我國(guó)土地管理適應(yīng)WTO對(duì)策分析

1、我國(guó)土地管理適應(yīng)WTO的對(duì)策加入WTO ，對(duì)于我國(guó)土地管理系統(tǒng)而言，既是機(jī)遇，又是挑戰(zhàn)。一方面，通過與世界土地資源管理方式的接軌，并參與全球土地資源的優(yōu)化配置，這將有利于我國(guó)土地管理體制的完善。另一方面，我國(guó)改革開放畢竟只有20來年時(shí)間，目前尚處于劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，與世界先進(jìn)的土地管理方式之間還存在一定的差距，現(xiàn)有的土地管理體制難以完全適應(yīng)WTO的運(yùn)作環(huán)境。本文在我國(guó)土地管理現(xiàn)狀與WTO要求的適應(yīng)差距分析的基礎(chǔ)上，探討了我國(guó)土地管理適應(yīng)WTO的主要對(duì)策與措施。1 WTO對(duì)我國(guó)土地管理的積極影響1.1 有利于土地資源的優(yōu)化配置和利用效益的整體提高在獲得WTO成

2、員國(guó)地位后，我國(guó)相應(yīng)放開各種產(chǎn)品市場(chǎng)，這給我們調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)帶來了新的、寶貴的空間。土地資源的利用就置身于全球的大格局之中，區(qū)域之間的資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)性將顯著增強(qiáng)，土地資源的配置將會(huì)在更加自由、公平的環(huán)境中進(jìn)行。從社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目光來看，這是一種飛躍。同時(shí)加入WTO后，隨著各國(guó)之間交往加強(qiáng)，土地資源利用手段與經(jīng)營(yíng)方式相互借鑒，使土地管理水平得到快速提高，尤其對(duì)土地資源利用的效率提高，將產(chǎn)生很大的促進(jìn)作用。因?yàn)橥恋刭Y源利用效益的高低是企業(yè)生存的重要決定因素，只有提高土地資源的利用效益，降低產(chǎn)品生產(chǎn)成本，才能在世界經(jīng)濟(jì)貿(mào)易中具有更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，從而立于不敗之地。1.2 可促進(jìn)土地的集約化利用和規(guī)

3、?；?jīng)營(yíng)國(guó)外產(chǎn)品進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，參與同類產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)，勢(shì)必迫使生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者采取各種技術(shù)與手段，千方百計(jì)地提高產(chǎn)品質(zhì)量，降低生產(chǎn)成本，以增強(qiáng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力。要與國(guó)外同類產(chǎn)品進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，就應(yīng)該學(xué)習(xí)外國(guó)的先進(jìn)技術(shù)與管理方式。根據(jù)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，土地的集約化利用和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)是降低產(chǎn)品成本，增強(qiáng)其競(jìng)爭(zhēng)力的基本要求。國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)要生存和發(fā)展，就必須改變生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模狹小，勞動(dòng)生產(chǎn)率低下的現(xiàn)狀，不斷提高其經(jīng)營(yíng)規(guī)模和集約化程度。有了壓力，就會(huì)產(chǎn)生動(dòng)力，才能使土地資源在自覺和不自覺中進(jìn)行重組，使同類生產(chǎn)用地向大規(guī)模方向聚集，從而逐步實(shí)現(xiàn)土地利用的規(guī)?；?.3  可進(jìn)一步顯化土地資產(chǎn)，活躍土地市場(chǎng)加入WTO后，中

4、國(guó)的經(jīng)濟(jì)就融入了全球經(jīng)濟(jì)一體化的浪潮之中，隨著資金、外匯、勞動(dòng)力、產(chǎn)品等市場(chǎng)要素的開放，大量的國(guó)際游資將涌入我國(guó)的各行各業(yè)。根據(jù)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易慣例，土地作為重要的生產(chǎn)要素在發(fā)揮作用時(shí)，其資產(chǎn)的顯化由此會(huì)更加強(qiáng)烈。我國(guó)是土地公有制國(guó)家，只要對(duì)土地資產(chǎn)進(jìn)行合理運(yùn)作，政府將會(huì)從中得到更多的財(cái)政收入，使土地成為真正的“第二財(cái)政”。2 我國(guó)土地管理現(xiàn)狀對(duì)適應(yīng)WTO的障礙分析雖然自80年代以來，我國(guó)就已推行城、鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理。但城、鄉(xiāng)土地主要分別隸屬于國(guó)有和集體，體現(xiàn)了我國(guó)土地公有制的兩種基本形式在土地資源配置和資產(chǎn)運(yùn)作過程中存在著一定的差異。同樣，二者對(duì)WTO的適應(yīng)能力也表現(xiàn)出不同。下面分別從農(nóng)

