達州市集達州市集體林權(quán)制度改革實施方案的應(yīng)用

1、A thesis submitted toXXXin partial fulfillment of the requirementfor the degree ofMaster of Engineering達州市集體林權(quán)制度改革實施方案為認真貫徹落實四川省人民政府關(guān)于推進我省集體林權(quán)制度改革的意見(川府發(fā)200725號)和四川省集體林權(quán)制度改革實施方案，有序推進我市集體林權(quán)制度改革工作，制定本實施方案。一、改革的重要性和緊迫性我市屬四川重點集體林區(qū)之一。集體林業(yè)用地面積1078萬畝，占全市林業(yè)用地面積的93.5%。改革開放以來，通過穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制等一系列體制機制方

2、面的改革，集體林業(yè)產(chǎn)業(yè)得到長足發(fā)展，但也存在一些矛盾和問題：現(xiàn)有335萬畝集體林未確權(quán)頒證到戶，上世紀80年代已確權(quán)頒證的也存在“指山為界”、四至不清、證地不符等情況，林地、林木存在歸屬不清、權(quán)責(zé)不明、利益分配不合理、經(jīng)營機制不活、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范等問題，制約了林業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和林農(nóng)增收。推進集體林權(quán)制度改革，已成為進一步解放林業(yè)生產(chǎn)力的當務(wù)之急，成為進一步加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的當務(wù)之重。二、改革的指導(dǎo)思想、總體目標和基本原則(一)指導(dǎo)思想以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，落實科學(xué)發(fā)展觀，進一步明晰林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，落實處置權(quán)，保障收益權(quán)。規(guī)范資源流轉(zhuǎn)，建立多元化的經(jīng)營主體，

3、調(diào)動廣大林農(nóng)和社會各方面參與林業(yè)建設(shè)的積極性。解放林業(yè)生產(chǎn)力，促進森林資源的培育保護和生態(tài)建設(shè)，推動經(jīng)濟發(fā)展、增加林農(nóng)收入，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)步伐。(二)總體目標用兩年半左右的時間基本完成全市集體林產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)。2007年加快試點，2008年全面鋪開，2009年上半年基本結(jié)束，2009年下半年開始驗收，2009年年底前驗收結(jié)束。通過改革，進一步建立起“產(chǎn)權(quán)歸屬明晰、經(jīng)營主體到位、責(zé)權(quán)劃分明確、利益保障嚴格、流轉(zhuǎn)規(guī)范有序、務(wù)監(jiān)管有效”的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，發(fā)揮市場在林業(yè)資源配置中的基礎(chǔ)作用，努力實現(xiàn)森林增長、生態(tài)改善、農(nóng)民增收和林業(yè)增效。(三)基本原則堅持有利于“增量、增收、增效”的原則，

4、即利于森林資源總量增長和質(zhì)量提高，有利于農(nóng)民增加收入，有利于提高森林的經(jīng)濟、生態(tài)和社會效益;堅持權(quán)益平等的原則。集體山林屬集體經(jīng)濟組織成員共同所有，通過多種形式平均分配產(chǎn)權(quán)，使每個村民平等享有集體山林的權(quán)益;堅持公開、公平、公正的原則，在改革中充分尊重大多數(shù)群眾的意愿，做到內(nèi)容、程序、方法、結(jié)果公開，確保廣大群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán);堅持政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性原則，對已明確的林木所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和林地使用權(quán)，應(yīng)穩(wěn)定完善。對已經(jīng)依法流轉(zhuǎn)的集體山林，經(jīng)營者的合法權(quán)益應(yīng)得到切實維護。對群眾意見較大，明顯不合理，嚴重侵害集體和村民利益的買斷、租賃、承包、入股經(jīng)營合同，經(jīng)協(xié)商難以達成一致意見的，

5、可通過司法程序解決;堅持因地制宜，形式多樣的原則，根據(jù)森林資源狀況和經(jīng)濟發(fā)展水平等實際情況，因地制宜，在法律、法規(guī)、規(guī)章和政策允許的范圍內(nèi)，自主選擇改革的形式和方法;堅持實行林業(yè)分類經(jīng)營管理的原則，對商品林和公益林分別采取不同的管理體制、經(jīng)營機制和政策措施。三、改革的范圍和內(nèi)容(一)改革的范圍主要是集體商品林及其林地、縣級以上人民政府規(guī)劃的集體所有的宜林荒山荒地。對權(quán)屬尚未明晰的集體林中的商品林木、林地，確權(quán)發(fā)證;對已明晰權(quán)屬的自留山、責(zé)任山，實行家庭承包經(jīng)營的經(jīng)濟林，企事業(yè)單位和個人依據(jù)流轉(zhuǎn)合同取得的集體林地使用權(quán)或林木使用權(quán)、所有權(quán)，應(yīng)穩(wěn)定完善;對抵押權(quán)未解除、權(quán)屬有爭議的林木、林地，通過

