淺析機關(guān)事業(yè)單位零余額賬戶的設(shè)立

1、淺析機關(guān)事業(yè)單位零余額賬戶的設(shè)立為了更好的實現(xiàn)對財政資金的有效控制，財政部門推行了國庫集中收付制 度改革，賬戶作為財政資金的重要載體，在改革中占有較大的比重，需要建立零 余額賬戶。這不僅能夠?qū)崿F(xiàn)非稅收入的收繳，而且對于國庫集中收付制度所需要 的賬戶需求也相符。零余額賬戶作為收繳賬戶管理模式，具有其自身的獨特性。一、零余額賬戶概述。零余額賬戶是財政部門指定代理銀行指定財政部門對預(yù)算單位進行 直接支付財政資金的賬戶，由于代理銀行與國庫單一賬戶清算后，其余額為零， 所以稱為零余額賬戶。同時零余額賬戶并不是財政直接撥款給預(yù)算單位，是財政 審批一個用款額度給預(yù)算單位，機關(guān)事業(yè)單位在用款過程屮不能超出這個

2、額度， 由于這個賬戶的存在并不是事先進行資金的劃撥，而只是一個額度，所以可以將 其稱為零余額用款額度賬戶，在財政授權(quán)支付下具有很好的適用性。二、機關(guān)事業(yè)單位零余額賬戶設(shè)立的作用。長期以來我國財政實行預(yù)算資金撥付方式，由征收機關(guān)和預(yù)算單位分 散進行多重賬戶的設(shè)立，這不僅導(dǎo)致賬戶分散，而且存在重復(fù)設(shè)置的情況，對財 政資金的管理和監(jiān)督都存在著較大的困難，不僅預(yù)算資金的使用不透明，而口人 量的資金滯留在預(yù)算單位，使資金的使用效率受到影響，而且由于在使用過程中 缺乏必要的監(jiān)督，截留、擠占、挪用、腐敗等情況時有發(fā)生，這與當前公共財政 的要求不相符。所以為了更好的實現(xiàn)財政支出的管理，確保財政資金按預(yù)算耍求

3、進行使用，對財政管理體制進行改革勢在必行。通過國庫集屮收付制度的實施， 利用國庫單一賬戶來實現(xiàn)對預(yù)算資金的集中控制，實現(xiàn)了財政資金的有效利用， 而且通過零余額賬戶的設(shè)立，可以使財政資金實現(xiàn)歸集和匯激，有效的保證了財 政收入。而且在收繳管理制度改革中，減少了中間過渡賬戶的程序，不再由分散 的多重賬戶來進行上繳，而是直接由繳款單位或個人直接上繳，從而使執(zhí)收執(zhí)罰 的收入都直接進入到零余額賬戶屮，避免了收入流失的情況。而且也杜絕了一些 違法違紀行為的發(fā)生，如賬外賬、小金庫及坐收坐支等現(xiàn)象，財政收入實現(xiàn)了應(yīng) 收盡收，而且對于政策和技術(shù)原因及交款差錯等導(dǎo)致的退費情況也不需要事業(yè)單 位來進行，直接由零余額賬

4、戶來對退付業(yè)務(wù)進行處理，有效的簡化了退款手續(xù)， 而且也使財政部門的監(jiān)管功能得到充分的發(fā)揮。三、機關(guān)事業(yè)單位零余額賬戶設(shè)立存在的難點問題.1 .無法準確的對零余額賬戶的性質(zhì)進行界定.目前在對零余額賬戶性質(zhì)的界定方面存在著一定的困難，由于其需要 對機關(guān)事業(yè)單位的日常開支進行核算，所以從核算方面來看,應(yīng)該屬于基木賬戶, 但零余額賬戶主要是用于機關(guān)事業(yè)單位財政撥款資金的收付和結(jié)算業(yè)務(wù)，所以也 可以看作是專用賬戶。同時財政部門和金融部門在零余額賬戶的認識上也存在著 較大的差異。財政部門在經(jīng)營活動中還有部分自籌資金和往來資金，所以認為還 需要一個基本賬戶，但在金融部門的管理辦法中，則認為機關(guān)事業(yè)單位已開設(shè)