5、村土地和城鎮(zhèn)土地二方面對(duì)我國(guó)土地管理現(xiàn)狀與WTO的不適應(yīng)之處進(jìn)行分析。2.1  農(nóng)村土地管理的不適應(yīng)性分析從當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力以及大宗農(nóng)產(chǎn)品的儲(chǔ)備量來分析，國(guó)內(nèi)大部分農(nóng)產(chǎn)品供求基本平衡，有些產(chǎn)品甚至出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性和地區(qū)性過剩。在這種情況下，國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)入，勢(shì)必部分替代國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品，從而沖擊我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如果農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)得不到快速調(diào)整，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本得不到降低，很可能出現(xiàn)短期內(nèi)的隱性農(nóng)地荒蕪現(xiàn)象。雖然自1978年以來，我國(guó)一直在進(jìn)行農(nóng)村土地使用制度改革，特別在農(nóng)村土地使用權(quán)自主性和相對(duì)穩(wěn)定性方面，己取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。但是由于我國(guó)長(zhǎng)期受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的束縛，農(nóng)民要完全進(jìn)入自由式的生產(chǎn)

6、經(jīng)營(yíng)中，其適應(yīng)性顯然不夠，加上悠久的小農(nóng)思想影響，農(nóng)民始終難于完全走出生產(chǎn)方式自給自足，經(jīng)營(yíng)格局小而全的圈子。因此，廣大農(nóng)民將可能是加入WTO后最大的受沖擊者。根據(jù)有關(guān)專家分析研究，就目前我國(guó)的生產(chǎn)效益而言，加入WTO后，我國(guó)的糧食、棉花、羊毛、奶制品業(yè)將不具備貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，而油料、糖料雖具有一定的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，但由于加工生產(chǎn)條件落后，渚赫優(yōu)勢(shì)也難以發(fā)揮，水果、水產(chǎn)品具有一定的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，肉類生產(chǎn)具有明顯的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。因此，為了提高競(jìng)爭(zhēng)力，除了對(duì)糧食生產(chǎn)采取重點(diǎn)保護(hù)外，我國(guó)勢(shì)必要發(fā)展肉類、水果、水產(chǎn)品、油料、糖料等具有較大競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)品，相對(duì)減少缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的棉花、羊毛、奶制品等產(chǎn)品。面對(duì)如此巨大的生產(chǎn)結(jié)

7、構(gòu)調(diào)整和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的變革，農(nóng)民在用地結(jié)構(gòu)安排和種植制度的選擇上，會(huì)茫然不知所措。如何通過農(nóng)村土地制度、管理機(jī)制的改進(jìn)，來盡快引導(dǎo)我國(guó)農(nóng)民對(duì)此的適應(yīng)，將是我國(guó)農(nóng)村土地管理加入WTO后要解決的基礎(chǔ)課題。對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地管理現(xiàn)狀進(jìn)行深層次分析，其與WTO要求的不適應(yīng)之處突出表現(xiàn)在二方面：一是土地產(chǎn)權(quán)模糊。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求產(chǎn)權(quán)必須明晰，但我國(guó)的產(chǎn)權(quán)問題一直“剪不斷，理還亂”，特別體現(xiàn)在農(nóng)村土地資產(chǎn)上。雖說農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體，但這個(gè)集體究竟是“三級(jí)所有”的哪一級(jí)很不明確，加上集體土地的所有權(quán)又缺乏人格化代表，也不能從經(jīng)濟(jì)上得以體現(xiàn)。這些問題導(dǎo)致人們不關(guān)心土地資產(chǎn)的保值增值，土地浪費(fèi)現(xiàn)象依然相當(dāng)嚴(yán)重。加入W

