別智中美海洋環(huán)境管理比較研究

1、中外海洋環(huán)境管理比較研究目錄第一章 導(dǎo)言.-1.1研究背景和意義.-1.2國內(nèi)外研究現(xiàn)狀-1.3研究思路與方法.-1.4研究框架與創(chuàng)新點(diǎn)-第二章 相關(guān)概念的界定 2.1環(huán)境的含義2.2海洋環(huán)境的界定2.3海洋環(huán)境管理的含義 第三章 海洋環(huán)境管理理論分析3.1環(huán)境稅理論. 3.2外部性理論 第四章 域外海洋環(huán)境管理制度比較分析 第五章 我國海洋環(huán)境管理現(xiàn)狀與實(shí)證分析 第六章 完善我國海洋環(huán)境管理制度建議 結(jié)語.參考文獻(xiàn)致謝 一、海洋環(huán)境與海洋環(huán)境管理“海洋環(huán)境”這個單詞我們經(jīng)常使用，作為沒有海洋專業(yè)知識或不關(guān)注海洋的普通人，對海洋環(huán)境的概念認(rèn)識主要是海洋污染，而且對海洋環(huán)境的概念在世界范圍內(nèi)目前

2、也沒有絕對統(tǒng)一的定義，多少存在著差異。目前為，在國內(nèi)外的著作和文獻(xiàn)中通用的海洋環(huán)境的定義主要有以下幾種，首先是 1996 年美國的 89 次國會參議員會議上通過的海洋公約上指出的“海洋環(huán)境”這一專業(yè)名詞應(yīng)包括： 大洋，美國大陸架，五大湖，鄰近美國海岸深至200 米或者超過此深度但其上復(fù)水域容許開發(fā)海洋自然資源的深水區(qū)域的海床和底土，鄰接包括美國領(lǐng)海內(nèi)的島嶼的同樣的海底區(qū)域的海床和底土，有關(guān)這些方面的資源。在管華詩等人的著作中將“海洋環(huán)境”定義為以人類生存與發(fā)展為軸心，相對其存在并產(chǎn)生直接或間接影響的海洋自然的和非自然的全部要素的整體。其中包括海洋空間內(nèi)的水體及其物理、化學(xué)、生物要素，海底的地質(zhì)

3、、地貌及礦產(chǎn)要素，海面及上空的海洋現(xiàn)象等自然固有要素與過程；也包括非海洋自然所固有的，即由人類活動引發(fā)的人為因素，如海洋污染、海洋次生災(zāi)害。 鹿守本的海洋管理通論中對以往的海洋環(huán)境概念進(jìn)行了綜合整理，海洋環(huán)境是指以人類生存與發(fā)展為中心，相對其存在并產(chǎn)生直接或者間接影響的海洋自然和非自然的全部要素的整體。根據(jù)中國海洋環(huán)境保護(hù)法，海洋環(huán)境指地球上連成一片的海河洋的總水域，包括海水、溶解和懸浮于水中的物質(zhì)、海底沉積物和生活在海洋中的生物。9韓國的海洋環(huán)境管理法中明確定義了海洋環(huán)境的概念，圍繞著海洋棲息生物的海洋水圈、海洋地圈、海洋大氣圈等非生物環(huán)境，以及包括人類的海洋活動的海洋自然及生活狀態(tài)。綜上所

4、述，海洋環(huán)境的定義存在一定差異，如果從大體上尋找共同之處，構(gòu)成海洋環(huán)境的領(lǐng)域大體分為兩個方面。第一，海洋環(huán)境的概念是圍繞海洋的自然個體要素，即物理、化學(xué)、生物要素、海底地理、地貌等構(gòu)成海洋空間的環(huán)境要素。第二，海洋環(huán)境的概念是構(gòu)成海洋空間的自然要素與人類活動的社會要素間的一系列因果關(guān)系和相互作用，即海洋污染、海洋災(zāi)害等，這種人類和海洋的相互作用可以看作是海洋環(huán)境的非自然要素，即社會要素。如此看來，海洋環(huán)境不是單純構(gòu)成海洋的自然要素的集合體，也要包括人類活動引起的一系列社會因素的反射作用。海洋環(huán)境的含義 綜合以上列舉的已有的海洋環(huán)境概念和海洋環(huán)境的屬性，可以將海洋環(huán)境的概念整理如下。海洋環(huán)境是指