5、了 零余額賬戶，那么就不能再進行基木賬戶的開設(shè)。2現(xiàn)行的委托銀行代繳費業(yè)務(wù)在實行中存在困難，不利于資金的管 理.在進行零余額賬戶操作時，其都是由單位開出支付令申請后，由代理 銀行在該單位的用款額度進行確定，在其額度范圍內(nèi)進行資金墊付，墊付完成后 在當日銀行與國庫進行清算后將代墊資金收回后再對單位用款額度進行扣減。但 由于單位無法對委托付款的各項業(yè)務(wù)提前開出支付令，這樣就導(dǎo)致委托扣款無法 成功進行扣繳，導(dǎo)致滯納金的產(chǎn)生，影響到單位正常業(yè)務(wù)的開展。在這種情況下, 部分機關(guān)單位則會將以前年度形成的自有資金及上年度未支付的專項款存入到 零余額賬戶中，這樣零余額賬戶則與自有資金共用一個賬戶，而且還會有余

6、額存 在，雖然可以使委托扣款業(yè)務(wù)能夠成功進行扣繳，但財政資金與自有資金則混雜 在一起，不僅導(dǎo)致單位與銀行對賬單核對存在較大的難度，而且對于資金的管理 也帶會產(chǎn)生較多不利的影響。3無法保證零余額賬戶的資金清算.由于零余額賬戶進行資金清算吋，需要由財政、國庫、商業(yè)銀行三者 之間協(xié)同一致才能完成，但在部分地方銀行清算工作中，由于技術(shù)落后，業(yè)務(wù)量 不多，所以還使用手工方式進行清算，這就導(dǎo)致在現(xiàn)有技術(shù)下，零余額賬戶的資 金清算述無法保證。4. 沒有明確零余額賬戶的操作規(guī)程.零余額賬戶具有特殊性，與一般的存款賬戶具有較大的差別，而對于 該賬戶的開立、使用科目在商業(yè)銀行中都沒有明確的制度和操作程序，這樣就導(dǎo)

7、 致下面各基層銀行無法運作。特別是在內(nèi)控制度不斷加強的情況下，為了有效的 進行會計風(fēng)險的防范，各存款賬戶是不允許進行透支記賬的，在這種情況下導(dǎo)致 基層行無法開立零余額賬戶。5 零余額賬戶對賬單無法與銀行進行對賬.止常情況下銀行收賬單與預(yù)算單位登記的銀行存款fi記款是一一對 應(yīng)的，無論是期初余額、本期收入和發(fā)生額，還是期末余額，兩者之間都可以定 期進行核對。但零余額賬戶由于其期初和期末余額通常情況下都為零或是負數(shù)， 而且其發(fā)生額也專指額度存款的支付數(shù)和清算還款數(shù)，對支付額度數(shù)沒有進行反 映，而事業(yè)單位零余額賬戶用款額度也只有支出數(shù)，這樣兩者之間就無法進行對 賬，零余額賬戶和銀行對賬單之間進行對賬

8、存在著一定的難度。在當前財政單一賬戶體系下，為了確保這個體系能夠正常的進行運 轉(zhuǎn)，所以需要機關(guān)事業(yè)單位要針對零余額賬戶的額度余額和額度發(fā)生額與代理銀 行進行及時、準確和完整的對賬，從而實現(xiàn)對零余額賬戶的有效控制和監(jiān)督，確 保 財 政 資 金 的 有 效 使 用。投標人在招標投標法實施條例中應(yīng)重點關(guān)注的19個法律問題招標投標法實施條例（以下簡稱條例）日前已公布，將于2012年2 月1日起施行。條例的出臺，填補了我國招標投標法律體系在行政法規(guī)層面 的空白，是我國招標投標立法進程中的重要里程碑，必將對我國招標投標市場產(chǎn) 生深遠的影響。在條例即將施行的背景下，應(yīng)重點關(guān)注哪些法律問題，成為 招標投標市場