8、TO，不僅意味著國(guó)際國(guó)內(nèi)商品市場(chǎng)的統(tǒng)一，而且國(guó)際資本也將介入我國(guó)農(nóng)村，包括土地市場(chǎng)等各領(lǐng)域，農(nóng)村市場(chǎng)將面臨更復(fù)雜的情況。而產(chǎn)權(quán)模糊，使建立并完善農(nóng)村各級(jí)土地市場(chǎng)成為空談，不能有效避免加入WTO后的涉外產(chǎn)權(quán)糾紛，容易造成集體土地資產(chǎn)的利益大量外流。在市場(chǎng)運(yùn)行過程中，也難以及時(shí)采取措施調(diào)整對(duì)策。不能從根本上促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、商期化和社會(huì)化以及建立適應(yīng)WTO的高效運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小，使農(nóng)產(chǎn)品缺乏成本競(jìng)爭(zhēng)力。70年代末的農(nóng)村土地使用制度改革，曾使農(nóng)戶成為產(chǎn)權(quán)初步明晰、權(quán)責(zé)分明、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。作為初級(jí)組織形式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制雖然賦予了土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但產(chǎn)權(quán)關(guān)系

9、模糊，責(zé)、權(quán)、利不明，使農(nóng)民對(duì)增加土地肥力、進(jìn)行集約經(jīng)營(yíng)的動(dòng)力不足，容易為獲得短期效益而進(jìn)行掠奪性經(jīng)營(yíng)。加之過去對(duì)農(nóng)地按人口和等級(jí)實(shí)行平均承包，造成農(nóng)田零碎和經(jīng)常的不平衡，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)并實(shí)施農(nóng)業(yè)機(jī)械化、專業(yè)化和區(qū)域化生產(chǎn)布局，不能增加農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，更無法抗御自然災(zāi)害。同樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)期業(yè)也基本上是“鄉(xiāng)鄉(xiāng)點(diǎn)火，村村冒煙”的格局。分散的布局意味著投入的分散以及資源和信息的分散利用，狹小的規(guī)模和不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)又影響了其聚集規(guī)模、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)等效益功能的發(fā)揮，最終就導(dǎo)致了農(nóng)村土地資產(chǎn)的收益低下，農(nóng)產(chǎn)品的成本偏高，缺乏加入WTO后的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。而且，在以分散的小規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)為特征的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)背景

10、下產(chǎn)生的“兼業(yè)農(nóng)民”，滿足于自給自足的生產(chǎn)思想，缺乏對(duì)科技的需求，在一定程度上抑制著先進(jìn)科技的推廣應(yīng)用。我國(guó)既沒有歐美農(nóng)場(chǎng)式的規(guī)模生產(chǎn)（目前我國(guó)每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力經(jīng)營(yíng)3-10畝耕地，而在美國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)家達(dá)3000-10000畝），又不可能象日本、臺(tái)灣那樣投入巨大的政府資金扶持。如果依靠科技提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力這條路也受阻的話，中國(guó)農(nóng)業(yè)將在WTO中無立足之地。2.2  城鎮(zhèn)土地管理的不適應(yīng)性分析由于我國(guó)實(shí)行土地公有制，國(guó)有城鎮(zhèn)土地的資產(chǎn)管理體制與西方土地私有制為主的土地資產(chǎn)管理體制存在著較大差異。目前尚處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，加入WTO后，為了增強(qiáng)自身競(jìng)爭(zhēng)素

11、質(zhì)，一些企業(yè)進(jìn)行重大結(jié)構(gòu)調(diào)整、資產(chǎn)重組將不可避免，土地是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵要素之一，在這些企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、資產(chǎn)重組過程中，如何運(yùn)用土地資產(chǎn)這個(gè)關(guān)鍵要素，將會(huì)直接關(guān)系到企業(yè)改制的成功與否，因?yàn)?，土地資產(chǎn)在其中扮演著極其重要的角色，國(guó)家既要體現(xiàn)國(guó)有土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)利益，又要扶持民族企業(yè)，還要?jiǎng)?chuàng)造不同企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，就目前的國(guó)有土地資產(chǎn)管理體制而言，部門之間、行業(yè)之間、城鄉(xiāng)之間尚不協(xié)調(diào)，需要進(jìn)行改革和完善，特別表現(xiàn)在土地資產(chǎn)供應(yīng)和調(diào)節(jié)機(jī)制的不完善，雖然我國(guó)推進(jìn)國(guó)有土地有償、有期限、有流通的城鎮(zhèn)土地使用制度已有近20年時(shí)間，但國(guó)有土地使用上無償劃撥與有償使用并存的“雙軌制”依然存在，企業(yè)對(duì)土地資

