強(qiáng)化稅收職能與優(yōu)化稅收管理

1、強(qiáng)化稅收職能與優(yōu)化稅收管理理論界對稅收職能的論述，雖然觀點(diǎn)不盡一致，但不 管怎樣表述，稅收的各種職能，最終都要通過稅收征管來 實(shí)現(xiàn)。征管工作的質(zhì)量，對實(shí)現(xiàn)稅收的職能有重大影響。 要使稅收職能作用能發(fā)揮到最佳狀態(tài)，基本前提是有效的 征收、規(guī)范的管理、嚴(yán)格的稽查，也就是稅收征納行為的 法制化、規(guī)范化、科學(xué)化。目前我國的稅收征管和稅制建設(shè)還存在諸多問題，嚴(yán) 重影響和制約著稅收職能作用的發(fā)揮。（一）單純追求收入目標(biāo)，稅收職能單一化傾向日益 明顯1994年稅制改革以來，我國工商稅收收入以年平均近 1000億元的速度遞增。除了經(jīng)濟(jì)增長、加強(qiáng)征管等因素外, 維系高增長的主要因素是政府行為和支持政府行為的稅收

2、 “超常措施”。1993年全國范圍“爭基數(shù)”，全國工商稅收 收入比上年增長38 . 1%,其中有個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）增幅在 50%以上。1994年“?；鶖?shù)”，全國工商稅收收入又比上年 增長26 . 5%。此后幾年工商稅收收入計(jì)劃任務(wù)數(shù)一增再 增，稅收收入形勢一年比一年嚴(yán)峻。為了完成任務(wù)，各級 政府和財(cái)稅部門繼續(xù)采取''超常措施”，“寅吃卯糧”、“無 稅空轉(zhuǎn)”等現(xiàn)象日益公開化、普遍化。南方某市1998年國 稅系統(tǒng)擔(dān)保貸款繳稅和私人墊稅近400萬元，占全市增值 稅、消費(fèi)稅兩稅收入的1. 8 7%。任務(wù)高壓下的稅收征管，其危害是顯而易見的。其一, 剛性的任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)弱化了剛性的稅收執(zhí)法，看似力

3、度很大， 實(shí)質(zhì)上是對法律尊嚴(yán)的自我踐踏。其二，大面積的超常征 收，人為改變了正常情況下的稅收數(shù)量和規(guī)模，掩蓋了稅 制的運(yùn)行質(zhì)量和真實(shí)的稅收負(fù)擔(dān)程度，為宏觀決策提供了 虛假的數(shù)字依據(jù)。尤其是以“列收列支”為主要手段的稅 收空轉(zhuǎn)，導(dǎo)致國家預(yù)決算失真，虛假的收入信息帶來錯(cuò)誤 的支出安排。其三，組織收入工作的秩序和程序被打亂， 一些地區(qū)陷入“一季度緩，二季度慢，三季度緊，四季度 拼”的惡性循環(huán)。稅收入庫不是逐月按計(jì)劃完成進(jìn)度，而 是季度、半年、年底呈現(xiàn)高峰，其他月份走入低谷，呈現(xiàn) 出不規(guī)則的“m”曲線，不利于財(cái)政資金的合理調(diào)度，也不 利于宏觀調(diào)控政策的落實(shí)。更為嚴(yán)重的是，身為執(zhí)法者的 稅務(wù)機(jī)關(guān)借助納稅

4、人預(yù)繳稅款確保收入進(jìn)度，正常的征納 關(guān)系演變成一種互利互惠的協(xié)作關(guān)系，執(zhí)法職能受到嚴(yán)重 削弱。（二）一些稅種先天不足，稅收對經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)乏力稅收的調(diào)節(jié)職能主要通過稅種的設(shè)置、稅率的設(shè)計(jì)來 實(shí)現(xiàn)。我國政府在稅收立法時(shí)，十分重視稅收的調(diào)節(jié)作用, 一些稅種的設(shè)置，首先考慮的是它的調(diào)節(jié)職能，其次才是 收入職能。比如，消費(fèi)稅開征的本意是抑制超前消費(fèi)和高 消費(fèi)，并通過抑制消費(fèi)來抑制生產(chǎn)，稅種設(shè)置“寓禁于征” 的用意十分明顯。土地增值稅的稅種設(shè)置目的是抑制房地 產(chǎn)開發(fā)過熱，抑制炒買炒賣房地產(chǎn)牟取暴利行為。固定資 產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅的稅種設(shè)置目的，是限制固定資產(chǎn)投資 規(guī)模，引導(dǎo)投資方向。稅種設(shè)置、稅率設(shè)計(jì)的目的，最

