論我國農(nóng)業(yè)CDM項目實施法律保障

1、論我國農(nóng)業(yè)cdm項目實施法律保障摘要：低碳農(nóng)業(yè)是低碳經(jīng)濟的重要組成部分，碳金 融的發(fā)展為低碳農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供了條件，是低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展的 助推器。完善法制建設(shè)，構(gòu)建農(nóng)業(yè)cdm項目的法律保障體制, 可以促進我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，確保糧食和食品安全，改 善生態(tài)環(huán)境；也可以為碳金融的發(fā)展拓展空間。關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)；cdm項目；法律保障中圖分類號：df486. 3文獻標識碼：a文章編號： 1671-6604 (2013) 01-0022-05我國是一個發(fā)展中農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)在我國是安天下、穩(wěn) 民心的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。然而，農(nóng)業(yè)也是我國第一大污 染產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)源污染對環(huán)境影響最大。將cdm項目引入農(nóng)業(yè), 發(fā)展低碳農(nóng)

2、業(yè)對于我國發(fā)展低碳經(jīng)濟具有重大意義。從國際 和國內(nèi)兩個層面探討我國農(nóng)業(yè)cdm項目實施的法律問題，構(gòu) 建我國農(nóng)業(yè)cdm項目實施的法制保障體制，對于我國實施農(nóng) 業(yè)cdm項目、發(fā)展低碳經(jīng)濟和碳金融市場均具有重要意義。一、低碳農(nóng)業(yè)cdm項目實施的國際法依據(jù)為應對日益惡化的自然環(huán)境、防止氣候變暖，國際社會 先后制定了聯(lián)合國氣候變化框架公約、京都議定書、波 恩協(xié)定、布宜諾斯艾利斯行動計劃、馬拉喀什協(xié)議、德 里宣言以及“巴厘路線圖”等一系列重要文件，它們在形 成全球共識和減緩全球氣候變暖過程中發(fā)揮了重要作用。其 中最重要的是聯(lián)合國氣候變化框架公約和京都議定書。在1922年巴西里約熱內(nèi)盧舉行的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展

3、大 會上，150多個國家制定了聯(lián)合國氣候變化框架公約 (united nations frameworkconvention on climate change,簡稱公約)。公約是人類社會在應對全球氣 候變化問題上首次進行國際合作，奠定了國際合作應對氣候 變化的法律基礎(chǔ)，各締約方作出了具有法律約束力的、旨在 解決氣候變化問題的承諾。1997年公約第3次締約方大會在日本京都召開。會 議通過了具有法律約束力的京都議定書xtokyo protocol, 簡稱議定書)，旨在限制發(fā)達國家的溫室氣體排放，以抵 制全球變暖。京都議定書在對發(fā)達國家減排義務(wù)做出規(guī) 定的同時，也提供了實現(xiàn)減排目標的三種靈活機制：

4、排放權(quán) 貿(mào)易(emissions trading ,簡稱et )、聯(lián)合履行 (joint implementation ,簡稱ji )和清潔發(fā)展機制 (cleandevelopment mechanism,簡稱 cdm)。cdm是一個在發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間進行的互利的 制度安排，該機制的運行機理是：發(fā)達國家企業(yè)通過協(xié)助發(fā) 展中國家減排溫室氣體，換取核證減排額(carbon emission allowances,簡稱cers)以抵減本國的溫室氣體減排義務(wù)。 根據(jù)議定書的規(guī)定，中國在2012年之前不需要承擔溫 室氣體的減排義務(wù)，但中國可以以發(fā)展中國家的身份參與 cdm項目的開發(fā)。因此，我國目

5、前的碳金融業(yè)務(wù)主要是通過 開發(fā)cdm項目，接受發(fā)達國家的資金、技術(shù)支持，將項目產(chǎn) 生的cers出售給發(fā)達國家。公約和議定書規(guī)定發(fā)達國家向發(fā)展中國家靈活 的融資機制和碳交易機制，為碳金融發(fā)展的國際法基礎(chǔ)。我 國于1992年11月批準公約，公約于1994年3月正 式生效。我國于2002年8月批準議定書，議定書于 2005年2月正式生效。據(jù)國際法基本原理及我國締結(jié)和履行 國際條約的實際情況分析，我國批準的國際條約構(gòu)成了我國 法律體系的組成部分，國際條約在我國的適用可以分為直接 適用和間接適用兩種。自從我國批準公約和議定書 后，它們就構(gòu)成我國法律體系的組成部分，對我國發(fā)生效力。 根據(jù)我國法律規(guī)定，二者

