淺析我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展與監(jiān)管現(xiàn)狀

1、    淺析我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展與監(jiān)管現(xiàn)狀    張璇【摘 要】 2015年底我國六十周歲以上的老齡人口已達(dá)22200萬人，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)面臨著一個越來越廣闊的市場，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展以政府的規(guī)制和監(jiān)管為重要前提，政府的監(jiān)管與規(guī)制主要體現(xiàn)在市場結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟效率和服務(wù)質(zhì)量方面。本文首先歸納梳理了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的概念界定，并對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和監(jiān)管現(xiàn)狀進(jìn)行了較細(xì)致的分析和陳述。【關(guān)鍵詞】 養(yǎng)老服務(wù)業(yè) 市場準(zhǔn)入規(guī)制 價格規(guī)制 質(zhì)量規(guī)制一、背景據(jù)民政部2016年12月11日公布的2015年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，截至2015年底，我國60歲及以上老年人口22200

2、萬人，占總?cè)丝?6.1%。其中65歲及以上人口14386萬人，占總?cè)丝?0.5%。我國老齡化呈現(xiàn)以下的特征：第一，老齡化速度較快，老齡人口增速大約是全國人口增速的2倍還有多；第二，老齡人口絕對基數(shù)大，是我國第一次人口生育高峰帶來的結(jié)果之一；第三，老齡人口高齡化，醫(yī)療條件的改善，醫(yī)療水平的提高使得人均壽命顯著增長；第四，呈現(xiàn)一種未富先老的趨勢，很大一部分人在人生的儲蓄階段不足夠支付個人的消費，使得老年階段的各種養(yǎng)老、醫(yī)療支出仍然成為家庭和社會的巨大負(fù)擔(dān)。我國社會的嚴(yán)重老齡化趨勢意味著老齡人口的增加帶來了一個巨大的老年消費市場，老年人口對養(yǎng)老服務(wù)的需求使得養(yǎng)老服務(wù)業(yè)迎來了發(fā)展機會。二、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的

3、界定作為一個新興的行業(yè)，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在我國的發(fā)展時間不長，對“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”的具體界定仍存有爭議，未達(dá)成共識。目前理論界的共識是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是由老齡產(chǎn)業(yè)分化發(fā)展而來的，老齡產(chǎn)業(yè)作為一個學(xué)科名詞在理論界已經(jīng)得到廣泛的認(rèn)可，老齡產(chǎn)業(yè)是指以老年人的養(yǎng)老需求為出發(fā)點和最終目標(biāo)，主要涵蓋了老年人醫(yī)療護理、老年家政服務(wù)、老年教育、老年理財、老年旅游、老年心理咨詢等各式各樣、不同層次的服務(wù)與產(chǎn)業(yè)。這種老齡產(chǎn)業(yè)并非傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的單一形式，而是各類相關(guān)產(chǎn)業(yè)相互交叉的一種綜合性產(chǎn)業(yè)，在老齡產(chǎn)業(yè)里，各種不同的服務(wù)產(chǎn)業(yè)相互關(guān)聯(lián)度極高，各產(chǎn)業(yè)之間具有很強的帶動作用。然而，我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)面臨著非常廣闊的市場需求，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的供

4、給和市場需求之間仍有較大的差距，發(fā)展前景十分廣闊。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是老齡產(chǎn)業(yè)的新發(fā)展，其突破了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的邊界，是橫跨了第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)的綜合性產(chǎn)業(yè)體系，以人口老齡化為前提，借助信息產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，是為了滿足老年人生理、心理需求而產(chǎn)生的，既包括了為老年人提供商品和服務(wù)的制造業(yè)與服務(wù)業(yè)，同時也涵蓋了為老年人提供農(nóng)產(chǎn)品和旅游休閑服務(wù)的第一產(chǎn)業(yè)的綜合型產(chǎn)業(yè)。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)主要由廣義和狹義之分，廣義上的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是指老齡人口為服務(wù)對象，滿足不同老年人不同層次的需求，而向老齡人口這一特殊消費群體提供商品與服務(wù)的關(guān)聯(lián)性行業(yè)統(tǒng)稱。狹義的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)主要引自國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)全國老齡委辦公室和發(fā)展改革委員會等部門關(guān)于加快

