高校財政項目支出預(yù)算執(zhí)行問題探究

1、高校財政項目支出預(yù)算執(zhí)行問題探究【摘要】高校財政項目預(yù)算執(zhí)行緩慢是高校普 遍存在的現(xiàn)象。這對國家宏觀經(jīng)濟和高校自身均產(chǎn)生諸多不 利的影響。文章對項目支出執(zhí)行緩慢的原因進行了分析，發(fā) 現(xiàn)地方國庫額度下達較晚等環(huán)境制度因素以及科研項目負(fù) 責(zé)人時效意識不強等內(nèi)部管理因素，阻滯了項目支出進度。 通過縮短地方國庫來款時間、推進項目經(jīng)費二次分配等措 施，可進一步加強項目支出預(yù)算執(zhí)行。【關(guān)鍵詞】財政項目支出；預(yù)算執(zhí)行；項目經(jīng)費二 次分配一、高校財政項目支出的概念及特征高校財政項目支出（以下簡稱"項目支出”）是指中央 財政和省財政當(dāng)年撥付的納入部門預(yù)算的所有一般預(yù)算財 政撥款項目支出。目前，項目支出

2、主要包括“985”工程、 “211”工程、修購專項、重點實驗室建設(shè)專項、本科教育 質(zhì)量工程、中央高校基本科研業(yè)務(wù)費、“863”項目、國家 自然/社會科學(xué)基金項目、省自然/社會科學(xué)基金項目等。項目支出具有幾方面的特征：一是專項性，項目支出預(yù) 算具有特定目標(biāo)，為了完成特定工作任務(wù)而編制相應(yīng)的經(jīng)費 支出預(yù)算，針對不同目標(biāo)或任務(wù)應(yīng)分別設(shè)立項目；二是獨立 性，每個項目支出應(yīng)有其支出的明確范圍，項目之間支出不 能交叉，項目支出與基本支出之間也不能交叉；三是完整性, 項目支出預(yù)算應(yīng)完整體現(xiàn)為完成特定目標(biāo)或任務(wù)所開支的 全部支出內(nèi)容，避免將為一個目標(biāo)或任務(wù)而發(fā)生的支出拆解 分散到多個項目支出中。二、高校財政項

3、目支出執(zhí)行現(xiàn)狀2005年，審計署對部分高校2004年預(yù)算執(zhí)行情況進行 審計時發(fā)現(xiàn)，結(jié)余資金較大，資金使用效果欠佳。為此，財 政部于2006年出臺中央部門財政撥款結(jié)余資金管理辦法, 規(guī)定對凈結(jié)余予以收回。2007年，全國教育經(jīng)費結(jié)余約800 億元（包括計提貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金、福利基金、學(xué)生獎助金等）, 引起了國務(wù)院和全國人大的關(guān)注。教育部在2008年底緊急 出臺進一步規(guī)范各項賬務(wù)處理的辦法，并從2009年5月起 建立直屬高校預(yù)算執(zhí)行通報和約談制度，要求各高校抓緊推 進預(yù)算執(zhí)行進度。本文分別對20092012年教育部76所高校中央國庫資 金總體預(yù)算執(zhí)行情況（見圖1）和北京地區(qū)24所教育部直屬 高校中央

4、國庫資金預(yù)算執(zhí)行情況（見圖2）進行了分析， 發(fā)現(xiàn)兩者在基本支出和項目支出的預(yù)算執(zhí)行趨勢上比較相 似：基本支出執(zhí)行率較為穩(wěn)定，到年底基本可達到100%,而 項目支出執(zhí)行情況則不太理想，2010年全年的項目支出預(yù)算 執(zhí)行率僅為67. 03%o雖然從2011年起項目支出執(zhí)行率有大 幅提高，超過90%,但針對高校每年數(shù)十億的專項經(jīng)費，結(jié) 余金額仍較龐大。由圖3可見，20102012年間，教育部 76所直屬高校的項目支出執(zhí)行進度在大多數(shù)月份都遠低于 序時進度，有些高校個別項目的支出甚至出現(xiàn)年度執(zhí)行率為 零的情況。因此，項目支出執(zhí)行緩慢問題較為突出。如何加 快項目支出預(yù)算執(zhí)行，成為各高校財務(wù)管理部門的管理

5、重 點。三、財政項目支出預(yù)算執(zhí)行緩慢產(chǎn)生的后果（一）宏觀影響首先，財政支出進度偏慢，財政資金運行效率和使用效 益較低，造成財政資金的閑置、浪費、效益低下以及大量資 金的結(jié)轉(zhuǎn)，使國家的方針政策不能及時有效地實施。更重要 的是隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，財政支出的 效果將直接關(guān)系市場經(jīng)濟能否順暢運行。其次，借加快預(yù)算執(zhí)行進度之名搞突擊花錢、大手大腳 花錢。效率和效果就像財政資金前行的兩駕馬車，兩者并駕 齊驅(qū)，共同維護著財政資金的有效使用和良性發(fā)展。不講績 效使用財政資金，將導(dǎo)致財政資金使用的安全性、規(guī)范性和 有效性得不到保障。再次，容易導(dǎo)致人為調(diào)控結(jié)轉(zhuǎn)。從近年審計查處情況看, 有的單位結(jié)

