廣州舊村改造剖析

1、廣州舊村改造要點(diǎn)剖析前言中國房地產(chǎn)進(jìn)入下半場，宏觀市場由“增量市場”向“存量市場”轉(zhuǎn)化，土地供需關(guān)系緊張，企業(yè)拿地價格逐年上漲；面對市場環(huán)境的新變化新挑戰(zhàn)，城市更新/舊村改造成為房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的新選擇。十年磨一劍，磨礪方出鋒。自2009 年廣州啟動三舊改造以來，至今已有十年時間。 在十年的實(shí)踐中，市場和政策經(jīng)歷了哪些變化？當(dāng)前參與廣州村舊改，機(jī)會點(diǎn)在哪里？痛點(diǎn)在哪里？解決痛點(diǎn)的曙光又會在哪里？圍繞這些命題，合富研究院憑借十年城市更新顧問業(yè)務(wù)的豐富經(jīng)驗(yàn)，從廣州市舊村改造的本質(zhì)解讀、政策法規(guī)的基本梳理、以及企業(yè)關(guān)注關(guān)切的痛點(diǎn)問題入手，揭開廣州舊村改造的神秘面紗。圖 1 2006-2020年我國商品

2、房銷售面積及累計增速1、舊村改造的本質(zhì)在于三方博弈舊村改造，并非是簡單的土地原有建筑物拆建過程，而是政府、企業(yè)、村民三方圍繞村集體土地轉(zhuǎn)國有建設(shè)用地，以及其上的物業(yè)拆建所進(jìn)行的一場博弈過程。在這個過程中，三方有以下基本利益訴求：對于地方政府來說，最直接的收益是開發(fā)相關(guān)的財稅收入以及城市界面的提質(zhì)；對于開發(fā)企業(yè)，主要獲得商品房的銷售收益；對于村集體來說，可見的收益是復(fù)建的嶄新商品房、拆遷補(bǔ)償費(fèi)用以及上漲可期的商辦物業(yè)持有收益。圖 2 廣州舊村全面改造三方關(guān)系同時，在這個過程中三方也付出的相應(yīng)的代價。由于政府將部分一級開發(fā)工作交予了開發(fā)企業(yè)， 因此向開發(fā)企業(yè)讓渡一定的地價以保證企業(yè)的積極性； 與此

3、同時， 規(guī)劃跟住建部門需要提供實(shí)施方案的政務(wù)服務(wù)與技術(shù)支持；開發(fā)企業(yè)鋪排了一二級開發(fā)所需的人力、物力，并承擔(dān)相應(yīng)的市場風(fēng)險；最后，村集體讓渡了原有的物業(yè)與世居土地所有權(quán)，在漫長的拆遷周期內(nèi)追求自身利益保值增值，與政府和開發(fā)企業(yè)相愛相殺。粗略來看，這個模型很穩(wěn)固，責(zé)權(quán)明確，三方也有相近的工作目標(biāo)。但是，其中一些潛在問題也不可忽視。首先，真實(shí)世界中，三方的出發(fā)點(diǎn)并不完全一致。村企兩方的需求都是自身利益的最大化， 政府則站在公平公正的立場進(jìn)行市場監(jiān)管。村集體期望收益的下限是新建的居所與商辦物業(yè)價值不減損，上限則是收益越高越好；企業(yè)渴求的是促成舊改目標(biāo)完成的一切因素更簡便快捷的流程申請、更切實(shí)可行的拆

4、建方案、更團(tuán)結(jié)友善的村集體、更低的土地成本、以及更高的融資建面。其次，三方的實(shí)際投入產(chǎn)出并不能完全匹配。當(dāng)前廣州市進(jìn)行的舊村全面改造工作， 基本是以政府引導(dǎo)下用 “成本控制法” 的思路進(jìn)行的即各項(xiàng)成本羅列清晰并且建立了相當(dāng)嚴(yán)厲的資金管控體系。操刀企業(yè)只需負(fù)責(zé)執(zhí)行，收益并無區(qū)別。這樣的基本工作思路雖然穩(wěn)健有序，但為企業(yè)和村集體提供的市場空間過于狹隘，致使村企兩方舊改工作積極性很難提高。企業(yè)的普遍反響是“實(shí)際成本超出預(yù)期”；而村民來的反響則是類似 “補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低” ，以及“村集體代表勾結(jié)腐敗、賤賣村屋” 。所以，三方博弈就如同三個和尚挑水喝，能否在博弈中找到各方預(yù)期經(jīng)濟(jì)收益的平衡點(diǎn)，齊心協(xié)力，共同