5、圍繞海洋的所有空間構(gòu)成要素以及在人類與這些空間要素間生的一系列非自然屬性的行為和其結(jié)果的綜合體，海洋環(huán)境的概念不單純指海洋的自然要素，還包括非自然要素。對于比海洋環(huán)境范圍更廣的“環(huán)境”的概念是指“構(gòu)成人間的主體的人類周邊存在的自然的、社會的事務(wù)及其變化和特征的總體”。并且包括圍繞生物體有直接或間接影響的自然和社會條件。 可是把環(huán)境劃分為自然環(huán)境和社會環(huán)境，自然環(huán)境是先天的自然屬性的環(huán)境，社會環(huán)境是后天的相關(guān)環(huán)境，它主要是人類活動引起的結(jié)果和特征。與此相同，海洋環(huán)境的概念也包含圍繞海洋的自然屬性和社會屬性，海洋環(huán)境可以解釋為不斷與人類間產(chǎn)生相互作用的社會構(gòu)成要素。人類和海洋間的這種中國大百科字典

6、 271 頁韓國大百科字典不斷的社會性相互作用的結(jié)果一方面會產(chǎn)生正面效果，也會產(chǎn)生負(fù)面效果。從海洋環(huán)境的社會要素的角度來解釋，表現(xiàn)的正面效果是海洋環(huán)境為人類提供了各種環(huán)境和資源、食糧等。反面效果是指人類對海洋環(huán)境的無序開發(fā)和利用導(dǎo)致的海洋污染、資源枯竭、災(zāi)害發(fā)生等。綜上所述，海洋環(huán)境包括著與人類相互作用的關(guān)系形成的社會要素，因此，不能忽視海洋環(huán)境與人類的社會性的相互作用引發(fā)的一系列結(jié)果，為了管理和保護(hù)海洋環(huán)境，在強(qiáng)調(diào)一系列的方法和措施的時候，需要充分考慮海洋環(huán)境的屬性和特征。海洋管理的沿革 .自20世紀(jì)70年代以來，在海洋科技和海洋開發(fā)的推動下，海洋管理理論與方法的研究不斷深入并得到較快發(fā)展。

7、近二三十年來，人類在探索海洋奧秘、開發(fā)利用海洋、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)方面取得了前所未有的成就，同時在對海洋重要性的認(rèn)識，海洋管理的理論和實(shí)踐方面也取得了重大進(jìn)展。在新的形勢下，海洋管理也隨之發(fā)生了新的變化。這突出地表現(xiàn)在由聯(lián)合國海洋法公約所確立的世界海洋管理的新制度和新秩序，改變了由沿海國在其領(lǐng)海內(nèi)的狹窄管轄帶和其領(lǐng)海之外的公海自由構(gòu)成的傳統(tǒng)海洋管理;多數(shù)沿海國家倡導(dǎo)對海洋，尤其是對海岸帶實(shí)行綜合管理的新理念。從此海洋環(huán)境資源保護(hù)和海洋綜合管理的建設(shè)進(jìn)入了一個新的發(fā)展時期。海洋作為臨海國家的一項(xiàng)重要自然和經(jīng)濟(jì)資源，其地位也從以前的力圖有效的開發(fā)利用為主，轉(zhuǎn)向了可持續(xù)發(fā)展的綜合管理的戰(zhàn)略高度。世界各大臨

8、海國家都針對自己國家情況建立了相應(yīng)的海洋管理體制。就管理的形式來看，分為三種類型:一是分散型管理，二是相對集中型管理，三是集中型管理。然而，從各個國家的海洋管理體制可以看出以下兩點(diǎn):第一點(diǎn)，無論是哪種管理類型，分散的、相對集中的、還是集中的，都有一個統(tǒng)一的執(zhí)法隊(duì)伍。這個統(tǒng)一的執(zhí)法隊(duì)伍有的是海洋綜合部門管理，有的是直屬國家管理，或者是國家有一個部管理。例如美國、瑞典、加拿大這些國家都有海岸警備隊(duì)，英國有皇家海岸警備隊(duì)，日本有海上保安廳等。第二點(diǎn)就是從世界范圍來看，由于海洋戰(zhàn)略地位的提升，實(shí)行綜合管理己是現(xiàn)在海洋管理體制建構(gòu)的一個普遍趨勢。我國是世界上最早開展海洋管理的國家之一。對海洋的管理可以追