6、轉(zhuǎn)資金不一定都真正安排了項目，有的單位則通 過技術(shù)處理虛列結(jié)轉(zhuǎn)，從而導(dǎo)致虛增預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)，減少預(yù)算凈 結(jié)余，并且實際執(zhí)行時可隨意安排支出。（二）微觀影響第一，國家財政對資金結(jié)余量大的專項經(jīng)費進行削減。 例如，2008年財政部預(yù)算安排教育部直屬高校"985”二期 專項以及三期過渡資金共103億元，由于預(yù)算執(zhí)行不力，結(jié) 余較大，因此2009年只安排了 35億元。又如，2010年教育 部對4所高校的優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)專項全部扣減。第二，根據(jù)財政部2006年出臺的中央部門財政撥款 結(jié)余資金管理辦法，財政部對經(jīng)費凈結(jié)余予以收回，各級 地方財政部門對地方財政資金結(jié)余也有收回的規(guī)定。例如， 2008年，財政

7、部收繳廣州地區(qū)某教育部直屬高校凈結(jié)余資金 逾百萬元。第三，教育部對預(yù)算執(zhí)行較好的前6所高校給予適當(dāng)?shù)?獎勵。就大部分高校而言，到年末，基本支出均能全部完成, 如2012年末教育部直屬76所高校的基本支出執(zhí)行率全都達 到了 100%,因此預(yù)算執(zhí)行排名主要取決于項目支出執(zhí)行情 況。對項目支出執(zhí)行率較低的高校，往往一個項目的預(yù)算不 能按期完成會影響到整個學(xué)校的預(yù)算執(zhí)行情況，使得獎勵資 金很難爭取。第四，預(yù)算資金不能按期執(zhí)行，不僅影響了項目資金的 使用，還可能造成項目資金不足影響項目的完成，更為嚴(yán)重 的是，會影響以后項目經(jīng)費的申請。比如，廣東省教育廳要 求省級各項教育財政資金應(yīng)在每年12月20日前支付

8、完畢， 對未能安排支出的省預(yù)算指標(biāo)，在結(jié)轉(zhuǎn)下年時予以扣減經(jīng)費 10%,并適當(dāng)削減下年度相關(guān)預(yù)算。四、財政項目支出執(zhí)行緩慢的原因分析（一）制度環(huán)境因素1地方國庫額度下達較晚在國庫集中支付制度下，資金繳撥以國庫集中收付為 主。在實踐操作中，中央國庫資金一般在年初就能及時到賬, 而地方國庫額度下達較遲。一般來說，在地方財政資金當(dāng)年 未用完時，為保證對財政資金的有效監(jiān)督，財政將剩余額度 全部收回，但下一年度又未能即刻返還額度，往往等到5、6 月份才能陸續(xù)到賬，加上7、8月暑假，全年用款時間不足 1/2o資金使用有效期短，是造成項目資金執(zhí)行進度較慢的 首要因素。2.科研管理制度設(shè)計與實際情況相脫節(jié)現(xiàn)行科

9、研管理制度與現(xiàn)實情況相脫節(jié)，沒有結(jié)合現(xiàn)實情況及時修 訂，其不合理性主要體現(xiàn)在以下兩個方面：第一，人員經(jīng)費 支出對象不合理。根據(jù)有關(guān)文件規(guī)定，科研項目不能支付有 工資性收入人員的工資及勞務(wù)費，只能支付臨時聘用人員或 沒有工資性收入人員（如學(xué)生）的勞務(wù)費。由于多數(shù)老師都 是在繁重的教學(xué)任務(wù)之余加班加點進行科學(xué)研究，他們付出 的勞動和智慧是科技創(chuàng)新的關(guān)鍵，但他們的辛勤付出卻得不 到任何勞務(wù)報酬，這既不符合情理，也不符合我國多勞多得 的基本分配制度，更無法激發(fā)老師的積極性。第二，人員經(jīng) 費支出比例過低。有關(guān)文件規(guī)定，勞務(wù)費的支出總額不能超 過項目資助額的10%o然而，不同行業(yè)有不同的特點，比如 藝術(shù)創(chuàng)