12、產(chǎn)的需求沒有建立一個(gè)完全公開的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，這涉及到土地資產(chǎn)評(píng)估、土地市場(chǎng)運(yùn)作的多種土地管理事務(wù)，同時(shí)也與缺乏科學(xué)合理土地出讓、轉(zhuǎn)讓收益分配的有效管理體系和制度相關(guān)，結(jié)果是“人情關(guān)系”和“不合理的政府干預(yù)”常常出現(xiàn)，城鎮(zhèn)土地得不到高效利用，甚至發(fā)生閑置不用的現(xiàn)象。3 我國(guó)土地管理適應(yīng)WTO的思考3.1適應(yīng)WTO的基本原則3.1.1 市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府調(diào)控相結(jié)合市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)是加入WTO后社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中最突出的兩個(gè)特點(diǎn)，企業(yè)要生存，企業(yè)要發(fā)展，就必須進(jìn)入國(guó)際市場(chǎng)，參與全球競(jìng)爭(zhēng)，這無疑也給土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整提出了新的要求。由于目前在進(jìn)行作為土地資源優(yōu)化配置重要手段的土地利用總體規(guī)劃的編制

13、過程中，對(duì)土地利用結(jié)構(gòu)的確定，更多的是考慮對(duì)區(qū)域自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的影響，卻往往對(duì)市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)因素考慮不多，很顯然這種土地利用總體規(guī)劃的思路已難以適應(yīng)加入WTO后的形勢(shì)要求，根據(jù)WTO對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響，土地利用總體規(guī)劃應(yīng)充分考慮市場(chǎng)的導(dǎo)向作用，在優(yōu)化土地資源配置、確定土地利用結(jié)構(gòu)時(shí)，應(yīng)從全球經(jīng)濟(jì)格局中，根據(jù)比較利益和國(guó)際分工的原則來考慮，同時(shí)還要加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)發(fā)展變化的預(yù)測(cè)，增加土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整的靈活性，從而建立能適應(yīng)市場(chǎng)瞬息變化的土地利用變化模式。但是，土地作為準(zhǔn)公共財(cái)產(chǎn)，它不具備完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的條件，更易發(fā)生市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。因此，土地市場(chǎng)不可能完全依賴于市場(chǎng)這一“無形的手”來調(diào)節(jié)，完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的

14、條件，一是供求雙方所受限制條件少，特別是供應(yīng)方，可以根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格和需求，在幾乎不受限制的范圍內(nèi)無限地調(diào)整生產(chǎn)規(guī)模，以實(shí)現(xiàn)供需平衡和價(jià)格的平穩(wěn)；二是供應(yīng)方能生產(chǎn)出均質(zhì)的產(chǎn)品或可價(jià)格比較的不同質(zhì)量的產(chǎn)品；三是供應(yīng)方（生產(chǎn)者）以追求經(jīng)濟(jì)利益為唯一目的；四是供需雙方在完全公開、公平、公正的市場(chǎng)環(huán)境中進(jìn)行交易。對(duì)于這4個(gè)條件，土地均不具備。一是土地的面積是有限的，不可能完全根據(jù)市場(chǎng)需求而無限制地?cái)U(kuò)大供應(yīng)量；二是土地具有個(gè)體異質(zhì)性的基本特征，也不能象一般商品那樣按生產(chǎn)成本計(jì)算價(jià)格，正所謂“一地一價(jià)”；三是土地在利用過程中，經(jīng)濟(jì)效益不應(yīng)是唯一目的，而應(yīng)追求經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、社會(huì)效益的統(tǒng)一；四是由于土地是國(guó)

15、家安定的重要因素，國(guó)家不可能完全任其自由流轉(zhuǎn)，我國(guó)的地產(chǎn)市場(chǎng)就堅(jiān)持著“壟斷一級(jí)市場(chǎng)，搞活二級(jí)、三級(jí)市場(chǎng)”的基本原則，而且由于信息等原因，土地交易市場(chǎng)也不可能達(dá)到完全自由的公開、公正、公平。 土地配置的市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府調(diào)控，并不是相互矛盾的兩個(gè)方面，而應(yīng)是土地資源配置相互補(bǔ)充、共同協(xié)作的兩條途徑。市場(chǎng)調(diào)節(jié)是根據(jù)市場(chǎng)需求變化，適當(dāng)調(diào)節(jié)土地利用結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)WTO自由競(jìng)爭(zhēng)的特征；政府調(diào)控則是意味著政府作用的強(qiáng)化和管制力度的加強(qiáng)，這種管制并非等同于指令經(jīng)濟(jì)，它并不是去排除市場(chǎng)的調(diào)節(jié)機(jī)制，而是為了防止由于市場(chǎng)缺陷而引起的市場(chǎng)失效，以適當(dāng)?shù)氖侄蝸砑m正市場(chǎng)失靈。3.1.2  加強(qiáng)耕地保護(hù)，強(qiáng)

