縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展路徑思索

1、縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展路徑思索一、影響縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的因素分析縣域義務(wù)教育的非優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，是一個由歷史長期遺 留下來的問題，我們今天在大力推進縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡 發(fā)展過程中，有必要重新站在歷史的角度，理性審視和全面 分析影響義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的相關(guān)因素。1教育投入的不足難以使優(yōu)質(zhì)教育均衡發(fā)展。在過去很 多年里，教育經(jīng)費的嚴重不足確實成為影響教育事業(yè)良性發(fā) 展的一大瓶頸。近年來，各級政府雖然對教育的投入不斷增 加，教育經(jīng)費的投入總體上呈逐年增長的趨勢，但國家和地 方財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例一直較低，遠不能 適應教育事業(yè)的發(fā)展需求，特別是在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)， 有限的教

2、育投入只可能保證首先“讓一部分學校先富起 來”，以打造教育的“窗口”，樹立教育的“形象”，由此 付出的代價則是教育的“貧富差距”逐漸拉大，尤其是地處 農(nóng)村和偏遠地區(qū)的義務(wù)教育學校長期地處于較差條件的狀 態(tài)。義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展不是限制發(fā)展，而是共同發(fā)展， 因而不能以“削高添低”的方式來進行。這就意味著需要大 量的額外資金，來推進義務(wù)教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。而對于一 些財政收入還不穩(wěn)定、維持地方義務(wù)教育正常發(fā)展本身就捉 襟見肘的地方，財政投入的不足必然成為影響推進義務(wù)教育 均衡發(fā)展的最大障礙。2. 政策制度的傾斜致使優(yōu)質(zhì)教育非均衡發(fā)展“雪上加 霜”。長期以來，我國的教育政策與制度設(shè)計和經(jīng)濟社會發(fā) 展

3、的政策與制度設(shè)計是相吻合、相匹配的，確立了重點非均 衡發(fā)展的價值取向，即以城市為中心的價值取向。這一價值 取向使得在教育規(guī)劃的一開始，就注定了城鄉(xiāng)教育之間的差 別，而且，這種差別在不斷擴大，這勢必導致義務(wù)教育乃至 整個基礎(chǔ)教育的非均衡發(fā)展。這是其一。其二，曾經(jīng)的分級 辦學體制，致使幾乎所有的義務(wù)教育學校都下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這 些學校的人、財、物都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。不少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于經(jīng)濟拮 據(jù)，使得教師的工資都不能按時發(fā)放，學校正常的辦公經(jīng)費 不能足額撥發(fā)，在這樣的狀態(tài)下，學校的正常發(fā)展成為空話。 其三，因社會和教育轉(zhuǎn)型而形成的政策制度缺失和真空，致 使基礎(chǔ)教育尤其是義務(wù)教育曾一度面臨市場化、產(chǎn)業(yè)化、商 品化的

4、傾向。名校辦民校的校中校從公辦學?！俺檠?quot;，挖 走了一批人才，使得不少公辦學校難以為繼。雖然，現(xiàn)在不 少的“民辦”已經(jīng)回歸，但是，遭受重創(chuàng)、已經(jīng)缺乏生機活 力的部分學校難以在短期內(nèi)恢復元氣，遺留的問題難以及 時、有效解決，致使非均衡成為歷史遺留的尷尬。3. 社會評價的不全面迫使優(yōu)質(zhì)教育非均衡化變本加厲。 老百姓乃至全社會把升學率的高低作為評價一個學校乃至 一個地區(qū)教育優(yōu)劣的唯一標準，這顯然是片面的。這種片面 的評價標準迫使校長、局長，甚至市長，不得不把自己所管 理的學校、管理的地區(qū)考入大學，而且是考入重點大學人數(shù) 的多少作為一個沉重的包袱。要把升學率搞上去，其影響因 素很多，而最重要