9、各主體特別關(guān)心的問題。本文試圖以投標人的角度，通過解讀條 例的相關(guān)規(guī)定，從投標文件準備階段、投標階段以及開標、評標和定標等階段 對上述問題進行闡述和分析。一、投標文件準備階段投標人應(yīng)重點關(guān)注的法律問題1、資格預(yù)審文件、招標文件不得以營利為目的，天價標書有望成為歷史實踐中，一些招標項目尤其是施工招標中招標文件內(nèi)容和數(shù)量都比較多，招 標代理機構(gòu)為了回收編制的成木，會向購買標書的投標人收取一定金額的費用。 比較大的招標項目，標書甚至?xí)u到兒千元甚至上萬元一套，給投標人造成了一 定的經(jīng)濟負擔(dān)。因此，條例明確規(guī)定，招標人發(fā)售資格預(yù)審文件、招標文件 收取的費用應(yīng)當限于補償印刷、郵寄的成本支出，不得以營利為

10、目的。另外，對 于圖紙押金，招標代理機構(gòu)也應(yīng)以合理的金額為準，而口在投標人退還圖紙等設(shè) 計文件后，應(yīng)當將押金退還給投標人。2、對資格預(yù)審文件或招標文件有異議，應(yīng)在法定期限內(nèi)提出關(guān)于潛在投標人對資格預(yù)審文件或招標文件有異議應(yīng)在何時提出的問題，條 例出臺前，法律及部門規(guī)章未對此作出明確規(guī)定，導(dǎo)致糾紛不斷，影響招標的 進程。此次條例明確規(guī)定，潛在投標人或者其他利害關(guān)系人對資格預(yù)審文件 有異議的，應(yīng)當在提交資格預(yù)審中請文件截止時間2日前提出；對招標文件有異 議的，應(yīng)當在投標截止時間10日前提出。并且規(guī)定了招標人應(yīng)當自收到異議之 口起3 口內(nèi)作出答復(fù)；作出答復(fù)前，應(yīng)當暫停招標投標活動。因此，潛在投標人

11、若對資格預(yù)審文件或招標文件有異議應(yīng)及吋在法定期限內(nèi)提岀。3、投標保證金不得超過招標項冃估算價的2%,而非投標價的2%根據(jù)條例的規(guī)定，投標保證金的金額不得超過招標項目估算價的2%o 在條例出臺之前，其他部門規(guī)章規(guī)定投標保證金最高為投標總價的2%0實 踐中，將投標保證金設(shè)定為投標報價的2%, 一方面各投標人的投標保證金額度 不統(tǒng)一，另外投標保證金的金額也可能導(dǎo)致泄露投標報價。條例施行后，投 標保證金的金額上限應(yīng)統(tǒng)一為招標項目估算價的2%,而非投標報價的2%o另 外，根據(jù)有關(guān)規(guī)章規(guī)定，對于貨物和施工招標，投標保證金最高限額為80萬元 人民幣，對于工程勘察設(shè)計招標，投標保證金最高限額為10萬元人民幣的

12、規(guī)定, 在上述規(guī)章調(diào)整前仍有效。條例還規(guī)定了投標保證金有效期應(yīng)當與投標有效期一致；依法必須進行 招標的項目的境內(nèi)投標單位，以現(xiàn)金或者支票形式提交的投標保證金應(yīng)當從基本 賬戶轉(zhuǎn)出。4、投標報價不應(yīng)超過招標文件規(guī)定的最高投標限價，否則將被廢標條例出臺前，各地關(guān)于最高投標限價的稱謂并不統(tǒng)一，在北京、云南稱 為攔標價，在廈門稱為預(yù)算控制價，在黑龍江稱為招標控制價，住建部發(fā)布的建 設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范(gb50500-2008)則稱為招標控制價。盡管提法 不一，而且要求也不完全一致，但其基木含義大致相同，即指招標人設(shè)定的某次 招標的投標上限價格，如果投標人的投標報價超過該上限價格，將作廢標處理。條例