6、協(xié)商能夠明確權(quán)屬、達成一致意見的，一并予以改革。對經(jīng)縣級以上人民政府規(guī)劃確定的生態(tài)公益林，暫不列入本次改革范圍，依法發(fā)放林權(quán)證，繼續(xù)執(zhí)行國家天然林保護政策和公益林管護政策。(二)改革的內(nèi)容1.推進集體林產(chǎn)權(quán)改革林業(yè)“三定”(穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制)時期劃定的自留山穩(wěn)定不變，核實四至界線后進行林權(quán)登記，換發(fā)林權(quán)證。林業(yè)“三定”劃定并已承包到戶的責(zé)任山，權(quán)屬清楚的穩(wěn)定不變。村民通過租賃、承包方式經(jīng)營的集體荒山、荒地、采伐跡地、火燒跡地，權(quán)屬、四至界線和面積清楚、程序合法、合同規(guī)范的，進行林權(quán)登記，核發(fā)林權(quán)證。尚未承包到戶的集體林，按現(xiàn)有戶籍人口折算人均山林面積，確權(quán)到戶。如集

7、體要留一部分作為發(fā)展集體經(jīng)濟經(jīng)營的，要“均股”到戶到人，落實管護責(zé)任;若留給集體經(jīng)營后又進行拍賣、出租、轉(zhuǎn)讓的，要“均利”到戶到人。對明晰產(chǎn)權(quán)到戶承包經(jīng)營的，要劃定四至界線，核定面積，簽訂承包經(jīng)營合同，進行林權(quán)登記，核發(fā)林權(quán)證。不論采取哪種分配形式，都要由村民大會或村民代表會議經(jīng)三分之二以上成員或村民代表同意。林業(yè)“三定”時已劃定的自留山、承包到戶的責(zé)任山，其后被劃為生態(tài)公益林的，要明晰產(chǎn)權(quán)，核發(fā)林權(quán)證。已由個人或其它單位通過合法手續(xù)獲得的林地使用權(quán)和林木承包經(jīng)營權(quán)的集體林，凡具有完備手續(xù)，符合政策法律規(guī)定的，應(yīng)予承認，繼續(xù)履行原承包合同，依法辦理林權(quán)變更登記手續(xù)，核發(fā)林權(quán)證。2.深化林業(yè)改革

8、建立“林業(yè)管理服務(wù)中心”。即：“一個平臺、兩個市場、四個管理服務(wù)體系”?！耙粋€平臺”：建立市級林業(yè)信息平臺，實現(xiàn)林業(yè)信息聯(lián)網(wǎng)。通過網(wǎng)絡(luò)對全市林權(quán)、林地、林木實施動態(tài)監(jiān)督管理;收集、發(fā)布林業(yè)產(chǎn)業(yè)項目招商、林地收儲、林權(quán)流轉(zhuǎn)交易、林權(quán)證抵押、市場交易行情等相關(guān)信息;宣傳林業(yè)政策、提供法律咨詢服務(wù)?！皟蓚€市場”：建立林權(quán)交易市場和木材及林產(chǎn)品交易市場。“四個管理服務(wù)體系”：森林資源管理保護體系，林業(yè)科技服務(wù)體系，林業(yè)經(jīng)營體系，森林資源流轉(zhuǎn)體系。3.改革和完善集體林木采伐管理制度自留山和個人承包集體的林木需要采伐的，由林木所有者于采伐前一年的10月前提出書面申請，由縣林業(yè)主管部門按有關(guān)規(guī)定審核發(fā)放采伐

9、許可證，采伐實行公示制度。農(nóng)戶采伐自留地、房前屋后個人所有的零星林木、毛竹和胸徑10厘米(含10厘米)以下的間伐材不納入生產(chǎn)計劃管理，由縣林業(yè)主管部門按照市批準下達的采伐限額控制，符合條件的即申即批;對成熟的人工用材林、定向培育的工業(yè)原料林，在限額內(nèi)優(yōu)先安排，符合條件的即申即批。四、改革的配套政策(一)林權(quán)政策1.自留山。由農(nóng)戶長期無償使用，明確“四至”，核準面積，收回舊證，換發(fā)新證。2.責(zé)任山。分包到戶的責(zé)任山要保持承包關(guān)系穩(wěn)定。上一輪承包到期后，原承包合同基本合理且執(zhí)行較好的可直接續(xù)包;承包合同不完善的要進行完善;對合同不合法的要依法糾正，重新簽訂承包合同;面積、“四至”不清楚的，在進一步