5、終要通過征收管理來 實(shí)現(xiàn)。稅收征管中的一系列問題，使一些稅種的設(shè)置初衷 大打折扣?，F(xiàn)行消費(fèi)稅的征稅對象主要是煙酒。由于大量 的欠稅和稅收流失，該稅種的調(diào)節(jié)作用無法發(fā)揮，與政策 設(shè)計(jì)的初衷大相徑庭。而且，從中央到地方，對煙酒稅收 的依賴程度越來越大，實(shí)際工作中采取了一些積極扶持政 策，完全偏離了限制消費(fèi)和生產(chǎn)的初衷。稅收調(diào)節(jié)乏力，還表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)中稅收作 用滯后于調(diào)控的需要。換句話說，某些稅種的設(shè)置是為了 限制某種傾向，但由于經(jīng)濟(jì)形勢的變化，經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn) 的是截然相反的傾向，使得稅收調(diào)控?zé)o的放矢。比如，在 當(dāng)前投資和消費(fèi)拉動(dòng)作用不明顯、市場低迷、物價(jià)走低、 需要鼓勵(lì)投資和消費(fèi)的情況下，

6、稅收卻在限制投資和消費(fèi)。 在房地產(chǎn)市場不景氣、急需啟動(dòng)住房消費(fèi)的形勢下，稅收 還在“抑制房地產(chǎn)開發(fā)過熱”。（三）財(cái)務(wù)核算虛假，稅收監(jiān)督不到位1偷稅逃稅普遍化、社會(huì)化，稅收差額嚴(yán)重。稅收差額是衡量一國稅收征管效率的重要指標(biāo)。據(jù)調(diào)查，我國的 稅收差額大體在30%40%。當(dāng)前的突出問題是，一些不 法分子大肆盜竊、偽造、倒賣和虛開、代開增值稅專用發(fā) 票，違法數(shù)額巨大，觸目驚心。在少數(shù)地區(qū)，稅收違法已 經(jīng)成為地方政府組織和引導(dǎo)下的統(tǒng)一行動(dòng)o2.財(cái)務(wù)核算成果人為控制，經(jīng)營指標(biāo)虛假。受各種利 益因素影響，許多企業(yè)建有兩套或三套賬目，在上報(bào)經(jīng)營 成果或計(jì)算稅金時(shí)，往往使用虛假賬目，形成稅收監(jiān)督的 真空。一些沒

7、有設(shè)立兩套賬目的單位，在財(cái)務(wù)核算上也摻 雜許多虛假成分，看似規(guī)范合理的會(huì)計(jì)核算掩蓋著許多經(jīng) 過處理的問題。虛假的財(cái)務(wù)核算不僅導(dǎo)致稅收流失，還造 成國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的失真。3.某些企業(yè)腐敗嚴(yán)重，侵蝕稅基。企業(yè)負(fù)責(zé)人的腐敗 和政府官員的腐敗一樣，屢禁不止，局部地區(qū)愈演愈烈， 已經(jīng)成為社會(huì)毒瘤和頑癥。盡管企業(yè)腐敗的表現(xiàn)形式多種 多樣，反映在財(cái)務(wù)上，毫無例外都是化公為私，侵吞國家 資財(cái)，侵蝕稅基。稅收某些職能的弱化，并不是一個(gè)孤立的社會(huì)現(xiàn)象,而是涉及到一些體制的弊端，有著復(fù)雜的原因。（一）思想原因一一國民納稅意識(shí)淡薄幾千年的舊稅收制度，是剝削階級榨取人民血汗的工具，在人們傳統(tǒng)的思想上對稅收有一種抵制心