13、明確規(guī)定，招標人設(shè)有最高投標限價的，應(yīng)當在招標文件屮明確最 高投標限價或者最高投標限價的計算方法，并規(guī)定如果投標報價高于最高投標限 價，其投標將做廢標處理。因此，投標人在投標時應(yīng)特別關(guān)注招標文件中是否有 最高投標限價。如果有最高限價，應(yīng)注意不能超過該最高限價；如果投標人認為 該最高限價過低，可以選擇放棄投標。5、退還投標保證金吋，投標人有權(quán)要求支付相應(yīng)的利息此前實踐中，對于投標人提交的投標保證金，招標人退還時基木上是不計利 息的。但是根據(jù)條例的有關(guān)規(guī)定，招標人在終止招標時以及與中標人簽訂合 同后5日內(nèi)，在退還投標保證金時還需另行支付銀行同期存款利息。若招標人不 按照規(guī)定退還投標保證金及銀行同期

14、存款利息的，將可能被行政監(jiān)督部門處以罰 款，造成投標人損失的，還應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。因此，條例施行后，投標人有 權(quán)要求招標人或代理機構(gòu)在退還投標保證金時支付相應(yīng)的利息。6、招標人不得以特定區(qū)域或特定行業(yè)的業(yè)績、獎項作為加分或屮標條件實踐中，招標人以各種不合理條件限制或者排斥潛在投標人的現(xiàn)象屢見不鮮, 但因為法律規(guī)定不明確，有關(guān)行政監(jiān)督部門難以認定。對此，條例做了細化 和完善，列舉了七種屬于招標人以不合理條件限制、排斥潛在投標人或者投標人 的情形。因此，投標人若發(fā)現(xiàn)招標人有就同一招標項目提供差別信息；設(shè)定與項 目實際需要不相適應(yīng)的條件；依法必須招標的項目以特定區(qū)域或特定行業(yè)的業(yè) 績、獎項作為加分或中

15、標條件；采取不同的資格審查或者評標標準；限定或指定 特定的專利、商標、品牌或供應(yīng)商等行為的，應(yīng)當及時提出異議或投訴，依法維 護自身的合法權(quán)益。二、投標階段投標人應(yīng)重點關(guān)注的法律問題7、與招標人存在利害關(guān)系可能影響招標公正性的投標人不得參加投標根據(jù)條例的規(guī)定，與招標人存在利害關(guān)系可能影響招標公正性的法人、 其他組織或者個人，不得參加投標，否則投標無效。這一規(guī)定應(yīng)當引起投標人的 重視。在招標投標實踐中，招標人的下展單位、關(guān)聯(lián)企業(yè)等參與投標的情形廣泛 存在，與其他投標人z間形成了明顯的不公平競爭。因此條例的這條規(guī)定從 岀發(fā)點上是保障公平競爭，但執(zhí)行難度很大，而且實踐中對于“與招標人有利害 關(guān)系”應(yīng)如

16、何界定也很難把握。在有權(quán)機關(guān)對于如何理解和適用木規(guī)定，尤其是 如何界定“利害關(guān)系”作出進一步規(guī)定或解釋前，投標人應(yīng)關(guān)注并謹慎對待該類 投標。8、存在控股關(guān)系的不同單位不得參加同一標段投標為了保證投標人之間的公平競爭，條例規(guī)定存在控股、管理關(guān)系的不同 單位（如母公司和其控股子公司）不得參加同一標段的投標。根據(jù)我國公司法 的規(guī)定，控股股東是指出資額或者持有股份的比例超過50%的股東，或者岀資額、 股份比例雖不足50%,但其享有的表決權(quán)足以對股東會或股東大會產(chǎn)生重大影響 的股東。根據(jù)條例的規(guī)定，單位負責(zé)人為同一人或者存在控股、管理關(guān)系的不同單位, 不得參加同一標段投標或者未劃分標段的同一招標項目的投

