實執(zhí)法責(zé)任制的 中心環(huán)節(jié)。少部分稅務(wù)機關(guān)及稅務(wù)干部由于業(yè)務(wù)不熟，對法律、 法規(guī)、規(guī)章的了解、掌握不深不透，加之運用的不熟練，從而怕 納稅人提起稅務(wù)行政復(fù)議和行政訴訟，“怕打官司”，不敢從嚴 執(zhí)法，故在稅收執(zhí)法中心存顧慮、縮手縮腳，導(dǎo)致稅收執(zhí)法不到 位；有的執(zhí)法人員執(zhí)法道德水平還有差距，法制觀念和服務(wù)觀念 淡薄，對違法行為或者視而不見，或者處理過寬，或者變通處理, 不公正的行政執(zhí)法，致使納稅人對稅法的自覺服從留有空間，客 觀上制約了公民納稅意識的提高?，F(xiàn)有執(zhí)法水平的窘?jīng)r，對規(guī)范 稅收執(zhí)法產(chǎn)生了阻力。二是

4、部分領(lǐng)導(dǎo)（尤其是一把手）對稅收執(zhí)法責(zé)任制的重視程度 尚不夠。不同程度地存在講起來重要，做起來次要，落實起來不 要的現(xiàn)象。執(zhí)法責(zé)任機制和執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度成了聾子的耳 朵一一擺設(shè)，這導(dǎo)致了稅務(wù)干部只感受到了推行過程中的“雷 聲”而看不到落實制度的“雨點”，在稅收執(zhí)法過程中只有壓力 而無動力，稅收執(zhí)法權(quán)難以真正得到有效規(guī)范。三是納稅人怕“告官”心理制約了稅收行政執(zhí)法責(zé)任制的實 施。“人微言輕”、“民不與官斗”是中國歷史的傳統(tǒng)積淀，''法 律面前的人人平等”與現(xiàn)實行政執(zhí)法中的“不對等”關(guān)系使納 稅人在稅收行政案件中往往處于弱者地位，即使勝券在握，也會 由于種種顧慮，不敢進行復(fù)議和訴

5、訟而私下和解，甚至忍氣吞聲, 不僅助長了個別單位和個人的“老大”思想，更使執(zhí)法有過錯的 單位及個人逃脫了責(zé)任追究。（二）執(zhí)法責(zé)任制度本身的缺損：一是稅收執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一、不完備，表現(xiàn)為稅收法律體系不完 備，立法不健全，效力級次低，補充規(guī)定多且雜，既有“無法可 依”的窘?jīng)r，也有“依法打架”的尷尬。二是征管體制改革仍須不斷完善。部門之間的合作與協(xié)調(diào)始終 不盡人意，工作環(huán)節(jié)增多，手續(xù)變雜，工作量增大；部分責(zé)權(quán)分 離，有權(quán)的無責(zé)，無權(quán)的有責(zé)，權(quán)力和責(zé)任互相交叉，相互推諉 扯皮。三是執(zhí)法責(zé)任難以界定，表現(xiàn)為該做的不做或做不好，不該做 的卻做了，存在“越值”的現(xiàn)象，甚至將納稅人的義務(wù)也攬進稅 務(wù)崗位責(zé)任，如

6、小規(guī)模納稅人達到一般納稅人標準認定的申請， 將“告知”作為稅務(wù)機關(guān)的一項義務(wù)，納稅巾報期前的“善意” 提醒等。四是稅務(wù)行政執(zhí)法過錯行為屮單位責(zé)任與個人責(zé)任的構(gòu)成要件 劃分不清，過錯的要素以及好壞程度的解釋都是開放性的，彈性 較大。五是考核監(jiān)督機制缺位。受計算機考核指標適用度的影響，人 工考核難以避免主觀性，影響了監(jiān)督的公正、客觀，計算機考核 只能對在計算機中留有痕跡的行為進行考核，而由于稅收執(zhí)法者 是各個動態(tài)的執(zhí)法個體或小集體，都具有一定的自由裁量權(quán)，實 際上有許多執(zhí)法行為是不能在計算機中留有痕跡的，機器考核難 以反映真實情況。六是重追究輕激勵。執(zhí)法責(zé)任制作為內(nèi)部管理的一種責(zé)任，要 達到責(zé)權(quán)利