5、的因素當然是教師素質(zhì)的高低。要想在短 期內(nèi)保證一個地區(qū)有較高的升學率，只能把優(yōu)秀的教師抽到 有希望為普通高中提供優(yōu)質(zhì)生源的初中去，讓他們?nèi)ゼ薪?一些基礎(chǔ)好的學生。雖然校長、局長、市長都對這"劍走偏 鋒”做法的弊端心知肚明，但是，社會的評價迫使他們不得 不如此而為。其結(jié)果犧牲的當然是義務(wù)教育乃至整個基礎(chǔ)教 育的優(yōu)質(zhì)均衡了。而且，均衡化發(fā)展還存在一個體制上的障 礙，那就是人才資源事實上的單位所有制，或者說學校所有 制，它阻礙著教師向著有利于均衡發(fā)展的方向在城鄉(xiāng)和校際 之間進行合理的流動。4老百姓的期待使得非均衡化愈演愈烈。一方面，隨著 經(jīng)濟社會的發(fā)展，受教育程度逐漸成為影響個人職業(yè)、收

6、入 乃至社會地位的重要因素，教育作為一種重要的家庭“投 資"的觀念已深入人心；另一方面，千百年遺留下來的''萬 般皆下品，唯有讀書高”的文化心理和價值追求，使得很多 人把義務(wù)教育視為精英教育的預備階段。因此，人們對子女 接受教育的關(guān)注度越來越高。再加上獨生子女普遍化，人們 都希望讓孩子接受高質(zhì)量教育，而現(xiàn)有的優(yōu)質(zhì)教育資源又遠 不能滿足他們的需求。為了滿足甚至迎合老百姓對優(yōu)質(zhì)教育 資源日益增長的需要，地方政府只有把現(xiàn)有的優(yōu)質(zhì)教育資源 進一步做大，在資金和師資上向這些學校傾斜，把本來就有 限的資金投入到這些學校硬件的建設(shè)上，把” 一般學?！崩?相對優(yōu)秀的教師抽調(diào)到人們趨之

7、若鷲的那些“好的學校” 中去，以擴大這些學校的辦學規(guī)模，來暫時緩解供求矛盾。 造成的后果是，好了一個，糟了一群，使得眾多的“一般學 ?！币驗橘Y金短缺、人才流失而急劇地薄弱下去，教育不均 衡的問題日益突出。二、促進縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的途徑方法影響縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的諸多因素確實不可 能在短時間內(nèi)得到徹底化解，但是，我們?nèi)匀灰梅e極的心 態(tài)、盡最大努力，不斷拓展和探尋促進縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均 衡發(fā)展的途徑和方法。1依法落實教育投入。義務(wù)教育是國家必須予以保障的 公益性事業(yè)，政府投入是保持義務(wù)教育均衡發(fā)展的基礎(chǔ)。在 我國即使實現(xiàn)了財政性教育經(jīng)費占gdp總量4%的目標，也并 不意味著增加教育

8、投入努力的終結(jié)，還應該在此基礎(chǔ)上依法 落實教育經(jīng)費的“三個增長”，即各級政府教育財政撥款的 增長應高于財政經(jīng)常性收入的增長，并使按在校學生人數(shù)平 均的教育費用逐步增長，保證教師工資和學生平均公用經(jīng)費 逐步增長。要依法將義務(wù)教育經(jīng)費單列，真正把維持學校日 常運轉(zhuǎn)的人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和事業(yè)發(fā)展經(jīng)費等，全面納入 財經(jīng)預算，不留任何缺口。地方政府在履行政府職責時，要 切實做到“三優(yōu)先”，即年初預算優(yōu)先保障教育，年末追加 優(yōu)先照顧教育，工資發(fā)放優(yōu)先保證教師。尤其要加大對農(nóng)村 學校和偏遠薄弱學校的投入和扶持力度，幫助這些學校全面 改善辦學條件。當然，教育不均衡問題很大程度是經(jīng)濟社會 發(fā)展不均衡在教育領(lǐng)域的

9、直接體現(xiàn)。在經(jīng)濟社會發(fā)展差異較 大的背景和條件下，在一些經(jīng)濟社會發(fā)展水平較低的地區(qū)， 當?shù)胤截斦o力加大對義務(wù)教育的投入時，中央及省級財政 的支持也不失為一種必要的途徑。在這里要強調(diào)的是，為了 保證教育投入的及時、足額和資金使用的安全，必須進一步 完善以縣為主的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制。同時，也要最大限 度地調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府增加教育投入的積極性，促使縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府及縣各有關(guān)職能部門的職責更加明確, 工作措施更加到位。2縮小城鄉(xiāng)辦學差距。城鄉(xiāng)學校在辦學條件、師資質(zhì)量、管理水平、教學質(zhì)量等方面的距離 是歷史造成的，要徹底消除城鄉(xiāng)學校之間的差距，還要假以 時日。因此，在推進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展過