5、進(jìn)退，決定了村舊改的成敗。2、廣州市舊村改造三大基本原則（1）政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作原則廣州村舊改最突出的原則就是政府主導(dǎo)，市場運(yùn)作。首先，從環(huán)環(huán)相扣的技術(shù)路線就能看出，廣州政府對舊村改造的基本方法就是在政府的主導(dǎo)下，打造一種自上而下的、井然有序的流程結(jié)構(gòu)。圖 3 廣州舊村全面改造工作流程圖（概略）其次，早期的城市更新項(xiàng)目基本是以政府征收儲備-招拍掛的模式完成的；但是實(shí)踐中，土地價值越來越高，項(xiàng)目改造資金規(guī)模越來越大，土地整理（拆遷）的工作難度也隨之增加；政府財政資金短缺和人手短缺的問題逐漸凸顯；于是，政府在嚴(yán)控的基礎(chǔ)上，引入了企業(yè)，并鼓勵多方資金投入進(jìn)行市場化運(yùn)作。如此一來， 可以解決諸如政府資

6、金不足以及拆遷等諸多棘手問題。（2）穩(wěn)中有進(jìn)原則從市一級的層面看， 現(xiàn)行的政策法規(guī)是一個滾動推進(jìn)的、逐步演進(jìn)的框架體系。 政府先試行出臺一份或若干份核心框架文件；然后再在其基礎(chǔ)上補(bǔ)充、調(diào)整、細(xì)化以及更迭。比如，當(dāng)下的城市更新法規(guī)體系，是架構(gòu)在 2015 年出臺的“ 1+3 ”文件之上，其后的兩份文件（2018 年 6號文、 2019 年 5 號文）就是對其進(jìn)行更新和補(bǔ)充。再者，政策法律出臺法規(guī)的先后也有時效性，比如，“1+3 ”文件出臺后， 56 號文與 20號文就失去了時效，不再產(chǎn)生法律效力。圖 4 廣州城市更新政策發(fā)展歷程整體來看，這種在實(shí)踐中調(diào)整、穩(wěn)中求進(jìn)的方式推進(jìn)配套政策完善有非常大的

7、可取之處。但是，對于整體法規(guī)體系不熟悉的工作人員，可能就需要花費(fèi)較大的時間去摸索跟探究其中的邏輯與規(guī)則了。（3）一區(qū)一策、一村一策原則從區(qū)一級的層面看， 在市級政策 “1+3 ” 文件大框架之下， 各區(qū)政府（主要是外圍區(qū)）根據(jù)自身特殊情況，有序地出臺一些地方性的政策。這種細(xì)化的區(qū)域性政策原則，也就是所謂的一區(qū)一策。總體來看，外圍的增城、從化、南沙三區(qū)政策較為寬松；而番禺、白云兩區(qū)的政策較嚴(yán)格。圖 5 廣州外圍區(qū)域主要城市更新政策這些區(qū)級政策體系中，在諸如流程順序節(jié)點(diǎn)、村集體表決方法，合作企業(yè)準(zhǔn)入等條件有著顯著的差異；政策細(xì)則的出臺，也分別對應(yīng)各區(qū)政府的發(fā)展目標(biāo)。區(qū)一級政策是地方性法規(guī)，跨區(qū)則難

8、以照搬，需要企業(yè)謹(jǐn)慎對待。比如，黃埔區(qū)政策要求5用地用作配建產(chǎn)業(yè)或人才用房；南沙區(qū)則要求預(yù)留項(xiàng)目整體15的用地面積 /建筑面積，作為創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這些政策考驗(yàn)著企業(yè)的綜合產(chǎn)業(yè)能力，缺乏產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入渠道的企業(yè)是否進(jìn)入黃埔南沙，則需要慎重考慮。政策的更迭，區(qū)域的差異，沒有既定的工具，可以一鍵復(fù)制粘貼解決。城市更新的工作者，需要在執(zhí)行的過程中不斷探索跟調(diào)整，用“實(shí)事求是、與時俱進(jìn)”的工作方法對待法律法規(guī)體系。圖 6 廣州城市更新準(zhǔn)入企業(yè)分區(qū)政策而在實(shí)際操作的工作線上，企業(yè)最直接面對的，可能是更加紛繁復(fù)雜的情況，即一村一策、一戶一策原則。每一條村的地理位置、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、發(fā)展情況都不一樣。區(qū)政府定下的規(guī)則也不

9、能一刀切到底，村的區(qū)位、規(guī)模、發(fā)展程度的差異，都是決定一村一策的要素。更有甚者，實(shí)際工作需要用一戶一策的方法去對待。政府給定的拆賠方案，很可能執(zhí)行到村集體層面后就停滯了，因?yàn)樗y以切實(shí)滿足到每一個戶村民的需求。打個比方，村民有貧有富，有不同的建筑規(guī)模與裝修標(biāo)準(zhǔn)，同一個賠償標(biāo)準(zhǔn)是很難完全滿足所有人的需求的。在實(shí)際拆遷談判工作中，村民因?yàn)楦鞣N原因，對賠償方案不滿，拒絕簽署拆補(bǔ)協(xié)議的情況比比皆是。遇到這種情況， 企業(yè)就需要在政府提供的拆賠方案框架下，靈活、適當(dāng)且合理地確定該戶的賠償準(zhǔn)則，才能推進(jìn)下一步拆遷工作。每戶賠償標(biāo)準(zhǔn)，豐儉由人，也沒有既定的規(guī)則可言。所以，涉足村舊改，企業(yè)需要愚公移山般的精神、