6、屬于間接適用的情形。要通過立法 加以轉(zhuǎn)化執(zhí)行。因此，我國應當完善或者制定專門的法律， 確保公約的順利實施。二、我國農(nóng)業(yè)cdm項目實施的概況及法律困境（一）我國農(nóng)業(yè)cdm項目實施的概況目前，我國cdm項目發(fā)展迅速。我國是世界上cdm項目 注冊量最多的國家，是國際碳減排額的主要供方。但我國cdm 項目以工業(yè)為主導，農(nóng)業(yè)cdm項目涉及較少，這與我國作為 農(nóng)業(yè)大國的地位不相稱。截至2012年9月10日，在我國獲 簽項目中涉及農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的cdm項目僅僅有6個?？梢?，我國 農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要性和緊迫性在cdm領(lǐng)域并未得到應有 的重視，農(nóng)業(yè)cdm項目的潛力并沒有充分的發(fā)掘。我國農(nóng)業(yè)cdm項目實施的優(yōu)勢為：首

7、先，農(nóng)業(yè)cdm項目 的初始成本低于工業(yè)項目，融資渠道更廣；其次，低碳農(nóng)業(yè) 本身具有低碳、減排的效應，農(nóng)業(yè)cdm項目審批環(huán)節(jié)門檻低 于工業(yè)項目，周期較短；第三，國家政策支持農(nóng)業(yè)cdm項目， 風險低且優(yōu)惠較多；第四，農(nóng)業(yè)cdm項目可以兩頭獲利，分 散風險，一方面農(nóng)業(yè)cdm項目產(chǎn)生的cers可以交易，另一 方面低碳農(nóng)產(chǎn)品可以在類似于csa的機制下運作獲利；第五, 發(fā)展農(nóng)業(yè)cdm項目對環(huán)境改善具有更加明顯的效果與極為重 要的意義。我國農(nóng)業(yè)cdm項目實施的障礙為：首先，農(nóng)業(yè)cdm項目 規(guī)模小，目前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要以農(nóng)戶為單位，而農(nóng)業(yè)cdm 項目的實施需要達到一定規(guī)模；其次，農(nóng)業(yè)cdm項目統(tǒng)計方 法存在局

8、限性，農(nóng)業(yè)cdm所采用的方法主要是畜禽糞便綜合 管理方面的方法，但農(nóng)業(yè)溫室氣體減排所涉及的范圍較廣； 第三，相對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言，農(nóng)業(yè)cdm項目交易成本大；第 四，農(nóng)村具備相關(guān)專業(yè)知識的人才匱乏；第五，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是 自然再生產(chǎn)與經(jīng)濟再生產(chǎn)融合的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，存在雙重風險。（二）我國農(nóng)業(yè)cdm項目實施的法律困境我國農(nóng)業(yè)cdm項目實施的國際法困境主要有：首先，國際公約的延續(xù)問題?，F(xiàn)有國際公約及其建立的碳金融體制的 延續(xù)性問題產(chǎn)生了碳金融市場未來發(fā)展的最大不確定性。目 前，哥本哈根會議只達成了原則性的、不具有法律約束力的 協(xié)議，而京都議定書的實施期只到2012年后又延長5 年，在之后是否會延續(xù)還是會有新的法

9、律文件產(chǎn)生尚未可 知。其次，我國減排義務(wù)的承擔問題。中國是世界上最大的 發(fā)展中國家和溫室氣體排放大國，一些國家及國際輿論一直 要求中國承擔減排義務(wù)。在不久的將來，世界各國對溫室氣 體的減排將形成新的協(xié)議，中國存在承擔碳減排義務(wù)的巨大 可能性，中國政府在堅守“共同但有區(qū)別的責任原則”的前 提下，與發(fā)展中國家特別是發(fā)展中大國一起逐漸承擔更多的 減排責任。逐步實現(xiàn)從"差別原則”到“共同責任”的轉(zhuǎn) 變，應當是今后發(fā)展的趨勢。這將對中國可供交易的碳排放 量造成直接影響，也間接地對中國農(nóng)業(yè)cdm項目的實施及其 碳金融市場的發(fā)展造成了影響。我國政府歷來重視環(huán)境保護，先后制定了中華人民共和國清潔生產(chǎn)