5、發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見的通知中對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的定義“為老年人提供生活照顧和護理服務(wù)，滿足老年人特殊生活需求的服務(wù)行業(yè)”，這一定義指出了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的服務(wù)對象的特殊性老齡人口，且指明了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是屬于第三產(chǎn)業(yè)的服務(wù)性行業(yè)。狹義定義的學(xué)科分類更為細(xì)致具體。以下的“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”是指狹義上的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)按照是否以營利為目的還可分為營利性養(yǎng)老服務(wù)業(yè)和非營利性養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。非營利性養(yǎng)老服務(wù)業(yè)主要由帶有公益性質(zhì)的政府部門及社會組織提供，由于這類服務(wù)的提供沒有利益可圖，因此以利潤最大化為目標(biāo)的企業(yè)不會參與，一般只能由政府主辦的公立養(yǎng)老機構(gòu)或者社會公益機構(gòu)來提供。營利性養(yǎng)老服務(wù)業(yè)則可以利用市場的價格機制這只看

6、不見的手進(jìn)行有效率的資源配置，在滿足了老年人需求的同時能夠兼顧老齡服務(wù)供給者的經(jīng)濟利益收入，使其能夠滿足持續(xù)經(jīng)營的需要，這一類的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)主要有各類民營的老年社區(qū)服務(wù)、老年公寓、老年家政護理行業(yè)等，甚至包括一些市場化經(jīng)營的公辦養(yǎng)老機構(gòu)。三、我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展與監(jiān)管現(xiàn)狀（一）我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀1、主要養(yǎng)老方式養(yǎng)老最基本的問題是養(yǎng)老方式的選擇，目前我國的老年人養(yǎng)老方式主要有家庭養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老三種方式。（1）家庭養(yǎng)老家庭養(yǎng)老是指傳統(tǒng)的由其所在家庭子女或親戚承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任和義務(wù)的養(yǎng)老方式，老人的生活起居由親人照料，養(yǎng)老經(jīng)費也幾乎全部由子女或者親戚負(fù)擔(dān)，這種傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式能夠在最大程度上

7、給老年人帶來溫暖、有安全感的精神慰藉。（2）機構(gòu)養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老主要指通過政府和社會公益組織建立起各類養(yǎng)老機構(gòu)，常見的有養(yǎng)老院、敬老院、福利院等老年人活動場所和收容場所，是旨在為老年人提供基本生活照顧和看護服務(wù)的養(yǎng)老方式。目前我國養(yǎng)老機構(gòu)的開設(shè)主體主要有兩類，分別是民政部門和社會投資者，民政部門開辦的敬老院、福利院等養(yǎng)老機構(gòu)的目的在于提供我國老年人養(yǎng)老的最基本保障，主要是以非營利機構(gòu)為主。而由社會投資者投資興建的養(yǎng)老機構(gòu)主要是在營利前提下提供較為專業(yè)的養(yǎng)老照看、醫(yī)療看護和康復(fù)保健服務(wù)等。（3）社區(qū)養(yǎng)老社區(qū)養(yǎng)老是近幾年來新興的一種養(yǎng)老方式，選擇社區(qū)養(yǎng)老方式的老年人仍然可以在自己的家中居住，只是接受社

8、區(qū)統(tǒng)一提供的養(yǎng)老看護服務(wù)。社區(qū)養(yǎng)老的方式下所能提供的養(yǎng)老服務(wù)比較基礎(chǔ)，專業(yè)性較弱，一般為老年人的日常照料、醫(yī)療保健和文化娛樂服務(wù)等。據(jù)統(tǒng)計，我國老年人選擇機構(gòu)養(yǎng)老方式的占大多數(shù)，選擇家庭養(yǎng)老方式的次之，社區(qū)養(yǎng)老方式則漸漸成為我國老年人可選的養(yǎng)老方式并逐漸被越來越多的老年人所接受。隨著我國老齡人口地不斷增加，國家對養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的重視度不斷提高，投入也不斷增大，截止至2014年底，全國共有各類養(yǎng)老服務(wù)床位551.4萬張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位26張。2、我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)現(xiàn)階段存在的問題（1）養(yǎng)老機構(gòu)的床位和看護人員總量不足 截止至2014年底，我國共有養(yǎng)老服務(wù)床位315萬張，每千名擁有的養(yǎng)老床位雖