9、溯到3000多年前周代。20世紀(jì)50年代末，在國家科委設(shè)置了海洋組，60年代中期，國務(wù)院設(shè)立了專門從事海洋管理和組織、指導(dǎo)海洋事業(yè)發(fā)展的政府機(jī)構(gòu)一國家海洋局，至90年代，特別是1992年聯(lián)合國召開環(huán)境與發(fā)展大會之后，中國政府十分重視國家海洋綜合管理體制的建設(shè)，通過廣泛地調(diào)研、論證和協(xié)商，決定在改革原有國家海洋局職能和職責(zé)的基礎(chǔ)上，建立中國的海洋綜合管理的體制框架。通過十年工作，業(yè)已形成中國海洋綜合管理現(xiàn)行的系統(tǒng)，包括國家海洋局一沿海省、直轄市、自治區(qū)廳局一縣、市局(處、辦)行政管理系統(tǒng)、中國海洋行政執(zhí)法系統(tǒng)(中國海監(jiān)國家總隊(duì)一中國海監(jiān)海區(qū)和省、市、自治區(qū)總隊(duì)一中國海監(jiān)沿海市、縣支隊(duì)、大隊(duì))和中

10、國海洋調(diào)查、監(jiān)測、科研、預(yù)報(bào)、信息、標(biāo)準(zhǔn)等公益服務(wù)保障系統(tǒng)。目前這三大系統(tǒng)已基本建成，且能基本保證中國海洋綜合管理任務(wù)的需要，當(dāng)然還需進(jìn)一步完善并不斷提高其裝備技術(shù)能力。第三章 海洋環(huán)境管理理論分析我國海洋環(huán)境管理制度研究得私人成本和私人利益與相應(yīng)的社會成本和社會利益相等，則資源配置就可以達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。這種糾正外在性的方法也稱為“庇古稅”方案。【4】在我國目前治理環(huán)境中遇到的很大的一個問題就是人們的環(huán)保意識普遍不夠，很多企業(yè)認(rèn)為要想排污，要想獲得排污指標(biāo)，就必須交錢。他們不做相關(guān)環(huán)保支出，他們就無法生產(chǎn)。這樣一來，就出現(xiàn)了“被動環(huán)?！钡臓顩r，環(huán)境保護(hù)拖了他們的后退，成了他們生產(chǎn)的累贅，這

11、樣就大大降低了環(huán)境保護(hù)在人們心中的地位。而環(huán)境稅則是國家稅收，具有無償性、固定性、強(qiáng)制性的特點(diǎn)。稅務(wù)機(jī)關(guān)憑借著國家政權(quán)的力量征稅，具有極大的威嚴(yán)性。另外，新增某一稅種時，都要經(jīng)過國家認(rèn)真討論，并立法，持續(xù)時間較長，使得它有更多的時間被人們了解、接受。開征環(huán)境稅的過程中，人們會很自然地認(rèn)識到保擴(kuò)環(huán)境是每個公民和單位應(yīng)盡的責(zé)任，深刻認(rèn)識到保護(hù)環(huán)境是我國的一項(xiàng)基本國策，從而自覺地把環(huán)境保護(hù)納人自己的議事日程，納入國民經(jīng)濟(jì)軌道。3.3外部性理論外部性理論是環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論基礎(chǔ)。它一方面揭示了市場經(jīng)濟(jì)活動中一些低效率資源配置的根源，另一方面又為如何解決環(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)性問題提供了可供選擇的思路。外部性是指

12、在實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動中，生產(chǎn)者或消費(fèi)者的活動對其他生產(chǎn)者或消費(fèi)者帶來的非市場性的影響。這種影響可能是有益的，也可能是有害的。有益的影響稱為外部經(jīng)濟(jì)性，或正外部性;有害的影響稱為外部不經(jīng)濟(jì)性，或負(fù)外部性。外部性是伴隨著生產(chǎn)或消費(fèi)活動而產(chǎn)生的，所以，可以把外部性分為生產(chǎn)的外部經(jīng)濟(jì)性、消費(fèi)的外部經(jīng)濟(jì)性、生產(chǎn)的外部不經(jīng)濟(jì)性和消費(fèi)的外部不經(jīng)濟(jì)性四種類型。與環(huán)境問題有關(guān)的外部性，主要是生產(chǎn)和消費(fèi)的外部不經(jīng)濟(jì)性，尤其是生產(chǎn)的外部不經(jīng)濟(jì)性?！?海洋環(huán)境污染是一種典型的外部不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，其表現(xiàn)是:周圍的居民生活質(zhì)量下降、疾病發(fā)生率上升、海產(chǎn)品產(chǎn)量及質(zhì)量下降、水生生物死亡影響漁業(yè)收入、增加處理污水的費(fèi)用、設(shè)備折舊加快、旅