16、調(diào)糧食安全雖然根據(jù)比較優(yōu)勢(shì)原則，我國(guó)的糧食生產(chǎn)已不具備價(jià)格優(yōu)勢(shì)，單從經(jīng)濟(jì)上考慮似乎應(yīng)該放棄對(duì)糧食生產(chǎn)的強(qiáng)調(diào)。誠(chéng)然，放棄強(qiáng)調(diào)糧食生產(chǎn)可以使政府節(jié)省大量的補(bǔ)貼，并將有限的土地、資金和技術(shù)等稀缺資源投向有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)品生產(chǎn)之中。但是，如果我國(guó)放棄強(qiáng)調(diào)糧食生產(chǎn)，將會(huì)帶來兩個(gè)極難解決的問題：一是中國(guó)龐大人口的糧食需求難以保證，一旦糧食短缺，后果將極為嚴(yán)重，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定就失去了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。鑒于糧食在人民生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家穩(wěn)定方面的的特殊重要性，我國(guó)絕不可能將自己的糧食安全建立在沒有可靠供給的基礎(chǔ)之上。二是放棄強(qiáng)調(diào)糧食生產(chǎn)后，大量農(nóng)村剩余勞力的就業(yè)安置將成為一個(gè)很大的社會(huì)問題。因此，必須堅(jiān)持耕

17、地總量動(dòng)態(tài)期衡的戰(zhàn)略目標(biāo)，充分利用WTO規(guī)則中允許發(fā)展中國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)期遍投資補(bǔ)貼的條款，保護(hù)必要的耕地面積，特別是基本口糧生產(chǎn)用地，而且基本口糧的自給率要達(dá)到95%以上，但這并不意味著各?。ㄊ校┒家ＷC本地區(qū)的基本耕地面積。因?yàn)槲覈?guó)存在著較大的區(qū)域差異。不同地方有著不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)越條件，可以通過地域間分工協(xié)作，依據(jù)市場(chǎng)比較優(yōu)勢(shì)原則，發(fā)展各自的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，做到區(qū)域間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。比如，東南沿海地區(qū)具備較優(yōu)越的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，可以偏重于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其糧食供給了由內(nèi)地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地區(qū)來調(diào)劑。當(dāng)然在具體操作過程還應(yīng)理順工、農(nóng)產(chǎn)品間的價(jià)格關(guān)系，防止價(jià)格“剪刀差”的進(jìn)一步擴(kuò)大。3.1.3 原則性與靈活

18、性的高度統(tǒng)一土地資源是具備社會(huì)公共屬性的資源，土地制度的穩(wěn)定是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的基本保證。加入WTO后，土地公有制的這一根本原則必須始終堅(jiān)持，這是我國(guó)土地管理體制、機(jī)制改革的首要前提，在這一基本前提之下，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，采取靈活的土地制度，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)土地的需求。比如在土地稅費(fèi)征收方面，可以對(duì)加入WTO沖擊最大的民族企業(yè)給予傾斜政策，以幫助受損企業(yè)渡過短期內(nèi)的難關(guān)，靈活性還應(yīng)體現(xiàn)在不同區(qū)域的土地管理中，通過20多年的改革開放，我國(guó)東部地區(qū)已在人才、技術(shù)、信息、資本等方面具備了與國(guó)際貿(mào)易接軌并適應(yīng)WTO要求的一定條件。而西部地區(qū)則要落后一些，顯然在對(duì)WTO適應(yīng)性方面存在較大差異，但西部地區(qū)有