9、然已經(jīng)高達(dá)26張，但對于龐大的養(yǎng)老市場需求而言，仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。與發(fā)達(dá)國家相比，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家50-70張的平均水平，據(jù)估計，每100個老人（65周歲以上）就有5人選擇入住養(yǎng)老機構(gòu)，因此我國還需要新增將近300萬張床位方能基本滿足養(yǎng)老市場需求，現(xiàn)存的巨大缺口意味著養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的市場前景是樂觀而廣闊的，同時，新增的床位意味著需要相應(yīng)的更多的養(yǎng)老服務(wù)人員從事養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。（2）我國養(yǎng)老機構(gòu)的看護、醫(yī)療護理人員專業(yè)化程度低專家測算，我國目前失能、半失能老人將近3500萬，若按照3：1的比例配備養(yǎng)老看護和醫(yī)療護理人員，至少需要1100多萬名專業(yè)護理人員從事養(yǎng)老服務(wù)，而實際情況是我國目前的從業(yè)人員僅百萬左右，每

10、年能夠取得養(yǎng)老護理員國家職業(yè)資格證的也只有大約2萬人，其中，具有專業(yè)的護理知識、充足看護經(jīng)驗和技能的人數(shù)更是少之又少，更不用說養(yǎng)老機構(gòu)里的職業(yè)醫(yī)生、護士、護工、營養(yǎng)師、復(fù)健師等專業(yè)人才。老年人是社會弱勢群體，面臨著較大的社會歧視，往往感到無助和孤獨，需要心理咨詢師、社會工作師等專業(yè)人員的幫助和輔導(dǎo)，但這一類的人才在養(yǎng)老機構(gòu)里更是鳳毛麟角，往往只有高級養(yǎng)老會所才有，其收費標(biāo)準(zhǔn)之高并非一般家庭所能承受。（3）養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展不平衡公辦養(yǎng)老機構(gòu)具有資金上的優(yōu)勢，政府支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，通過劃撥建設(shè)用地和投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，對于重點扶持的養(yǎng)老機構(gòu)，還能享受稅收優(yōu)惠和水電費減免等政策。私人養(yǎng)老機構(gòu)則吃虧

11、于缺少政策優(yōu)惠，因此，私人養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營成本比公辦養(yǎng)老機構(gòu)高很多，造成的直接結(jié)果就是老人在選擇養(yǎng)老機構(gòu)時都傾向于選擇價格較低的公辦養(yǎng)老機構(gòu)，因此養(yǎng)老服務(wù)市場的的發(fā)展不均衡，不公平競爭的現(xiàn)象嚴(yán)重。（二）我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的監(jiān)管現(xiàn)狀我國進(jìn)行市場化改革之前，一直實行著計劃經(jīng)濟，當(dāng)時奉行的是國家福利政策，中國政府及其相關(guān)部門承擔(dān)著養(yǎng)老服務(wù)供給的全部責(zé)任，從監(jiān)管的角度來說，政府既是監(jiān)管的實施者，又是監(jiān)管的承受者，監(jiān)管效率較為低下。改革開放之后，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)呈現(xiàn)多元化發(fā)展態(tài)勢，基本形成了目前的公辦、私人養(yǎng)老機構(gòu)等不同性質(zhì)及不同經(jīng)營方式多元化并進(jìn)的養(yǎng)老服務(wù)體系，目前我國對于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的監(jiān)管趨于嚴(yán)格和公正，主要