10、程中，要遵循 教育規(guī)律，針對體制機制障礙，敢于破解，大膽改革，走出 新路，逐漸縮小差距，形成城鄉(xiāng)地區(qū)義務(wù)教育共同發(fā)展的新 格局。在這樣的思路下，首先要把城市學校與農(nóng)村學校共同 發(fā)展、優(yōu)質(zhì)學校與薄弱學校共同提高作為重要的政策取向， 建立教育資源向困難地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)和薄弱學校傾斜的動態(tài) 機制。其次要通過整合、重組、結(jié)對幫扶等多種途徑，打破 校際和城鄉(xiāng)之間的分割，促進縣域內(nèi)優(yōu)質(zhì)學校和薄弱學校之 間形成穩(wěn)定的共建機制。在具體操作上，一是根據(jù)實際情況 進一步完善學校布局，對那些生源嚴重不足的薄弱學校進行 適當?shù)暮喜⒒蛑亟?。二是對由于地理位置的原因，特別是因 老百姓的要求，必須保留的相對薄弱的學校，要扎實

11、推進校 舍改造，或創(chuàng)造條件建設(shè)新校區(qū)。三是加大對薄弱學校設(shè)施 設(shè)備投入的力度，把電教設(shè)備、圖書資料、體育場館等作為 投入重點，有效改善學校的辦學條件。四是加強薄弱學校領(lǐng) 導班子建設(shè)，選派年富力強、有創(chuàng)新精神的同志任校長，以 新的管理理念引領(lǐng)學校發(fā)展。五是設(shè)立城鄉(xiāng)教學協(xié)作區(qū)機 制，將區(qū)內(nèi)不同辦學類型的學校納入?yún)f(xié)作區(qū)管理，開展集體 備課、互相聽課、同題教研等活動，實現(xiàn)優(yōu)勢互補和資源共 享；協(xié)作區(qū)內(nèi)學校整體聯(lián)動，實行同步考核，以此促進各校 均衡發(fā)展和整體水平的提升。六是組建區(qū)域教育集團，可以 區(qū)域和城鄉(xiāng)結(jié)合的方式來進行，即以一個區(qū)域內(nèi)的名校為龍 頭，將附近相關(guān)學校統(tǒng)一組建一個教育集團，也可以一個城

12、市名校為龍頭選擇幾所農(nóng)村學校組建教育集團，以確保教育 集團內(nèi)部人、才、物的共享共用，進而達到教育優(yōu)質(zhì)均衡的 目的。3均等兒童入學機會。讓所有適齡兒童平等地接受髙質(zhì) 量的義務(wù)教育，是縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的一個重要體 現(xiàn)。隨著工業(yè)化、信息化、城市化進程的加快，人口流動趨 勢將更為明顯。鑒于此，要完善保障進城務(wù)工人員隨遷子女 接受義務(wù)教育的各項政策措施，堅持當?shù)卣撠熯M城務(wù)工 農(nóng)民子女接受義務(wù)教育工作，實現(xiàn)所有學生享受同等待遇； 要建立政府主導、社會參與的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系， 重點管護和教育好父母均在外地務(wù)工的未成年人；要重視城 市下崗工人子女和家庭經(jīng)濟困難學生的受教育問題，保障弱 勢群

13、體接受義務(wù)教育的權(quán)利；要幫助殘疾兒童通過進入特殊 教育學?；螂S班就讀接受義務(wù)教育，讓殘疾兒童成為最受社 會呵護的孩子；要建立有效機制，進一步落實對農(nóng)村義務(wù)教 育階段貧困家庭學生免除寄宿、生活費用的政策。為了達成 以上要求，確保兒童入學機會的均等，可在以下方面作一些 探索：一是根據(jù)學校布局實際和地區(qū)生源情況，劃分義務(wù)教 育學校的施教范圍，堅決執(zhí)行就近免試入學政策，不搞任何 形式的測試、面試。二是依托工委、婦聯(lián)、共青團等組織， 大力開展留守兒童、特殊兒童的關(guān)愛教育。三是開展陽光助 學行動，動員社會各界積極資助家庭困難學生。四是多管齊 下，做好控輟工作，確保義務(wù)教育階段輟學率控制在0. 5% 以下。