10、勘驗、明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上完善承包合同;對已經(jīng)續(xù)簽承包合同，但不到法定承包期限的，經(jīng)履行有關(guān)手續(xù)，可延長至法定期限;農(nóng)戶不愿意繼續(xù)承包的，在對原合同約定的權(quán)責(zé)和義務(wù)清理后，可交回集體經(jīng)濟組織依法另行處置。3.承包山。1983年以后，承包集體山場營造林的，包括單戶與聯(lián)戶以及個人承包，并與集體簽訂了承包合同，利益與集體分成，按原承包合同約定辦理。雙方同意延包的，應(yīng)按現(xiàn)行政策法律規(guī)定簽訂新的承包合同。4.“四荒”拍賣。集體將荒山、荒溝、荒丘、荒灘(簡稱“四荒”)使用權(quán)拍賣給個人，簽訂了“四荒”土地承包合同書或其他形式的合同書，符合現(xiàn)行法律法規(guī)政策規(guī)定的，按合同約定履約，予以確認，不予變動。5.活立木有償

11、轉(zhuǎn)讓。集體將林木所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給個人，凡是公開招標、作價基本合理、大多數(shù)群眾沒有意見的，維持原轉(zhuǎn)讓合同不變。凡是沒有采取公開招標、作價明顯不合理、大多數(shù)群眾有意見，原轉(zhuǎn)讓合同應(yīng)在原轉(zhuǎn)讓時的基礎(chǔ)上雙方協(xié)商進行調(diào)整和完善，協(xié)商不成可通過司法途徑解決。6.林地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村土地承包法實施之前轉(zhuǎn)讓的，轉(zhuǎn)讓金、轉(zhuǎn)讓期仍按轉(zhuǎn)讓合同約定不予變動。農(nóng)村土地承包法實施之后轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)按農(nóng)村土地承包法的規(guī)定執(zhí)行。7.現(xiàn)有集體林。由集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的山林最大限度地均分到戶，不宜均分到戶的可以承包到戶或流轉(zhuǎn)到人。8.有權(quán)屬爭議的山林，放在工作后期調(diào)處，權(quán)屬明確后，因地制宜，或分或包或轉(zhuǎn)。9.其他特殊情況，縣(市、區(qū))

12、人民政府針對具體情況，采取不同的辦法予以處理。(二)林權(quán)糾紛調(diào)處政策凡是存在糾紛的山林不得進行改革，不發(fā)林權(quán)證，不安排木材采伐指標。在同一宗地上集體林與國有林林權(quán)證重疊的，本著“尊重歷史、照顧現(xiàn)實”的原則進行調(diào)處，原則上只能保留一證。林權(quán)糾紛調(diào)處應(yīng)以當事人協(xié)商解決為主，也可由村、組調(diào)解解決。當事人不愿協(xié)商解決或調(diào)解解決不成的，申請縣、鄉(xiāng)人民政府依法處理。個人之間、個人與單位之間發(fā)生的林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由縣級或鄉(xiāng)級人民政府依法處理。單位之間發(fā)生的林木、林地所有權(quán)和使用權(quán)爭議，由縣級或以上人民政府依法處理。當事人對人民政府處理決定不服的，向人民法院起訴。行政界線糾紛按屬地管理原則，由省

13、、市、縣有關(guān)部門處理，先解決行政界線糾紛后再確定林權(quán)。林權(quán)權(quán)屬糾紛以林業(yè)“三定”時劃定的林權(quán)權(quán)屬憑證為依據(jù)，按有關(guān)的林權(quán)政策規(guī)定處理。(三)流轉(zhuǎn)政策取得林權(quán)證后可以流轉(zhuǎn)的森林資源有：用材林、經(jīng)濟林和薪炭林的林木所有權(quán)、林地使用權(quán)和用材林、經(jīng)濟林、薪炭林采伐跡地、火燒跡地的林地使用權(quán);國務(wù)院規(guī)定的其他森林、林木和其他林地使用權(quán)。允許按照“依法、自愿、有償、規(guī)范”的原則，采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進行林權(quán)流轉(zhuǎn)。集體統(tǒng)一經(jīng)營的山林流轉(zhuǎn)必須進行森林資源資產(chǎn)評估，提前在本村進行公示，經(jīng)村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意后，按規(guī)定報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準并向縣級林業(yè)主管部門申請辦理林權(quán)變更