12、在價格管制和準(zhǔn)入規(guī)定方面取得了優(yōu)異的成績。1、我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的價格規(guī)制現(xiàn)狀價格是市場進(jìn)行資源配置時看不見卻神通廣大的一只手，改革開放以來，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)進(jìn)行了市場化改革，使得養(yǎng)老服務(wù)這種公共商品的性質(zhì)減弱，具有了私人商品的排他性和競爭性，但由于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提供的服務(wù)還具有一定的公益性質(zhì)，政府必須通過對價格進(jìn)行管控和規(guī)制來調(diào)節(jié)市場供求，以保障老人所受養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。我國對于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的價格規(guī)制主要方向是引導(dǎo)定價由政府定價慢慢向政府指導(dǎo)定價和市場定價方式進(jìn)行轉(zhuǎn)變。物價局通過建立和完善市場經(jīng)濟條件下的價格形成機制，結(jié)合各地養(yǎng)老服務(wù)市場的實際情況，履行我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)價格規(guī)制的職責(zé)。根據(jù)民政部出臺的養(yǎng)老機構(gòu)管

13、理辦法規(guī)定，我國養(yǎng)老服務(wù)的定價主要按照“成本+利潤”的方法先由各個養(yǎng)老機構(gòu)申報經(jīng)營成本（包括固定成本、服務(wù)成本和風(fēng)險成本等），有相關(guān)部門在此基礎(chǔ)上增加一定利潤構(gòu)成養(yǎng)老服務(wù)的價格。由于公辦養(yǎng)老機構(gòu)具有一定政策性優(yōu)惠，其收費標(biāo)準(zhǔn)主要是根據(jù)扣除財政撥款、接受的社會捐贈等收入后的成本確定，另外，由于公辦養(yǎng)老機構(gòu)通常由政府進(jìn)行土地劃撥并分?jǐn)偨ㄔO(shè)維護成本，因此公辦養(yǎng)老機構(gòu)的成本一般僅由服務(wù)成本和風(fēng)險成本構(gòu)成。公辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的養(yǎng)老服務(wù)價格并不是市場供求情況的真實反映，其注重公平和福利性的特點使得這種定價方式存在一定的價格扭曲。私人養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的定價則完全放開，政府對于私人養(yǎng)老機構(gòu)的價格規(guī)制稍微弱化一些，私

14、人養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)有選擇跟隨（公辦養(yǎng)老機構(gòu)）定價或者自主定價的自由，這種定價“雙軌制”直接導(dǎo)致兩種性質(zhì)的養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展不平衡，不少民辦機構(gòu)的入住率較低。2、我國養(yǎng)老服務(wù)市場的準(zhǔn)入監(jiān)管現(xiàn)狀對我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的市場準(zhǔn)入進(jìn)行規(guī)制的主體為民政部門，主要采取較為嚴(yán)格的審批制，擬申請開設(shè)養(yǎng)老服務(wù)的必須依照規(guī)定向民政主管部門遞交申請書、選址說明書等各類備案文件，必須經(jīng)過縣級以上的民部門審查批準(zhǔn)，只有符合執(zhí)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和條件的方予以發(fā)放養(yǎng)老機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證。然而，目前關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場準(zhǔn)入的法律法規(guī)仍待健全和完善，在投資和建設(shè)技術(shù)等方面的市場準(zhǔn)入監(jiān)管體系幾乎是一片空白。3、我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的質(zhì)量監(jiān)管現(xiàn)狀與所有服務(wù)行業(yè)一樣，

15、服務(wù)質(zhì)量是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的命脈所在。接受養(yǎng)老服務(wù)的是弱勢群體的老年人，養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量高低直接影響了老年人的生活質(zhì)量、身體健康程度的好壞，甚至對其生命財產(chǎn)的安全也產(chǎn)生影響。對于養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管主要是民政部門和衛(wèi)生部門的職責(zé)，民政部門依據(jù)養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法建立起了一套養(yǎng)老機構(gòu)評估制度，按期對養(yǎng)老機構(gòu)的人員設(shè)施、管理服務(wù)等情況進(jìn)行打分與評價；衛(wèi)生部門則專門對養(yǎng)老機構(gòu)的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和防疫情況進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。但是，我國尚未形成一個完善而健全的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評價指標(biāo)體系，評價方法的科學(xué)性和合理性還有待優(yōu)化，具體操作仍然存在較大的阻力?！緟⒖嘉墨I(xiàn)】1 于新循.論我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)之市場化運行模式及其規(guī)范基于公建民營、民辦公助和以房養(yǎng)老等模式的法律分析與探討j.四川師范大學(xué)學(xué)報社會科學(xué)版，2010，37（1）：13-20