13、游收入減少等。一般認(rèn)為，外部性的定義包括以下兩個方面的內(nèi)容:條件1:設(shè)經(jīng)濟(jì)主體A的效用或生產(chǎn)函數(shù)包括了一些實(shí)際(即非貨幣的)變量，這些變量的值由其他主體(個人、公司、政府)的行為決定，而且這些行為并非出于故意要影響A的福利水平的目的，外部性就出現(xiàn)了。條件2:活動影響他人效用或者進(jìn)入他人生產(chǎn)函數(shù)的經(jīng)濟(jì)主體，如果沒有以賠償?shù)男问?，為其活動接?支付)等于對他們造成的效益(或費(fèi)用)的價值量，就會產(chǎn)生外部性。一般來說，當(dāng)滿足條件1時，不論支付是否發(fā)生，就可以確定外部性存在。如果合理征稅和收費(fèi)，就會迫使污染者減少污染物的排放量，至少可以把外部性降低到一個相對合理的水平。更重要的是，只使用條件1作為外部性

14、的定義，可以不用事先假設(shè)產(chǎn)生效率和帕累托最適度的定價措施，管理部門就能夠從中推導(dǎo)出符合政策目標(biāo)的價格和稅收。因此可以說，如果滿足條件1，就存在外部性。如果外部性產(chǎn)生的都是不經(jīng)濟(jì)影響，包括與此相關(guān)的無效率和資源配置不3.2環(huán)境稅理論環(huán)境稅是環(huán)境保護(hù)的重要經(jīng)濟(jì)手段之一。環(huán)境稅是國家為了保護(hù)環(huán)境憑借其主權(quán)權(quán)力對一切開發(fā)、利用環(huán)境資源的單位和個人，按照其開發(fā)、利用、污染、破壞的程度進(jìn)行征收的一個稅種。目前，很多發(fā)達(dá)國家早已經(jīng)開始征收環(huán)境稅，成為他們保護(hù)環(huán)境的有效手段。環(huán)境稅可溯源到由英國福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古所提出的庇古稅。根據(jù)污染所造成的危害程度對排污者征稅，用稅收來彌補(bǔ)排污者生產(chǎn)的私人成本和社會成本之間

15、的差距，使兩者等。這種稅即被稱為“庇古稅”。庇古稅在解決環(huán)境問題上采用的是古典教科書的方式，屬于直接環(huán)境稅。它按照污染物的排放量或經(jīng)濟(jì)活動的危害來確定納稅義務(wù)，所以也是一種從量稅。庇古稅的單位稅額，應(yīng)該根據(jù)一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動的邊際社會成本等于邊際效益的均衡點(diǎn)來確定，這時對污染排放的稅率就處于最佳水平。I3】按照庇古的觀點(diǎn)，導(dǎo)致市場配置資源失效的原因是經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的私人成本與社會成本不相一致，從而私人的最優(yōu)導(dǎo)致社會的非最優(yōu)。因此，糾正外部性的方案是政府通過征稅或者補(bǔ)貼來矯正經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的私人成本。只要政府采取措施使第三章海洋環(huán)境管理理論研究當(dāng)，就需要第二項(xiàng)內(nèi)容。長期以來，人們一直認(rèn)為合理定價或稅收、補(bǔ)貼能

16、夠消除外部性，但是在現(xiàn)實(shí)社會中，問題往往要復(fù)雜得多。因此，條件1和條件2加起來構(gòu)成“帕累托相關(guān)外部性”，即妨礙滿足帕累托最適度必要條件的外部性。我國的分散型行業(yè)管理體制存在的問題也是顯而易見的，一是條塊分割，各項(xiàng)海洋第四章我國海洋環(huán)境管理制度分析管理職能和職責(zé)的分散、交叉與重疊，導(dǎo)致管理成本增加且效率降低，如在海洋工程環(huán)境評價管理工作中，存在著海洋部門與環(huán)保部門的“一事兩管”問題。二是各行業(yè)主管部1容易只考慮本行業(yè)存在的管理問題，造成海洋管理其他目標(biāo)的丟失，突出的表現(xiàn)就是個別生產(chǎn)性行業(yè)部門對海洋環(huán)境污染的輕視。三是海上執(zhí)法隊(duì)伍不統(tǒng)一，執(zhí)法力量分散于海監(jiān)、漁政、港監(jiān)等多個部門，這種執(zhí)法格局大大削