10、促進法、 中華人民共和國可再生能源法、中華人民共和國節(jié)約能 源法等法律。2004年我國完成氣候變化初始國家信息通 報；2006年我國完成氣候變化國家評估報告；2007年 我國發(fā)布中國應對氣候變化國家方案，提出在2010年前 減少10億噸溫室氣體排放的中期減排目標；2007年我國公 布對中國應對氣候變化科技專項行動；2008年全國人大 常委會頒布關(guān)于積極應對氣候變化的決議；2009年11月 25日國務(wù)院常務(wù)會議上，我國第一次以約束性指標的方式宣 布，到2020年，中國單位gdp二氧化碳排放將比2005年下 降40%-45%。針對cdm項目，我國在清潔發(fā)展機制項目運 行管理暫行辦法的基礎(chǔ)上于200

11、5年頒布了清潔發(fā)展機 制項目運行管理辦法。但是，從國內(nèi)法層面看，我國實施農(nóng)業(yè)cdm項目，發(fā)展 低碳農(nóng)業(yè)的法制建設(shè)還存在以下不足：第一，氣候變化應對法存在的問題。制定氣候變化應對 法是公約的締約方各國政府的承諾，也是應對日益復雜 的氣候、環(huán)境問題的需要。但是，我國缺乏氣候變化應對 基本法，在應對氣候變化和碳金融發(fā)展中缺乏總括性的指 導原則和法律淵源；同時，現(xiàn)有相關(guān)規(guī)范以決議、通知等形 式發(fā)布，效力不強，同時也缺乏穩(wěn)定性。第二，cdm項目實滋的國內(nèi)法問題。為了規(guī)范cdm項目 的發(fā)展，我國于2005年制定了清潔發(fā)展機制項目運行管 理辦法（以下簡稱辦法），從總體上說，該辦法對 于促進我國cdm項目規(guī)范

12、有序運行發(fā)揮了重要作用。但是， 隨著實踐的發(fā)展，該辦法也暴露出一些問題：該辦法 作為部門規(guī)章，立法層次太低，無法應對氣候變化這一復雜 問題；辦法對cdm項目投資主體限定為中資企業(yè)或中資 控股企業(yè)，限制了外資的進入，既影響了引進外資和高新技 術(shù)，又不得建立健康的投資環(huán)境；辦法對cdm產(chǎn)權(quán)的規(guī) 定不合理，依據(jù)該辦法，對于無賣方的cdm項目產(chǎn)權(quán)歸 國家所有，這既加大了項目業(yè)主投資的風險，又打擊了其投 資的積極性；依辦法規(guī)定，cdm項目可轉(zhuǎn)讓溫室氣體減 排量的價格由項目審核理事會審核，這種人為定價的安排背 離了市場規(guī)律，同時也不利于cdm項目在聯(lián)合國的批準。第三，配套法律法規(guī)存在的問題。一是金融法律障

13、礙。 金融產(chǎn)品單一，主要以綠色信貸為主。綠色信貸缺乏法律強 制性，目前我國有關(guān)綠色信貸的相關(guān)法律規(guī)范多為部門規(guī)章 等文件，內(nèi)容多以引導性的規(guī)范為主，金融機構(gòu)開展綠色信 貸業(yè)務(wù)也多以樹立社會責任形象為主，經(jīng)濟效益并不明顯。 綠色信貸覆蓋范圍小，不能為中小企業(yè)提供融資。有關(guān)綠色 信貸的法律規(guī)范多以鼓勵性條款為主，可操作性差。綠色信 貸缺乏相關(guān)配套激勵措施，既抑制了金融機構(gòu)開展碳金融業(yè) 務(wù)的積極性，同時也提高了金融風險。二是交易法律障礙。 碳交易立法缺位，碳衍生產(chǎn)品缺乏法律依據(jù)。三是缺乏法律 風險控制機制。農(nóng)業(yè)cdm項目從宏觀上看面臨國際上國際條 約變動、聯(lián)合國項目審批、國外政策法律風險及稅收政策等