8、理。新中國 成立后，這種思想意識(shí)并沒有隨著國家和稅收性質(zhì)的改變 而消除。我國沒有經(jīng)歷資本主義商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展階段，社 會(huì)生產(chǎn)力水平比較低，稅收意識(shí)的發(fā)育先天不足。改革開 放以來形成的個(gè)體經(jīng)營工商業(yè)戶階層，法盲、文盲比重較大,整體素質(zhì)較低。納稅人稅收意識(shí)和法制觀念淡薄,導(dǎo)致稅收大量流失的直接原因。（二）社會(huì)原因整個(gè)社會(huì)的執(zhí)法狀況欠佳為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，我國相繼出臺(tái)了大量法律法規(guī)，長期以來“無法可依”的狀況逐步得到改善。但 是，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題一直嚴(yán)重困擾 各級政府和執(zhí)法部門。在這樣一個(gè)社會(huì)大環(huán)境下，稅收執(zhí) 法始終處在各種矛盾的焦點(diǎn)上，行政干預(yù)、人情干預(yù)、部 門配合不力、司法

9、腐敗等一系列問題嚴(yán)重制約著嚴(yán)格執(zhí)法。1稅收保全和強(qiáng)制執(zhí)行難。專業(yè)銀行向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)軌后，出于自身利益的考慮，往往以多種具體操作上的理由 拒絕暫停支付和扣繳稅款。金融部門為防范風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)行貸 款抵押，企業(yè)資產(chǎn)大部分甚至全部抵押給銀行，稅務(wù)機(jī)關(guān) 扣押、查封企業(yè)財(cái)產(chǎn)，有時(shí)沒有標(biāo)的物。2. 法人案件處理難。一般說來，對納稅人個(gè)人的稅務(wù) 違章案件比較容易處理，而對法人涉稅案件的處理往往會(huì) 遇到來自地方的行政干預(yù)和社會(huì)的壓力。企業(yè)的稅收問題 被查實(shí)后，政府一般要予以庇護(hù)，稅務(wù)機(jī)關(guān)一般也要作出 讓步。一些地方企業(yè)普遍困難，稅務(wù)機(jī)關(guān)在案件處理上， 不得不考慮社會(huì)穩(wěn)定和稅源延續(xù)問題，因而手下留情甚至 不了了之。3.

10、 涉稅違法案件處罰難。稅收執(zhí)法專業(yè)性較強(qiáng)，司法 立案需要重新取證，一些涉稅違法案件查處遲緩，久拖不 決，處罰不及時(shí)、定案不準(zhǔn)確、執(zhí)法不到位的問題比較突 出。許多稅案重刑輕判，輕刑免判，置嚴(yán)格執(zhí)法的稅務(wù)機(jī) 關(guān)于尷尬境地。稅收執(zhí)法中的一系列問題，很大程度上抵 消了稅收法制的剛性和震懾力，客觀上助長了一些企業(yè)和 個(gè)人的投機(jī)意識(shí)和僥幸心理。（三）法制原因一一稅收立法滯后于改革進(jìn)程1. 大部分稅種沒有通過人大立法，而是以條例形式發(fā) 布，法規(guī)層次低，而且具體條款頻繁修改，缺乏應(yīng)有的權(quán) 威性、規(guī)范性和穩(wěn)定性。一些正在執(zhí)行的條款不能作為認(rèn) 定納稅人犯罪的依據(jù)，客觀上存在稅務(wù)機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)執(zhí) 法上的雙重標(biāo)準(zhǔn)。2