10、長期而堅定的努力，才能最終將其順利完成。3、舊村改造痛點(diǎn)及新進(jìn)企業(yè)關(guān)注問題（1）舊村改造痛點(diǎn)在于周期長、手續(xù)繁、拆遷難、運(yùn)營艱舊村改造是個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，參與的開發(fā)企業(yè)會面臨很大挑戰(zhàn)。一般來說，會有開發(fā)周期長、行政手續(xù)繁、拆遷阻礙大、運(yùn)營風(fēng)險大等四大痛點(diǎn)。首先，舊村改造開發(fā)環(huán)節(jié)是非常長的，涉及三大環(huán)節(jié)：一級開發(fā)（土地整理）、二級開發(fā)，存量物業(yè)運(yùn)營；各個環(huán)節(jié)要求改造主體要有強(qiáng)大的綜合開發(fā)能力。第二，由于提倡片區(qū)改造，當(dāng)下的城市更新不單單是舊村改造單一范疇了。 除了農(nóng)村集體，片區(qū)中還涉及了國有舊廠以及城鎮(zhèn)居民等產(chǎn)權(quán)主體，政策體系相互交匯、紛繁復(fù)雜、流程手續(xù)也將愈加繁雜。第三，舊村改造最困難的工作，

11、仍然是拆遷阻礙也就是俗稱的“釘子戶”問題。根本原因在于，村民對其世居祖屋拆建迭加了相當(dāng)大的經(jīng)濟(jì)利益訴求，不僅僅是簡單的建筑物賠償。再者、拆賠談判過程中，合法權(quán)屬證明缺失、加建搶建騙賠償、違建物業(yè)、乃至是家產(chǎn)繼承與切分等等問題，都會紛紛涌現(xiàn)。 這些問題單獨(dú)來講不難突破，但是集體涌現(xiàn)，來回拉鋸，處理不好，就會將這些同意拆遷的居民推向“釘子戶”的深淵。如何組織、梳理這些關(guān)系，有效地推進(jìn)拆遷工作，一直是村舊改工作的核心難點(diǎn)。第四，在現(xiàn)行控規(guī)法則和城市更新“拆一賠一”原則下，勢必會向市場釋放大量的商辦物業(yè)。追根溯源，基本是兩方面的原因。一方面，政府期待通過舊村改造實(shí)現(xiàn)片區(qū)的“產(chǎn)業(yè)升級”，將原有的村零售商

12、鋪升級為現(xiàn)代化的產(chǎn)城體系；另一方面，村集體經(jīng)濟(jì)組織一般經(jīng)營水平有限，只好將復(fù)建后的商辦物業(yè)交由操刀企業(yè)來運(yùn)營。當(dāng)其時，如果復(fù)建區(qū)商辦物業(yè)迭加融資區(qū)商辦物業(yè)一起面市，同質(zhì)化競爭將在所難免。所以，在村舊改工作前期， 如果能將企業(yè)前端的片區(qū)規(guī)劃與產(chǎn)品設(shè)計、中端的節(jié)奏把控以及后端的商業(yè)運(yùn)營預(yù)先鋪排、串聯(lián)好，將大大降低企業(yè)后期銷售與運(yùn)營的困難。（2）新進(jìn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)關(guān)切前期風(fēng)險、融資成本、推進(jìn)節(jié)奏等問題在當(dāng)下的村舊改工作流程里面，新進(jìn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)關(guān)心的，一般有以下三個問題。第一，合作企業(yè)的前期投入風(fēng)險問題。根據(jù)現(xiàn)行政策，合作企業(yè)要到比較靠后的階段才確定入場。而前期舊改意愿表決前，實(shí)際上會出現(xiàn)多家意向企業(yè)參與到一些隱性的“關(guān)系”工作中。意向企業(yè)各顯神通，做數(shù)據(jù)摸查，做思想工作，增強(qiáng)影響力和知名度等等。這些工作鋪排，其實(shí)都需要投入一定的前期資金。而確認(rèn)最終的合作企業(yè)時，其它企業(yè)的前期投入，可能就打了水漂。企業(yè)要做好各方面成敗的工作準(zhǔn)備，做好控制投入風(fēng)險的工作，才可以進(jìn)入這個領(lǐng)域試水。第二，融資成本的問題。針對于融資區(qū)的建設(shè)是否可以提前，廣州政府已經(jīng)做了一定的讓步。申請融資地塊的建設(shè)時間節(jié)點(diǎn)已經(jīng)提前，允許與一部分復(fù)建地塊捆綁在一起開發(fā)。不過基于開發(fā)周期長，融資周期長的特點(diǎn)，企業(yè)還是需要抱著大決心，做好長線融資工作的準(zhǔn)備，以長線發(fā)展的態(tài)度對待村舊改。第三，拆遷推進(jìn)時間節(jié)奏問題。這是老大