14、 風險，從微觀上看面臨著所涉企業(yè)建設(shè)能力、自然災害等一 系列風險。所有這些風險都需要以國家的力量建立起科學、 完整的風險控制體系。目前我國尚未形成一部系統(tǒng)的風險防 控機制。另外，我國有關(guān)農(nóng)業(yè)cdm項目實施的法律問題，除了相 關(guān)部門法律的缺陷問題外，最突出的問題是國內(nèi)法未能形成 有機聯(lián)系的、互動的體系，法律規(guī)定之間存在不協(xié)調(diào)、不統(tǒng) 一的情況，影響了 cdm項目在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的推廣應用。因此， 我們應在完善基本部門法制建設(shè)的同時，重點考慮部門法之 間的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，從而構(gòu)建起完善、和諧的cdm項目實施國 內(nèi)法體系。三、構(gòu)建我國低碳農(nóng)業(yè)cdm項目實施的法律保障體制（一）我國低碳農(nóng)業(yè)cdm項目實施的國際法律

15、保障體制1積極參與全球氣候變化多邊談判。我國作為最大的發(fā) 展中國家及碳排放大國，應該以積極的姿態(tài)參與多邊氣候變 化國際會議及其協(xié)議的談判和簽訂。首先，要據(jù)理力爭為我 國爭取到合理的利益。要根據(jù)我國的實際情況，充分考慮發(fā) 展的需要、人口數(shù)量、歷史責任、公平正義以及科技水平等 因素。其次，要防止自己被排除在協(xié)議之外，遭遇諸如“碳 關(guān)稅”之類的壁壘。再次，我國應在金融產(chǎn)品定價方面取得 主動權(quán)。目前，全球四大碳交易所均為發(fā)達國家所主導，而 且碳交易權(quán)的計價結(jié)算與貨幣的綁定機制使發(fā)達國家擁有 強大的定價能力，這是全球金融的又一失衡。對此，我國應 該積極布局，努力使人民幣也成為碳交易計價的主要結(jié)算貨 幣。

16、2協(xié)調(diào)國際法與國內(nèi)法關(guān)系。氣候變化的國際法制處于 不斷變動之中，對我國制定相應國內(nèi)法規(guī)履行國際義務(wù)和制 定有關(guān)應對氣候變化的法律造成了困難。但是節(jié)能減排、發(fā) 展低碳經(jīng)濟是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。因此，我們應當制定完善的 國內(nèi)法規(guī)，既保證我國履行國際義務(wù)，遵守國際法；又能夠 保證國內(nèi)法穩(wěn)定、連貫地實施。（二）我國低碳農(nóng)業(yè)cdm項目實施的國內(nèi)法律保障體制1.制定氣候變化應對基本法。為了落實我國加入公約 時的承諾，有效應對氣候惡化，制定氣候變化應對基本法, 用法律手段促進環(huán)境保護成為大勢所趨。我國應盡早啟動 氣候變化應對基本法的立法程序，氣候變化應對基本 法應當堅持以科學發(fā)展觀為指導，以兩型社會建設(shè)為目標,

17、 以經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展為目標，以碳排放總量控制 制度、應對氣候變化制度、碳排放權(quán)交易制度、法律責任等 為內(nèi)容。建立以氣候變化應對基本法為綱領(lǐng)，以清潔 生產(chǎn)法、節(jié)約能源法、循環(huán)經(jīng)濟促進法等相關(guān)環(huán)境保 護法律為配套的氣候變化應對法律框架。2完善專門的cdm項目法規(guī)。借鑒其他國家的立法經(jīng)驗,我國可以考慮制定碳金融法，明確碳金融交易的操作辦 法和管理制度，規(guī)范參與主體的權(quán)利和義務(wù)。同時，針對我 國清潔發(fā)展機制運行管理辦法在運行過程中暴露的問題。我國應當考慮以下問題：頒布專門的cdm項目行政法規(guī)或者 法律，提高立法層次；取消有關(guān)cdm項目投資主體的限制；形成cdm項目政府指導價與市場定價相結(jié)合的