7、的結(jié)合統(tǒng)一，追究與激勵并重，目前實施的稅收執(zhí)法 責(zé)任制雖對稅收執(zhí)法建立了評議考核制度，但與責(zé)任制管理考 核、創(chuàng)建文明單位考核、公務(wù)員年終考核等缺乏有機結(jié)合，沒有 明確的激勵機制，激勵無據(jù)可依，責(zé)任人感受不到其努力帶來的 回報與尊重，同時由于兩者的失衡造成執(zhí)法崗位陷阱，能做事、 會做事、多做事的差錯率相對多于不做事、少做事、非執(zhí)法崗位 人員，形成“做事的媳婦砸碗多”的局面，這種失衡造成部分基 層執(zhí)法干部一定程度上的思想波動。（三）外部環(huán)境的影響：一是行政干預(yù)影響稅務(wù)行政執(zhí)法。不少地方政府出于地方利益 驅(qū)動，仍然存在擅自變通國家稅收法規(guī)的現(xiàn)象，制定土政策，對 企業(yè)實行“掛牌”，享受特殊照顧，強令稅

8、務(wù)機關(guān)服從地方政府 的規(guī)定，對稅務(wù)機關(guān)查處的稅收案件，也往往置稅法于不顧，說 情打招呼，即使出現(xiàn)問題，也處理不了個人，造成稅收秩序混亂, 稅收執(zhí)法力度軟弱。二是外部評議的力度不夠。外部評議力度欠缺，甚至在有的地 方形同虛設(shè)。外部評議主要依靠納稅人及廣大群眾的監(jiān)督，由于 冃前廣大群眾和納稅人的法治意識較為淡薄，對稅務(wù)執(zhí)法人員的 執(zhí)法行為缺乏評判能力，首先表現(xiàn)在對稅務(wù)人員的崗位職責(zé)和工 作規(guī)程不明白，不知道他們實施的執(zhí)法行為是否"依法”還是“違法”，缺乏評判標準；其次表現(xiàn)在有相當(dāng)部分納稅人思想意 識甲還沒有要求執(zhí)法人員“依法行政”的意識，不懂得依靠法律 武器維護自己合法權(quán)益，只關(guān)心自己要

9、繳多少稅，而對征稅人的 征稅行為是否合法則“不關(guān)自己的事”，這些現(xiàn)實狀況使得外部 監(jiān)督力度嚴重不足。評議范圍和內(nèi)容還處于較低層次，在實施外 部評議時只是拉幾戶納稅人代表隨意填寫考評表，走走過場而 已。二、對當(dāng)前稅收執(zhí)法責(zé)任制的幾點建議（一）提高各級領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，切實把執(zhí)法責(zé)任制作為依法 行政的主要“抓手。一項制度的落實首先取決于各級領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度，實行執(zhí)法責(zé)任制 也是一樣，領(lǐng)導(dǎo)層有決心，基層才有信心。一是領(lǐng)導(dǎo)自身重視， 率先垂范，耍求群眾做到的，領(lǐng)導(dǎo)必須首先做到，要求群眾不做 的，領(lǐng)導(dǎo)首先不做。決不能搞特權(quán)，做到責(zé)任制面前一視同仁， 人人平等，為依法治稅、落實執(zhí)法責(zé)任制掃除障礙。二是法規(guī)部 門要

10、通過自己的努力工作來贏得領(lǐng)導(dǎo)的支持，更新觀念，自覺遵 循市場經(jīng)濟規(guī)律，依據(jù)國家法律、法規(guī)來管理稅務(wù)事項，依法辦 事。（二）堅持以人為本，強化教育，著力提高稅務(wù)隊伍的執(zhí)法水 平。一是要強化稅收倫理建設(shè)，抓好執(zhí)法人員的理想信念教育，使 之樹立起正確的世界觀、人生觀和價值觀，將以徳治稅的理念引 入稅收責(zé)任制，將道德制約作為實行稅收執(zhí)法責(zé)任制第一道門 檻，開展定期職業(yè)道德培訓(xùn)，實行執(zhí)法人員崗前宣誓制度，組織 執(zhí)法人員口查、互查，及時糾正各種道德上的“小毛病”，使執(zhí) 法人員在缺乏有效監(jiān)督的環(huán)境-k自主做出公共利益取向的決策； 二是各級執(zhí)法機關(guān)要在實行執(zhí)法責(zé)任制過程屮，采取得力措施， 切實抓好執(zhí)法隊伍建設(shè)