10、作、建筑設(shè)計、軟件編程等領(lǐng)域的科研項目，科研成 果主要依托于開發(fā)人員的腦力勞動，而對設(shè)備、材料等的需 求較小?？蒲泄芾碇贫炔环峡蒲谢顒拥膶嶋H狀況，必然會 影響科研經(jīng)費的預(yù)算執(zhí)行。3招投標(biāo)和工程審計周期較長財政專項支出中的大額支出主要集中在修繕維修工程、 設(shè)備采購等方面。有些高校規(guī)定造價在1 000元（含1 000 元）以上的修繕維修支出必須經(jīng)過工程結(jié)算審計才能支付工 程款給施工單位。單項或批量價值在10萬元人民幣（含10 萬元）以上的貨物采購和服務(wù)、工程建設(shè)，單項或批量價值 在8萬元人民幣（含8萬元）以上的工程建設(shè)必須進行公開 招標(biāo)。在實際操作中，修繕裝修工程審計常常要等待一年以 上才能審計

11、完畢，國內(nèi)采購大額設(shè)備需耗時3個月，進口設(shè) 備采購則耗時更長。由此可見，招投標(biāo)和工程審計周期較長, 嚴(yán)重制約了項目支出的執(zhí)行。（二）內(nèi)部管理因素1科研項目負(fù)責(zé)人時效性意識不強財政項目支出除了 “985”經(jīng)費、“211”經(jīng)費等由學(xué)校 統(tǒng)一分配管理的項目之外，還有相當(dāng)大比重的財政撥款性科 研經(jīng)費，如"863”項目、國家自然/社會科學(xué)基金項目、省 自然/社會科學(xué)基金項目等。受傳統(tǒng)觀念的影響，這些科研 項目的負(fù)責(zé)人有相當(dāng)一部分資金時效性意識不強，加之有些 人對相關(guān)科研經(jīng)費的管理規(guī)定不熟悉，認(rèn)為“項目是我個人 的，只要在結(jié)題前用完就可以了”，因此往往會出現(xiàn)用款截 止日期前突擊花錢的現(xiàn)象，甚至有

12、個別項目負(fù)責(zé)人被注銷未 用完的額度后才恍然大悟。2.高校財務(wù)核算程序較繁瑣一方面，教育部對髙校財政資金使用的要求更加精細(xì) 化，因此高校核算過程也更加嚴(yán)謹(jǐn)，對相關(guān)文件和程序的審 查更加嚴(yán)格，報銷更加規(guī)范；另一方面，繁瑣的核算程序讓 報賬人員對經(jīng)費使用望而卻步，對資金使用進度的積極性不 高。比如，有些高校的財務(wù)部門要求“985”經(jīng)費、“211” 經(jīng)費中的任何支出都需要項目負(fù)責(zé)人和經(jīng)費主管部門負(fù)責(zé) 人的簽字確認(rèn)，有些費用還需要經(jīng)過校長審批，而不同的簽 字人可能在不同的校區(qū)辦公；有些財務(wù)部門要求報銷費用時 需附上級部門審批原件，而取得這些原件要經(jīng)過不同部門之 間的重重溝通繁瑣的核算程序?qū)︻A(yù)算執(zhí)行進度造

13、成一 定影響。3專項經(jīng)費預(yù)算管理存在漏洞在專項經(jīng)費管理實踐中，“985”經(jīng)費、"211”經(jīng)費等 高水平項目一般由學(xué)校高水平項目管理辦公室統(tǒng)籌管理，中 央高校自主科研項目由科技處、社科處主管，重點實驗室經(jīng) 費由設(shè)備處監(jiān)管，等等。在申請立項時，各經(jīng)費主管職能部 門只管拿經(jīng)費，不重視預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性。在經(jīng)費 下?lián)軙r，通常通過“一次性分配”的方式進行，不重視后續(xù) 預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和跟蹤。在預(yù)算編制中適應(yīng)財政資金的管理 要求、在項目支出'專項性”的原則上提高資金統(tǒng)管能力， 是對經(jīng)費主管部門的新要求。五、加快財政項目支出預(yù)算執(zhí)行的對策建議（一）縮短地方國庫資金到款時間時間就是效率。

14、地方國庫資金及早到賬，是減少財政資 金年終結(jié)余的重要環(huán)節(jié)。有些地方國庫資金一般在56月 才能到賬，造成了一些高校在上半年無法啟動國庫項目的使 用。因此，財政部門在一手抓財政資金預(yù)算執(zhí)行進度的同時, 也要提高預(yù)算批復(fù)速度，縮短國庫資金撥付時間。否則，不 僅造成年初國庫資金的閑置、資金使用效益低下，更是導(dǎo)致 了年底國庫資金的沉積和浪費。（二）完善科研經(jīng)費管理制度根據(jù)我國科研活動的實際情況，修訂和完善現(xiàn)行的科研 經(jīng)費管理制度，調(diào)整人員經(jīng)費支出的支付對象，提高人員經(jīng) 費的支出比例，減少儀器設(shè)備的購置經(jīng)費比例，提高項目組 成員的勞務(wù)報酬，真正把項目經(jīng)費用到實處，體現(xiàn)績效評價 機制，以人為本，激勵老師科學(xué)