14、登記手續(xù)。個人或者其他經(jīng)營主體的山林流轉(zhuǎn)是否評估，由其自主決定。林地使用權(quán)和林木所有權(quán)可依法繼承、抵押、擔保、入股，可依法作為合資、合作的出資或合作條件。允許合理利用林地資源開展林下種養(yǎng)業(yè)，開發(fā)森林旅游業(yè)。(四)生態(tài)公益林政策集體林權(quán)制度改革要堅持“確保生態(tài)受保護”的原則，凡根據(jù)省、市有關(guān)規(guī)定劃定生態(tài)公益林的區(qū)域、范圍不得任意變動，不得將已劃定的生態(tài)公益林改為商品林。林權(quán)屬于集體或個人的林地被劃為生態(tài)公益林的，林權(quán)權(quán)屬性質(zhì)不變。屬于個人的林權(quán)證發(fā)給個人，屬于集體所有的林權(quán)證發(fā)給集體，按生態(tài)公益林規(guī)定進行管理。承包到戶管護的生態(tài)公益林，按照國家生態(tài)公益林的有關(guān)法律、法規(guī)和政策進行管理、經(jīng)營。村民

15、不愿意承包管護的，也可不承包管護，但要落實管護人員和措施，制定村規(guī)民約。生態(tài)公益林的補償費兌現(xiàn)給林權(quán)所有者。按規(guī)定將公路、高壓輸電線路、通訊線路、水庫等周邊一定范圍的林地劃為生態(tài)公益林的，林地權(quán)屬性質(zhì)不變，按生態(tài)公益林規(guī)定管理，實行“誰受益誰補償”，補償費兌現(xiàn)給林權(quán)所有者。生態(tài)公益林不得進行流轉(zhuǎn)。(五)稅收優(yōu)惠政策對從事木竹生產(chǎn)的單位和個人自產(chǎn)自銷的原木、原竹獲得的收入，依法免征增值稅。對以“三剩物”和次小薪材為原料生產(chǎn)加工的綜合利用產(chǎn)品實行增值稅即征即退。對所有企事業(yè)單位種植林木、發(fā)展林木種苗以及從事林木產(chǎn)品初加工獲得的收入，依法免征企業(yè)所得稅。(六)金融扶持政策金融機構(gòu)對個人造林育林，要適

16、當放寬貸款條件，擴大面向農(nóng)戶和林業(yè)職工的小額信貸。對達到一定規(guī)模的造林大戶、公益林管理大戶、林產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)要予以支持，允許以林木抵押申請貸款。(七)征占用林地補償政策在承包期間遇有征占用林地時，其林木補償費歸林權(quán)所有者所有，林地補償費由發(fā)包、承包雙方按合同協(xié)議比例分成。五、改革的實施步驟(一)宣傳發(fā)動，建立機構(gòu)，開展培訓(xùn)(2007年7月15日至8月30日)各級要召開集體林改動員大會和骨干培訓(xùn)會議;建立縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))林改領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。采取多種形式、通過多種渠道做好宣傳發(fā)動工作，深入村組宣傳林權(quán)制度改革的目的意義、相關(guān)的法律政策，讓群眾了解、支持、參與改革。培訓(xùn)林改工作骨干，使參與改革的各級工作人員

17、和基層干部都成為林權(quán)制度改革的“明白人”。召開各級干部會議，學(xué)習(xí)林改相關(guān)文件，傳達省、市林權(quán)制度改革會議精神，營造良好的林改社會氛圍;公布涉林收費項目，落實減負政策;成立林改領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機構(gòu)，工作經(jīng)費由市、縣、鄉(xiāng)三級財政承擔，市級財政對開展市級林改試點工作的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))給予一定的林改工作經(jīng)費補助，其余由縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財政承擔。各級林改辦要加強林業(yè)法律法規(guī)、林改政策和業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)工作，保障林改工作按時按質(zhì)按量順利完成。(二)調(diào)查摸底，掌握情況，制定方案(2007年8月10日至2007年10月30日)深入基層調(diào)查研究，廣泛征求意見，收集相關(guān)林權(quán)資料，摸清林權(quán)現(xiàn)狀，掌握現(xiàn)有林權(quán)的基本情況。由縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)