11、，下大氣力提高本機關(guān)整體執(zhí)法水平，尤 其要加強稅收征管法、行政復(fù)議法、行政處罰法、行政 訴訟法及刑法等的法律知識的學(xué)習(xí)，增強稅干法制意識， 打下深厚的法律基礎(chǔ)，促進依法行政。（三）加強稅收法制建設(shè)，打牢責(zé)任體系基礎(chǔ)。依法行政，必須耍有完備統(tǒng)一的法律依據(jù)。這是評判執(zhí)法行為 是否規(guī)范的標準。所以稅收法律的制定要盡量完備統(tǒng)一，對“多 而雜”的補充規(guī)定進行整改，徹底消除“無法可依”或“依法打 架”的窘?jīng)r。一是要建立健全稅收法制體系，盡快制訂出臺稅收 基本法，明確規(guī)范納稅人、征稅人和用稅人的權(quán)利與義務(wù)。二是 突出預(yù)見性、適應(yīng)性和可操作性，對政府管稅、部門協(xié)稅、社會 護稅制訂出具體可操作的法律規(guī)范，明確政

12、府各部門在稅收上的“應(yīng)作為”和“不應(yīng)為”，確保稅法與與其他部門專業(yè)法及相關(guān) 法律法規(guī)的銜接一致。將實踐證明行之有效的規(guī)定通過立法加以 明確。三是注重對納稅人合法權(quán)益的保護，合理調(diào)整國家與企業(yè) 之間的利益關(guān)系，對出口退稅的兌現(xiàn)、增值稅抵扣制度中一些不 合理因素進行修改、完善，強化納稅人的知情權(quán)、申訴權(quán)和對稅 務(wù)機關(guān)的監(jiān)督權(quán)。（四）增強執(zhí)法透明度，實行稅務(wù)干部能級管理。根據(jù)總局統(tǒng)一的制度范本定崗定責(zé)，設(shè)立執(zhí)法人員監(jiān)督公開欄, 公布崗位職責(zé)、丁作規(guī)程和承擔(dān)責(zé)任，公開執(zhí)法結(jié)果，實施掛牌 服務(wù)（動態(tài)監(jiān)督崗），讓執(zhí)法者執(zhí)法到哪就公開到哪，使執(zhí)法者 明確自己的職責(zé)，讓廣大群眾和納稅人知曉，從而提高納稅人的

13、評判能力和監(jiān)督力度。在此基礎(chǔ)上，對稅務(wù)執(zhí)法人員應(yīng)盡快實施 能級管理制度和星級掛牌服務(wù)，通過稅收執(zhí)法責(zé)任制的監(jiān)督測 評，核定執(zhí)法人員的執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法水平的高低，以其執(zhí)法水平 高低定能定級，可分設(shè)a、b、c三星級，以掛牌形式公示，這樣 既可以增強執(zhí)法人員之間的競爭力和榮辱感，自我加壓，努力加 強素質(zhì)修養(yǎng)，提高依法行政的積極性和自覺性，又可以加強執(zhí)法 個體之間互相監(jiān)督的力度。通過星級公示也可以增強外部監(jiān)督的 力度，從而推動稅收執(zhí)法責(zé)任制的落實。（五）整合各項制度，完善考核辦法。一是對各部門制定的管理制度和工作要進行梳理，能合并簡化 的盡量合并簡化，做到統(tǒng)一標準、統(tǒng)一口徑、統(tǒng)一考核，以減輕 基層的工作