17、標。需要說明的是， 上述投標人可以參加同一招標項目的不同標段的投標。9、逾期送達或者未按要求密封的投標文件，將被拒收招標投標法僅規(guī)定了投標人逾期送達投標文件，招標人應(yīng)當拒收，但是 未規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。實踐中，部分招標人接受逾期送達的投標文件或者未按 照招標文件要求密封的投標文件，損害其他投標人的利益。因此，條例明確 規(guī)定，未通過資格預(yù)審的申請人提交的投標文件，以及逾期送達或者不按照招標 文件要求密封的投標文件，招標人應(yīng)當拒收。并且規(guī)定了招標人接受應(yīng)當拒收的 投標文件的，將可能被處以10萬元以下的罰款以及對單位直接責(zé)任人員依法給 予處分。10、通過資格預(yù)審后的聯(lián)合體增減、更換成員的，其投標無效

18、關(guān)于資格預(yù)審后聯(lián)合體發(fā)牛增減或者更換成員的問題，因為法律沒有明確規(guī) 定，實踐中的處理方式各異，容易引發(fā)爭議。條例施行后，招標人接受聯(lián)合 體投標并進行資格預(yù)審的，聯(lián)合體應(yīng)當在提交資格預(yù)審申請文件前組成。資格預(yù) 審后聯(lián)合體增減、更換成員的，其投標無效。聯(lián)合體各方在同一招標項冃屮以自 己名義單獨投標或者參加其他聯(lián)合體投標的，相關(guān)投標均無效。投標人組成聯(lián)合 體投標的，對此應(yīng)予以重點關(guān)注。11、投標人之間協(xié)商投標報價等情形屈于串通投標，將承擔(dān)法律責(zé)任冃前，在招標投標市場競爭激烈的背景下，存在部分投標人z間私下串通， 抬高標價或壓低標價等串通投標行為，損害了公平競爭的秩序，也損害了招標人 和其他投標人的利

19、益。因此，條例第三十九條列舉了五種投標人互相串通投 標的情形。包括（1）投標人之間協(xié)商投標報價等投標文件的實質(zhì)性內(nèi)容；（2） 投標人之間約定中標人；（3）投標人之間約定部分投標人放棄投標或中標；（4） 屬于同一集團、協(xié)會、商會等組織成員的投標人按照該組織要求協(xié)同投標；（5） 投標人之間為謀取中標或排斥特定投標人而釆取的其他聯(lián)合行動。根據(jù)有關(guān)法律 規(guī)定，投標人之間串通投標的，中標無效，并可能被追究法律責(zé)任。12、投標保證金從同一賬戶轉(zhuǎn)出等情形，也將被視為串通投標實踐中，投標人之間串通投標的行為和方式通常較為隱蔽，行政監(jiān)督機關(guān)往 往難以認定。因此，條例第四十條規(guī)定出現(xiàn)如下情形之一的，視為投標人相

20、互串通投標：（1）不同投標人的投標文件由同一單位或者個人編制；（2）不同 投標人委托同一單位或者個人辦理投標事宜；（3）不同投標人的投標文件載明 的項目管理成員為同一人；（4）不同投標人的投標文件異常一致或者投標報價 呈規(guī)律性差異；（5）不同投標人的投標文件相互混裝；（6）不同投標人的投標 保證金從同一單位或者個人的賬戶轉(zhuǎn)出。投標人應(yīng)注意避免岀現(xiàn)上述情形，防止被認定為串通投標。需要注意的是， 該條第六項規(guī)定的同一單位的“賬戶”，不僅指基本存款賬戶，還包括一般存款 賬戶、臨時存款賬戶等。13、投標人與招標人串通投標的，將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任鑒于串通投標對招投標市場秩序危害較大，往往同時造成國有資產(chǎn)