15、研究的積極性，鼓勵老師不 斷創(chuàng)新、多出成果。在科學(xué)合理的科研經(jīng)費管理制度下，科 研經(jīng)費的支出流動必然更加順暢和快速。（三）加強預(yù)算編制的科學(xué)性預(yù)算編制是預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)。項目負(fù)責(zé)人，特別是經(jīng)費 主管職能部門，要切實做好項目規(guī)劃、評估評審和可行性論 證等管理工作，嚴(yán)格審核項目預(yù)算的科學(xué)性、合理性，避免 將不成熟項目列入預(yù)算，杜絕將預(yù)算夸大上報的可能性。另 外，也可以建立預(yù)算編制責(zé)任制，當(dāng)項目執(zhí)行與編制差異較 大時，主管部門通過約談、責(zé)成預(yù)算編制人員書面說明等方 式，將預(yù)算編制的嚴(yán)肅性落實到位。（四）完善工程和設(shè)備支出審批制度高校審計部門和招投標(biāo)中心應(yīng)進一步完善相關(guān)的管理 制度，為項目支出預(yù)算執(zhí)行作

16、加速器。一方面，審計部門和 招投標(biāo)中心應(yīng)優(yōu)化審核流程，提高辦事效率，縮短審批時間; 另一方面，根據(jù)高校的具體情況，通過相關(guān)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，適 當(dāng)提高工程審計和設(shè)備招投標(biāo)的準(zhǔn)入門檻，使其更有利于發(fā) 揮資金監(jiān)管作用。例如，在如今建筑行業(yè)原材料價格和人工 成本均迅速增長的情況下，以1 000元作為工程審計的標(biāo)準(zhǔn) 顯然過低，遠遠不符合經(jīng)濟管理的要求。再如，招標(biāo)中心可 以考慮在國家規(guī)定的招投標(biāo)限度之內(nèi)將設(shè)備招投標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn) 提高為50萬元。（五）加強對項目支出預(yù)算執(zhí)行進度的宣傳高校應(yīng)就教育部和財政部對財政資金預(yù)算執(zhí)行進度的 要求和已經(jīng)采取的各樣措施、國庫集中支付制度對經(jīng)費管理 的有關(guān)要求進行廣泛的宣傳，使經(jīng)費主

17、管職能部門的相關(guān)負(fù) 責(zé)人和科研項目負(fù)責(zé)人對預(yù)算執(zhí)行進度有一個比較全面和 深入的了解，引導(dǎo)他們樹立正確的、合理的時效觀點，進一 步加強責(zé)任感、使命感和緊迫感。加強政策宣傳，既有利于 財務(wù)部門實施相關(guān)政策，推進項目支出預(yù)算執(zhí)行，也有利于 項目負(fù)責(zé)人合理安排資金進度，避免出現(xiàn)突擊用錢的情況。（六）推進項目經(jīng)費二次分配管理方式由于項目支出的專項性，高校的經(jīng)費主管職能部門通常 用“一次性分配”的方式對財政項目經(jīng)費進行分配。在第三 季度末，對支出進度較慢或結(jié)余資金占全部資金50%以上的 項目，經(jīng)費主管部門應(yīng)了解執(zhí)行緩慢原因和加快支出的計 劃，如果支出執(zhí)行的確存在困難的，在政策允許項目經(jīng)費有 所調(diào)整的前提下

18、，經(jīng)費主管部門可以將結(jié)余資金進行二次分 配，使資金用在真正有需要的地方，也有利于讓結(jié)余資金在 有效期內(nèi)得到消化。（七）簡化和優(yōu)化財務(wù)報銷程序會計監(jiān)督和會計服務(wù)是高校財務(wù)部門職責(zé)的兩大主要 內(nèi)容，兩者缺一不可，辯證而又統(tǒng)一。如果輕監(jiān)督而重服務(wù), 則財務(wù)部門不能有效發(fā)揮對財政資金的監(jiān)督管理作用；如果 輕服務(wù)而重監(jiān)督，則財務(wù)部門又無法滿足高教管理的要求。高校財務(wù)部門應(yīng)積極采取多種措施進一步推動項目支 出的執(zhí)行進度。首先，理順財務(wù)部門各科室、財務(wù)部門與其 他部門之間的流程，并將報賬流程在財務(wù)網(wǎng)站和辦公地點予 以發(fā)布；其次，簡化報賬人在不同部門、不同科室之間流轉(zhuǎn) 簽名、審批的程序，采取信息共享的方式提高部門辦事效率, 盡可能提供一站式服務(wù)；再次，提高財務(wù)人員業(yè)務(wù)水平，在 符合會計法規(guī)及國家相關(guān)制度的前