14、壓力。二是實行“人機結(jié)合”，加快信息化建設(shè)。既 注重對過程的控制，通過執(zhí)法人員記錄工作日志的辦法，“寫我 所做，做我所寫”，真實、客觀地反映每個人的工作實績，又依 靠計算機信息海量的特點，通過計算機加強日常管理考核，快速、 公平、實際的記錄每個執(zhí)法人員的執(zhí)法情況，確保考核結(jié)果的有 效性和程序合法性，防止出現(xiàn)基層越權(quán)和部門放權(quán)的現(xiàn)象，使年 度執(zhí)法責(zé)任制的考評真實有據(jù)。（六）強化外部監(jiān)督，提高外部評議的份量。外部評議是間接評定執(zhí)法質(zhì)量的重要方式。一是推行公示制度。 及時向納稅人公告稅收政策和征管改革信息等，使納稅人和社會 各界了解稅務(wù)機關(guān)的體制建設(shè)情況；二是增強執(zhí)法公開的透明 度。除公開執(zhí)法依據(jù)、

15、程序外，重耍是公開執(zhí)法結(jié)果（包括定稅 結(jié)呆和處罰結(jié)來等）。真正實現(xiàn)“稅誤”公開，陽光作業(yè)，不留 陰影，提供公平競爭的壞境。三是落實納稅人應(yīng)享有的知情權(quán)、 監(jiān)督權(quán)，圍繞這些監(jiān)督，落實法律宣傳制度、受理舉報、投訴、 控告制度、評議制度。四是建立行之有效的外部監(jiān)評模式，如設(shè) 立舉報箱和投訴站（包活在信息網(wǎng)上），實行對執(zhí)法人員的執(zhí)法 行為跟蹤問卷調(diào)查，聘任納稅人兼職監(jiān)察員，定期召開征納座談 會，在被測評對象一律回避的情況下對執(zhí)法人員的執(zhí)法形象進行 測評座談，認真聽取人民群眾對執(zhí)法的意見和建議，及時處理舉 報、投訴和控告，及時發(fā)現(xiàn)并糾正執(zhí)法屮的問題，改進執(zhí)法工作。（七）強化經(jīng)濟利益激勵，注重獎懲結(jié)合，提

16、高執(zhí)法人員的積 極性。經(jīng)濟利益激勵是稅收責(zé)任制順利實施的一個非常重要的手段， 它的執(zhí)行程度和尺度直接關(guān)系到責(zé)任制落實的效果。針對現(xiàn)實工 作屮“多做多追究，少做少追究，不做不追究”的狀況，改革獎 金、福利的分配制度，實行按崗位分配，按工作量分配，按崗位 責(zé)任的輕重分配，通過界定獎金分配系數(shù)，適當(dāng)拉開獎金分配檔 次等辦法，實行獎金向一線人員傾斜、向工作量大、責(zé)任重人員 傾斜；采取定期輪崗的辦法，讓所有的執(zhí)法人員都能親身感受各 個崗位的執(zhí)法難度和崗位間的差異，將考核結(jié)果作為評選先進、 選拔任用干部的主耍依據(jù)，使一線執(zhí)法人員既有冒過錯追究的風(fēng) 險，也有無過錯而獲獎勵的好處，并且在實施責(zé)任追究時應(yīng)考慮 被追究者的實際承受能力，堅持有過錯必追究的原則，在追究責(zé) 任的同時，要適中適度，分清原因，加強教育、學(xué)習(xí)和轉(zhuǎn)化，幫 助過錯行為人改正錯誤。只有如此，才能達到追究一人，教育一 片，提咼一片的效果。(a)加強稅法宣傳，完善法律救濟程序。完善救濟程序，才能充分保障納稅人權(quán)利得以實現(xiàn)。稅務(wù)機關(guān) 要結(jié)合開展的各項活動，確立“以納稅人為中心”的思想，大力 宣傳納稅人通過救濟，維護自身合法權(quán)益的權(quán)利，并通過典型事 例進行宣傳，樹立他們用法律手段同違法行為作斗爭、維護自身 合法權(quán)益的信心和決心，增強社會的監(jiān)督意識，促使稅務(wù)機關(guān)必 須按程序辦事，依法行政。在此基礎(chǔ)上，積極推行非執(zhí)法崗位的責(zé)