21、的損失， 條例明確了招標人和投標人串通投標的六種情形，并加大了對串通投標的處 罰力度。串通投標的，應(yīng)承擔(dān)以下責(zé)任：（1）中標無效；（2）投標人未中標的, 對單位的罰款金額按照招標項目合同金額依照招標投標法規(guī)定的比例計算。（3） 情節(jié)嚴重的，由有關(guān)行政監(jiān)督部門取消其1年至2年內(nèi)參加依法必須進行招標的 項目的投標資格：（4）投標人自串通投標處罰執(zhí)行期限屆滿之日起3年內(nèi)乂串 通投標的，由工商行政管理機關(guān)吊銷營業(yè)執(zhí)照。（5）構(gòu)成犯罪的，依法追究刑 事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依照招標投標法第五十三條的規(guī)定處罰。14、提供虛假的財務(wù)狀況或者業(yè)績，將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任實踐中，為了謀求中標，個別投標人提供虛假的

22、財務(wù)報表或者偽造、虛報業(yè) 績等，嚴重擾亂了正常的招標投標秩序。條例對于該類問題進行了重點關(guān)注, 根據(jù)條例的規(guī)定，投標人不得有使用通過受讓或者租借等方式獲取的資格、 資質(zhì)證書投標或以他人名義投標行為。投標人不得有使用偽造、變造的許可證件、 提供虛假的財務(wù)狀況或者業(yè)績、提供虛假的項目負責(zé)人或者主要技術(shù)人員簡歷、 勞動關(guān)系證明、提供虛假的信用狀況等弄虛作假的行為。違反前述規(guī)定的，不僅 投標或者屮標無效；還將被處以罰款、取消一定期限內(nèi)參加依法必須進行招標的 項目的投標資格，直至吊銷營業(yè)執(zhí)照；構(gòu)成犯罪的，還將被依法追究刑事責(zé)任。三、開標、評標和定標等階段投標人應(yīng)重點關(guān)注的法律問題15、投標文件有未經(jīng)單位

23、蓋章和單位負責(zé)人簽字等情形，將被廢標條例第五十一條明確規(guī)定了哪些情形屬于法定廢標的情形，投標人需要 重點關(guān)注。根據(jù)條例的規(guī)定，出現(xiàn)如下情形之一的，屬于評標委員會應(yīng)當否 決投標的情形：（1）投標文件未經(jīng)投標單位蓋章和單位負責(zé)人簽字；（2）投標 聯(lián)合體沒有提交共同投標協(xié)議；（3）投標人不符合國家或者招標文件規(guī)定的資 格條件；（4）同一投標人提交兩個以上不同的投標文件或者投標報價，但招標 文件要求提交備選投標的除外；（5）投標報價低于成本或者高于招標文件設(shè)定 的最高投標限價；（6）投標文件沒有對招標文件的實質(zhì)性要求和條件作出響應(yīng);（7）投標人有串通投標、弄虛作假、行賄等違法行為。16、國有投資項口，

24、無法定事由必須確定排名第一的屮標候選人為屮標人根據(jù)條例的規(guī)定，國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進行招標的 項目，招標人應(yīng)當確定排名第一的中標候選人為中標人。除非有法定事由，如排 名第一的中標候選人放棄中標、因不可抗力不能履行合同、不按照招標文件要求 提交履約保證金，或者被查實存在影響中標結(jié)果的違法行為等情形，不符合中標 條件的。該等情況下，招標人可以按照評標委員會提出的屮標候選人名單排序依 次確定其他中標候選人為中標人，也可以重新招標。17、合同主要條款與招標文件和投標文件不一致，將面臨行政處罰中標人應(yīng)注意，根據(jù)條例的規(guī)定，招標人和中標人應(yīng)當依照招標投標法 和本條例的規(guī)定簽訂書面合同，合同的標的、價款、質(zhì)量、履行期限等主要條款 應(yīng)當與招標文件和中標人的投標文件的內(nèi)容一致。招標人和中標人不得再行訂立 背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議