18、定價機制；明 確cdm項目所有權(quán)完全歸項目業(yè)主所有；完善審批程序和標 準，開辟在cdm項目審批、投融資等方面的綠色通道，建立 與國際審批接軌的程序和標準，以增加我國cdm項目在聯(lián)合 國審批成功的比例。3.完善農(nóng)業(yè)相關(guān)法規(guī)。我國應當修改中華人民共和國農(nóng)業(yè)法，明確規(guī)定''國家應大力 支持發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)應向低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展，走可持續(xù)發(fā)展 道路”的總指導方針。我國應對現(xiàn)有與農(nóng)業(yè)有關(guān)的其他法律 進行一次整體完善，明確發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)，走農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展 道路的思想，逐步建立健全以中華人民共和國農(nóng)業(yè)法、中 華人民共和國草原法、中華人民共和國土地管理法以及 中華人民共和國森林法等若干法律為基礎(chǔ)的、

19、各種行政 法規(guī)相配合的、能夠改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和增加農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)碳 儲量的法律法規(guī)體系。4.完善相關(guān)配套法規(guī)。第一，完善銀行業(yè)法。目前，商 業(yè)銀行開展碳金融業(yè)務(wù)主要是在綠色信貸業(yè)、cdm項目的咨 詢等領(lǐng)域。央行、銀監(jiān)會及其他立法、監(jiān)管部門應做好相關(guān) 立法工作，要考慮低碳農(nóng)業(yè)cdm項目實施的特殊情況，對于 低碳農(nóng)業(yè)cdm項目實施中的綠色信貸實施差別化的利率、還 款期限等，支持低碳農(nóng)業(yè)cdm項目的實施。第二，完善證券 業(yè)法。證券市場對于低碳項目而言是直接融資的主要市場， 在未來碳金融發(fā)展過程中必定起到關(guān)鍵作用。目前，我國碳 金融在證券業(yè)的發(fā)展處于起步階段，因此構(gòu)建碳金融證券業(yè) 立法應有以下措施：重點規(guī)

20、范低碳企業(yè)上市發(fā)行股票、公司 債券的條件、程序，對于低碳企業(yè)給予優(yōu)惠政策，鼓勵低碳 經(jīng)濟發(fā)展；針對低碳企業(yè)發(fā)展前景廣闊但風險較大的特點， 可制定政策鼓勵風險投資，為高風險的低碳企業(yè)發(fā)展籌集資 金；對于碳金融基金市場，應制定相應的規(guī)則與運作程序， 鼓勵低碳基金的快速、健康發(fā)展。此外，對于碳金融衍生品 市場更需法律的具體規(guī)范。我國雖然處于起步階段，但隨著 全球碳金融衍生品的發(fā)展，我國的碳金融衍生品市場必將得 到相應發(fā)展。第三，完善保險業(yè)法。碳金融市場的風險性為 保險業(yè)的進入和發(fā)展提供了契機，同時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身的特點 又為保險業(yè)的進行提供了商機。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一般周期較長，資 金需求量大，受自然災害的影響大

21、，保險的介入可以為低碳 農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供中長期的融資支持。對于低碳農(nóng)業(yè)cdm項目 這一新興的保險服務(wù)領(lǐng)域，需要規(guī)范立法需要對具體的投保 人、保險人和被保險人的資格、承保風險、保險責任、承保 范圍、賠償標準等進行具體規(guī)范。第四，構(gòu)建風險與監(jiān)管法。 作為新興產(chǎn)業(yè)，低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展風險較大，而低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展風 險更是不言而喻，cdm項目運行也有其自身的風險，因此加 強對低碳農(nóng)業(yè)cdm項目領(lǐng)域的風險控制與監(jiān)管立法尤為重 要。針對碳金融風險控制立法，可借鑒國外先進立法經(jīng)驗， 完善我國低碳金融機構(gòu)的風險管理制度。同時，由于碳金融 風險的特殊性，立法部門應專門制定一系列針對碳金融風險 進行監(jiān)管的指標體系，達到專門監(jiān)管的效果。此外，對于我 國目前分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理的金融監(jiān)管原則，銀行業(yè)、保險 業(yè)、證券業(yè)的監(jiān)管部門應汲取國際