11、. 稅收程序法律依據(jù)不足，現(xiàn)行中華人民共和國稅 收征收管理法，對稅收程序的規(guī)定過于簡單、原則，可操 作性差。只重視對納稅人和稅務(wù)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，忽視對相關(guān) 部門的制約，尤其是對有關(guān)部門配合和支持稅收工作的具 體義務(wù)和不履行這些義務(wù)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任沒有明確 規(guī)定，造成實(shí)際工作中稅務(wù)機(jī)關(guān)孤軍奮戰(zhàn)，孤掌難鳴。3. 沒有建立獨(dú)立的稅務(wù)司法體系，稅務(wù)機(jī)關(guān)的職責(zé)和 權(quán)力脫節(jié)。（四）內(nèi)部機(jī)制原因一一稅收征管機(jī)制落后1. 機(jī)構(gòu)設(shè)置條塊分割，重疊交叉，成本過高，效能低 下。按企業(yè)級次和經(jīng)濟(jì)類型實(shí)行稅收管轄，已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì) 發(fā)展需要。一方面，各種經(jīng)濟(jì)成分的重新組合，各種所有 制形式的頻繁變動(dòng)，各行業(yè)的相互交融，使得

12、企業(yè)的經(jīng)濟(jì) 性質(zhì)、經(jīng)營方式、隸屬關(guān)系呈現(xiàn)明顯的多極性和不穩(wěn)定性。 反映到稅收征管上，最突出的問題就是征管范圍無法劃清。 另一方面，隨著企業(yè)主管部門的合并、撤銷、精簡、改變 職能，原有的行業(yè)格局、所有制格局重新排列，直屬機(jī)構(gòu) 失去存在必要，城市稅務(wù)直屬分局和區(qū)局并存，給稅收成 本的控制、機(jī)構(gòu)精簡、管理效能的提高帶來一定負(fù)效應(yīng),1=1也給納稅人辦理稅收事宜帶來諸多不便；征收分局與稽查 分局在任務(wù)承擔(dān)與職能行使上相脫離；交叉管理，稅負(fù)不 公，爭搶稅源，漏征漏管嚴(yán)重。2. 征管查各環(huán)節(jié)職責(zé)不清，力量配備不當(dāng)，片面強(qiáng)調(diào) 集中征收和重點(diǎn)稽查，納稅管理薄弱。（五）行政原因一一 稅收計(jì)劃與經(jīng)濟(jì)稅源相脫節(jié)傳統(tǒng)的

13、稅收計(jì)劃指標(biāo)的確定，使用的是基數(shù)法，這一方法比較簡便，在收入任務(wù)相對寬松時(shí)容易被接受和執(zhí)行。 由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不同，基數(shù)法的缺陷日 益明顯。最近幾年，國家稅務(wù)總局開始試用系數(shù)法，即參 照經(jīng)濟(jì)增長速度和稅收與經(jīng)濟(jì)的相關(guān)關(guān)系，核定當(dāng)年稅收 任務(wù)。隨著收入任務(wù)的一再加碼，基數(shù)法和系數(shù)法實(shí)際上 被“追加法”取代，稅收計(jì)劃的確定越來越脫離經(jīng)濟(jì)稅源 實(shí)際，超越了稅源的承受能力。此時(shí)的稅收計(jì)劃管理已形 同虛設(shè)。強(qiáng)化稅收職能，必須優(yōu)化稅收管理。優(yōu)化稅收管理， 必須遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，建立法制化的管理機(jī)制。（一）更新稅收觀念，樹立市場經(jīng)濟(jì)稅收思想與市場經(jīng)濟(jì)條件下的治稅思想相對照，傳統(tǒng)的稅收管 理觀念迫切

14、需要更新。1. 以支定收觀念。經(jīng)濟(jì)和稅收的關(guān)系是源和水、本和 未的關(guān)系，在稅制穩(wěn)定的情況下，正常的稅收增長應(yīng)該也 必須以經(jīng)濟(jì)增長為前提。一定時(shí)期內(nèi)，稅收的增長幅度可 以高于經(jīng)濟(jì)的增長幅度，但二者必須保持穩(wěn)定的相關(guān)關(guān)系。 因此，必須樹立以收定支的觀念，走從經(jīng)濟(jì)到稅收的良性 發(fā)展之路。2. 政府管稅觀念。從某種意義上說，政府管稅不失為 強(qiáng)化稅收管理的有效途徑。問題是，一些時(shí)候，政府介人 稅收具體事務(wù)，并不完全依據(jù)稅法辦事，而是摻雜政府意 志，充任的往往是調(diào)節(jié)人的角色。而且，政府直接干預(yù)稅 務(wù)機(jī)關(guān)權(quán)限內(nèi)的稅收事宜，助長了納稅人“有事找政府” 的投機(jī)心理和稅務(wù)機(jī)關(guān)對政府的依賴心理。更重要的是， 在征納