18、)、村、組收集林業(yè)“三定”的山林權(quán)證的主要內(nèi)容列表進行張榜公示，張榜公布15天，公示結(jié)果記錄在案。縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))要制定工作計劃安排，同時指導(dǎo)各村研究制定適合本村實際又切實可行的具體改革方案和模式。在制定實施方案過程中，要充分聽取村民的意見和建議，實行“四簽”，即：通知簽收、與會簽到、表態(tài)簽字、決議簽名。實行兩個“2/3”，必須有2/3以上的村民到會，實施方案必須有2/3以上與會者同意。村組方案經(jīng)反復(fù)討論修改后，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府匯總編制鄉(xiāng)(鎮(zhèn))方案，上報縣(市、區(qū))人民政府審批實施，縣(市、區(qū))集體林權(quán)制度改革方案報市人民政府批準后報省集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室備案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改革方

19、案，分別報上一級人民政府審批并報上級林改辦備案。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的實施方案報批前，必須經(jīng)村民大會或村民代表大會三分之二以上討論通過。(三)落實權(quán)屬，發(fā)放證書(2007年11月1日至2009年5月30日)1.確權(quán)勘查(2007年11月1日至2008年8月30日)。組織人員對集體和個人享有所有權(quán)、使用權(quán)的山林進行核實權(quán)屬、面積和“四至”界線。采用1：10000(或以上)比例尺的地形圖作為林權(quán)證附圖。2.張榜公布，簽訂合同，登記造冊(2008年9月1日至12月30日)。落實經(jīng)營主體，將權(quán)屬落實情況登記造冊、張榜公布。公示期間有異議的應(yīng)當向所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府報告，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府調(diào)查核實，若發(fā)現(xiàn)錯誤

20、或不合理，及時糾正或處理。3.逐級報批，發(fā)放證書(2009年1月1日至5月30日)。林地使用權(quán)、林木所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)無爭議的，由山林所有者和農(nóng)民(業(yè)主)簽訂或完善承包(流轉(zhuǎn))合同，并將權(quán)屬落實情況登記造冊，連同合同書一并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))林改辦審核，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))林改辦匯總后報縣林改辦，縣林改辦對經(jīng)審查符合發(fā)證條件的登記申請材料，簽署林業(yè)主管部門審核意見后，報縣人民政府批準，確權(quán)認定，核發(fā)林權(quán)證，建立檔案。同時，各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))林改辦負責(zé)完成本鄉(xiāng)(鎮(zhèn))數(shù)據(jù)錄入、林權(quán)證打印及林權(quán)證發(fā)放等工作?？h林改辦負責(zé)提供權(quán)屬代碼、輸機人員培訓(xùn)、技術(shù)指導(dǎo)、資料匯總、總結(jié)和存檔工作。(四)配套改革，建章立制(2009年6月1日至8月

21、30日)。加快服務(wù)體系建設(shè)。各縣(市、區(qū))林業(yè)主管部門在改革中，要建立森林資源評估、林權(quán)登記管理、林業(yè)科技法律信息的咨詢機構(gòu)。引導(dǎo)農(nóng)民建立行業(yè)協(xié)會和中介組織，加強自我管理和自我服務(wù)。具備條件的縣(市、區(qū))要建設(shè)林權(quán)流轉(zhuǎn)等林業(yè)要素市場，建立信息網(wǎng)絡(luò)與服務(wù)，提供市場信息。縣(市、區(qū))林業(yè)主管部門要積極當好參謀，精心組織開展工作，主動為改革提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。(五)檢查驗收，總結(jié)完善(2009年9月1日至12月30日)。加強對林權(quán)改革實施情況的跟蹤調(diào)查，及時解決改革過程中出現(xiàn)的新情況、新問題。每一階段的工作完成后，村級自檢自查，并及時認真歸納總結(jié)，寫出階段工作小結(jié)，經(jīng)縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))林改辦檢查驗收合格后，才能轉(zhuǎn)段。各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))林改工作基本結(jié)束后，縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))林改辦必須組織檢查驗收，檢查驗收不合格的必須返工。縣林改辦組織全面驗收后，認真搞好林改工作總結(jié)和自檢自查報告，并逐級上報，接受市級、省級驗收。六、改革的組織領(lǐng)導(dǎo)(一)統(tǒng)一思想，落實責(zé)任。各級各有關(guān)部門要充分認識深化林權(quán)制度改革的重要性、艱巨性和復(fù)雜性，把這項工作作為解決“三農(nóng)”問題的一件大事來抓。市、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要層層簽訂集體林權(quán)制度改革工