14、五是加大對特殊教育學校的投入，確保區(qū)域內(nèi)所有聾 啞、盲童、智障兒童均免費就讀。六是把外來務(wù)工人員子女 就學納入教育發(fā)展規(guī)劃，納入財政保障體系，并全部納入公 辦學校就讀；在外來工人員密集地區(qū)，建設(shè)新的學校，專門 供外來工子弟就讀。4改革高中招生制度。高中招生制度對義務(wù)教育發(fā)展具 有重要的導向作用，因此，要改革高中招生制度，減少由于 考試競爭帶來的不良后果。要加快普通高中和中等職業(yè)學校 的普及力度，使絕大多數(shù)義務(wù)教育畢業(yè)生都享有接受良好的 高中階段教育的機會。要搭建人才成長的“立交橋”，從制 度上克服“應試教育”和片面追求升學率的傾向，為義務(wù)教 育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展創(chuàng)造條件。要推動重點職業(yè)學校建立靈活的

15、 招生入學制度和學籍管理制度。為此，可在以下兩方面做一 些探索：一是執(zhí)行熱點高中招生的“推薦生”政策，將熱點 高中的招生名額按比例分配到各初中，由各初中根據(jù)學生在 校德智體美勞等方面情況，確定所推薦的學生；在此基礎(chǔ)上 逐年擴大推薦生比例，可由一開始的50%逐年提升到 60%-70%o二是大力發(fā)展職業(yè)教育，讓未能進入普通高中學 習的初中畢業(yè)生進入職業(yè)高中學習，逐步保證所有初中畢業(yè) 生均能接受高中教育。當然，要從根本上扭轉(zhuǎn)熱點高中“門 庭若市”，一般高中“門可羅雀”現(xiàn)象，滿足人民群眾對優(yōu) 質(zhì)教育資源的需求，還是要通過區(qū)域教育調(diào)整，整合、拆并 一般高中，高起點、高標準地建設(shè)新的高中學校，提升學校 的

16、辦學水平，以擴大優(yōu)質(zhì)教育資源的總量。5調(diào)配優(yōu)化教師隊伍。義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的關(guān)鍵是 學校發(fā)展的優(yōu)質(zhì)均衡，學校優(yōu)質(zhì)均衡的關(guān)鍵是教師的優(yōu)質(zhì)均 衡。要通過體制機制的創(chuàng)新，加大義務(wù)教育階段校長和教師 的培訓和交流力度，全面提升教師素質(zhì)，逐步形成義務(wù)教育 階段教師統(tǒng)一管理制度，促進縣域內(nèi)義務(wù)教育學校之間師資 力量的優(yōu)質(zhì)與均衡配置。在具體做法上，首先要在政策層面 上作出規(guī)定，凡在城區(qū)學校工作的教師，在其任職期間必須 有到農(nóng)村學校工作2年的經(jīng)歷，才可以參加高一級的職稱評 聘，使得優(yōu)秀教師到薄弱學校支教形成制度。其次要有計劃 地把農(nóng)村學校的教師派往城區(qū)學校掛職鍛煉，接受先進教學 理念的熏陶，加快這一部分教師專業(yè)成長的步伐。第三要在 編制學校用人計劃時，向農(nóng)村和偏遠地區(qū)學校傾斜，改善薄 弱學校的師資配備。第四要加大對在農(nóng)村和偏遠學校工作教 師的工資補貼力度，鼓勵優(yōu)秀教師到農(nóng)村和偏遠地區(qū)學校工 作。特別值得注意的是，我們在實施教師調(diào)配和流動時，要 保證優(yōu)秀教師能從城市學校流動到農(nóng)村學校、從優(yōu)質(zhì)學校流 動到