19、著較豐富的土地資源，從WTO的要求和全國(guó)均衡發(fā)展的戰(zhàn)略需求來看，應(yīng)該考慮一些有利于西部大開發(fā)的土地利用與管理政策。3.1.4  實(shí)現(xiàn)持續(xù)土地利用管理持續(xù)土地利用管理是確保人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)能最終實(shí)現(xiàn)的基本前提。因?yàn)橥恋刭Y源在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中占據(jù)著重要的基礎(chǔ)地位，如果土地資源失去了持續(xù)利用的特征，那么整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展就失去了基本保障，成為空中樓閣。加入WTO以后，土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整將變得更頻繁，土地資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)速度也可能會(huì)加快，這無疑給持續(xù)土地利用管理的實(shí)現(xiàn)增加了難度。土地資源可持續(xù)利用是指在追求經(jīng)濟(jì)效益最大化的同時(shí)，維持和改善現(xiàn)有土地資源的利用基礎(chǔ)和土地生態(tài)環(huán)境

20、條件，以使未來幾代人同當(dāng)代人相比較，能擁有相同或更好的土地資源條件。1993年FAO發(fā)表了持續(xù)土地利用管理評(píng)價(jià)大綱，提出了持續(xù)土地利用管理評(píng)價(jià)框架的5個(gè)基本內(nèi)容：保持和提高生產(chǎn)力（生產(chǎn)性）；降低生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)（安全性）；保護(hù)自然資源的潛力和防止土壤與水質(zhì)的退化（保護(hù)性）；經(jīng)濟(jì)上可行（可行性）；社會(huì)可以接受（可接受性）。不能滿足持續(xù)性的個(gè)條件中任何一條的，則認(rèn)為這種土地利用方式是非持續(xù)的。同時(shí)，持續(xù)性的概念是動(dòng)態(tài)的，持續(xù)性和一定的時(shí)間有關(guān)。因此，持續(xù)土地利用管理在不同的時(shí)期、不同的地區(qū)，其具體目標(biāo)與要求是不同的。同樣，我國(guó)加入WTO以后，各地土地利用所受到的沖擊程度不同，加上本身存在的區(qū)域條件差異，這

21、樣實(shí)現(xiàn)持續(xù)土地利用管理的途徑與方法有所不同。3.2  適應(yīng)WTO的對(duì)策與措施3.2.1  強(qiáng)化土地質(zhì)量管理與監(jiān)測(cè)加入WTO后，各土地使用者面對(duì)的是貿(mào)易自由化的全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境，由于市場(chǎng)預(yù)測(cè)的不確定性，長(zhǎng)期不變的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品類型必將承受很大的風(fēng)險(xiǎn)，這樣就可能促進(jìn)短期行為增加，反映在土地利用中，就可能突出表現(xiàn)為重眼前效益、輕長(zhǎng)遠(yuǎn)效益，重經(jīng)濟(jì)效益、輕生態(tài)效益，特別是在土地所有權(quán)主體不明晰的情況下，可能導(dǎo)致土地資源可持續(xù)戰(zhàn)略得不到應(yīng)有的重視。因此，土地管理在土地質(zhì)量監(jiān)測(cè)方面將比現(xiàn)在承擔(dān)更大的責(zé)任，要從只注重土地?cái)?shù)量變化過渡到重視數(shù)量更重視質(zhì)量的監(jiān)測(cè)。應(yīng)通過制定相應(yīng)

22、的土地質(zhì)量評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，來實(shí)現(xiàn)對(duì)土地利用過程中土地質(zhì)量變化的有效監(jiān)測(cè)。3.2.2 加強(qiáng)土地管理手段的現(xiàn)代化建設(shè)加入WTO后，就進(jìn)入了高效率、高競(jìng)爭(zhēng)的“經(jīng)濟(jì)全球化”的格局之中，這在客觀上要求土地登記、土地評(píng)估、土地監(jiān)測(cè)、土地信息咨詢服務(wù)等土地管理工作也必須是高效率的。要達(dá)到這一要求，除了需提高工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)外，更重要的一點(diǎn)是必須加強(qiáng)土地管理手段的現(xiàn)代化建設(shè)，可以充分運(yùn)用計(jì)算機(jī)、GIS等高新技術(shù)，提高工作效率。3.2.3  加大農(nóng)地整理力度開展農(nóng)地整理既是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要途徑，也是保護(hù)耕地，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的內(nèi)在要求。農(nóng)地