15、主體間介入一個(gè)調(diào)節(jié)人，使正常的執(zhí)法程序發(fā)生扭 曲，客觀上降低了執(zhí)法者的威信，影響了執(zhí)法者的形象和 執(zhí)法質(zhì)量。因此，有必要重新審視政府管稅，變政府調(diào)節(jié) 和干預(yù)具體事務(wù)為政府宏觀管理和監(jiān)督稅收執(zhí)法，讓執(zhí)法 主體“復(fù)位”。3. 局部調(diào)控觀念。稅收作為重要的經(jīng)濟(jì)杠桿，對宏觀 經(jīng)濟(jì)和微觀經(jīng)濟(jì)具有調(diào)節(jié)作用。理想化的稅收調(diào)節(jié)應(yīng)當(dāng)以 全國范圍執(zhí)法的一致性為前提，各自為政的調(diào)節(jié)只能削弱 稅收的職能。一些地方政府片面理解稅收的調(diào)控作用，希 望通過稅收政策的“具體化”，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。這種 局部調(diào)控觀念對依法治稅的負(fù)面影響極大。（二）規(guī)范政府行為，推進(jìn)依法治稅政府行為和人情干擾，是阻礙稅收職能發(fā)揮的兩大難 題，

16、解決的根本出路，在于堅(jiān)定不移地推進(jìn)依法治稅。1. 加快稅收立法步伐。盡快出臺(tái)稅收基本法，規(guī)定各 級政府和有關(guān)部門在稅收上“應(yīng)當(dāng)作為”和"不應(yīng)當(dāng)作為” 條款，明確集體行政違法責(zé)任和個(gè)人行政違法責(zé)任，直接 行政違法責(zé)任和間接行政違法責(zé)任，性質(zhì)嚴(yán)重的要承擔(dān)集 體刑事違法責(zé)任和個(gè)人刑事違法責(zé)任，明確不同責(zé)任的不 同追究方式和法定程序。進(jìn)一步修訂和完善現(xiàn)有稅收法律 法規(guī)，盡早通過人大立法，增強(qiáng)其剛性和權(quán)威性。2. 加快稅收司法保衛(wèi)體系建設(shè)，單獨(dú)設(shè)立稅務(wù)警察和 稅務(wù)法庭，使稅收執(zhí)法有堅(jiān)強(qiáng)的后盾。要完善稅收司法方 面的程序法，使涉稅刑事案件在司法程序上有法可依。3. 加快“費(fèi)改稅”步伐，規(guī)范政府收

17、支行為。以規(guī)范 化、法制化的收支形式和渠道取代不規(guī)范、隨心所欲的收 支形式和渠道，增強(qiáng)各級財(cái)政尤其是中央財(cái)政的宏觀調(diào)控 能力。（三）建立科學(xué)的稅收指標(biāo)考核體系從理論上說，一定時(shí)期的稅收總量是一個(gè)定數(shù)。稅收 征管工作的目標(biāo)，是盡可能接近和達(dá)到這個(gè)定數(shù)。稅收計(jì) 劃的確定和考核，方式可以多種多樣，最終總要依據(jù)這個(gè) 定數(shù)?？茖W(xué)的稅收指標(biāo)考核體系應(yīng)當(dāng)注重方法和程序的選 擇，注重操作和執(zhí)行的規(guī)范性。鑒于基數(shù)法、系數(shù)法的不 足，有必要對稅收指標(biāo)核定方法進(jìn)行改革和完善，用綜合 分析法取而代之。所謂綜合分析法，是指在準(zhǔn)確確定上年 實(shí)收數(shù)的基礎(chǔ)上，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、稅收彈性系數(shù)確定 當(dāng)年稅收增量，綜合考慮重點(diǎn)稅源變化趨勢和政策性增減