23、整理可以把現(xiàn)在一些畸零、狹小、高低不平等不便于耕作的田塊合并成初具規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)田塊，擴(kuò)大直接耕種的耕地面積，同時(shí)通過溝、渠、路等農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高耕地的生產(chǎn)能力，從而增強(qiáng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)能力。在農(nóng)田整理中，不可忽視那些位于生態(tài)脆弱區(qū)的農(nóng)地，這些生態(tài)脆弱區(qū)的農(nóng)地主要是指易引起水土流失、風(fēng)蝕沙化等生態(tài)環(huán)境惡化的“坡耕地”、“風(fēng)剝地”，這些農(nóng)地耕作條件差，生產(chǎn)能力低，加入WTO后，隨著農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的進(jìn)一步降低，其收益率會(huì)更低，甚至?xí)澅?，這樣就可能出現(xiàn)拋荒現(xiàn)象。對(duì)于這些生態(tài)脆弱區(qū)的農(nóng)地，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行退耕還林、轉(zhuǎn)園、還牧，盡力恢復(fù)其水土保持的生態(tài)功能。3.2.4  盤活城鎮(zhèn)存量土地，規(guī)范城

24、鎮(zhèn)土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓制度在我國(guó)城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀中，一方面由于國(guó)有土地利用的管理中存在著一定的漏洞，導(dǎo)致部分城鎮(zhèn)土地閑置不用、而另一方面，由于土地供應(yīng)體制的不健全，給土地炒家的投機(jī)行為留下了相當(dāng)大的空間，這種城鎮(zhèn)土地管理狀況，是難以適應(yīng)、之要求的，因此必須加強(qiáng)國(guó)有土地財(cái)稅管理，規(guī)范城鎮(zhèn)土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓制度，其基本思路是：明確土地要素的商品性質(zhì)，把土地使用權(quán)的運(yùn)作與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行結(jié)合起來，遵循提高國(guó)有土地效益的大原則，搞活并規(guī)范土地市場(chǎng)，健全其管理體制，維護(hù)土地資產(chǎn)權(quán)益營(yíng)運(yùn)的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，具體措施應(yīng)包括：徹底廢除國(guó)有土地使用上無償劃撥與有償使用并存的“雙軌制”，推行公平競(jìng)爭(zhēng)，為土地市場(chǎng)的規(guī)

25、范化提供前提；建立土地出讓、轉(zhuǎn)讓收益分配的有效管理體系和制度，理順各級(jí)政府對(duì)土地收益的分配關(guān)系，排除"人情關(guān)系”和“不合理的政府干預(yù)”、構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的土地稅費(fèi)體系，實(shí)現(xiàn)公平稅負(fù)，消除重復(fù)征稅，同時(shí)要加強(qiáng)稅費(fèi)征管，制止濫行減免現(xiàn)象。3.2.5 增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善土地生產(chǎn)環(huán)境要在世界范圍內(nèi)保持產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力，除了取決于企業(yè)自身生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和管理水平外，還應(yīng)具備優(yōu)越的生產(chǎn)環(huán)境，也就是優(yōu)越的土地利用社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件。土地生產(chǎn)環(huán)境的建設(shè)應(yīng)主要由政府承擔(dān)。如在德國(guó)，在進(jìn)行以土地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為內(nèi)容的土地整理過程中，聯(lián)邦政府和地方政府各占了投資總額的48%和32%，而作為土地所有者的個(gè)人

26、僅投資20%。我國(guó)作為土地公有制國(guó)家，更應(yīng)承擔(dān)起提高土地生產(chǎn)環(huán)境的的重任，通過增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷改善土地利用的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，在整體水平上提高參與世界競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境條件。在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)過程中，應(yīng)充分考慮到科學(xué)技術(shù)的推廣運(yùn)用，使土地利用環(huán)境建設(shè)朝著有利于科技推廣的方向發(fā)展。3.2.6  大力推行農(nóng)村居民點(diǎn)整理，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程加入WTO后，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化和規(guī)?；降奶岣?，不可避免地會(huì)出現(xiàn)大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，這些剩余勞動(dòng)力必然要向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，特別是向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，這客觀上要求迅速加快廣大農(nóng)村的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，以便為大量剩余勞動(dòng)力的吸納創(chuàng)造社會(huì)環(huán)境條件。土地配置是農(nóng)村城鎮(zhèn)化最重要的基礎(chǔ)影響因素之一，而農(nóng)村居民點(diǎn)整理，是優(yōu)化土地資源配置，促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的重要手段，農(nóng)村居民點(diǎn)