17、弱了海洋管理能力，使海洋管理職能部門難以履行好國家賦予的海域協(xié)調(diào)管理職責(zé)。四是國家海洋局管理部門行政級別偏低，又沒有海洋綜合性的基本法律制度支撐，無法滿足海洋管理的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)要求域外海洋環(huán)境管理比較分析美國是世界上實(shí)施海洋綜合管理最早的國家，早在20世紀(jì)70年代初期，美國就通過了海岸帶管理法，并建立了國家管理海洋及資源，保護(hù)海洋，并具有海洋科研和技術(shù)力量為全國提供服務(wù)，制定國家海洋政策，參與國際海洋事務(wù)和合作的政府獨(dú)立機(jī)構(gòu)海洋大氣管理局(NO從)。洲美國是聯(lián)邦制國家，這決定了美國在海域使用管理方面采取中央和地方相分權(quán)的形式。根據(jù)美國有關(guān)法規(guī)規(guī)定，離岸3海里內(nèi)海域由沿海各州負(fù)責(zé)立法，實(shí)施管理。自

18、3海里以外到200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)，按職責(zé)分工由各聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)執(zhí)行。州政府在3海里內(nèi)有“絕對”的管轄權(quán)，包括所有的海洋生物和礦物資源。這一授權(quán)包括在其轄界內(nèi)管理、租賃、開發(fā)和利用土地自然資源的權(quán)力，對海下底土及其自然資源的開發(fā)與利用收取租賃費(fèi)和稅賦。但涉及州轄海域水面的航行權(quán)、貿(mào)易權(quán)、國防和國際事務(wù)權(quán)則統(tǒng)一由聯(lián)邦政府行使。35目前己在沿海州建立了州級海洋管理機(jī)構(gòu)和地方海洋管理機(jī)構(gòu)，形成聯(lián)邦、州和市縣地方政府三級海洋管理體系。在聯(lián)邦一級，海洋職能管理部門是國家海洋大氣局(NOAA)，另外，涉及海洋管理的部門還有運(yùn)輸部、內(nèi)政部、能源部、國防部及國務(wù)院等部門。為加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)，根據(jù)美國海

19、洋資源與工程開發(fā)法，成立了“海洋科學(xué)、工程與資源委員會”，負(fù)責(zé)評價已有的海洋活動，并提出國家海洋規(guī)劃和政府規(guī)劃建議。根據(jù)美國國會2000年8月通過的海洋法令，成立了“國家海洋委員會”。“國家海洋政策委員會”負(fù)責(zé)審議制定美國新的海洋戰(zhàn)略，協(xié)調(diào)跨部門、跨行業(yè)的海洋事務(wù)。36l一、美國的海洋災(zāi)害管理制度美國的海洋災(zāi)害的管理是以美國國家大氣與海洋管理局(NOAA)為核心,與其他相關(guān)機(jī)構(gòu)高效協(xié)作的管理體制。它們主要負(fù)責(zé)海嘯、海冰、風(fēng)暴潮、赤潮等海洋災(zāi)害預(yù)報(bào)的管理,并在全球海洋觀測系統(tǒng)和全球有害藻華海洋生態(tài)學(xué)計(jì)劃等國際組織中起重要的作用,為世界其他沿海國家樹立了海洋環(huán)境監(jiān)測預(yù)報(bào)管理的典范。(一)美國的海嘯

20、預(yù)警機(jī)制及管理美國國家海洋與大氣管理局(NOAA)的西海岸-阿拉斯加海嘯預(yù)警報(bào)中心(WC-ATWC)和太平洋海嘯預(yù)警報(bào)中心(PTWC)組成了美國的海嘯預(yù)報(bào)中心。其海嘯預(yù)警系統(tǒng)由地震與海嘯監(jiān)測系統(tǒng)、海嘯預(yù)警中心和信息發(fā)布系統(tǒng)構(gòu)成。其中地震與海嘯監(jiān)測系統(tǒng)主要包括地震臺站(參加國際海嘯預(yù)警系統(tǒng) ITWS)、地震臺網(wǎng)中心、海洋潮汐臺。當(dāng)?shù)卣鹋_站監(jiān)測到地震,臺站立刻分析地震記錄,并將數(shù)據(jù)發(fā)送到太平洋海嘯警報(bào)中心。太平洋海嘯警報(bào)中心根據(jù)收到的地震臺站的報(bào)告將上網(wǎng)查詢來自美國國家地震信息中心(NEIC)的有關(guān)此次地震的電子郵件。如果NEIC的地震信息系統(tǒng)尚未發(fā)送電子郵件報(bào)告,太平洋海嘯警報(bào)中心的地球物理部門

21、便會登陸到NEIC系統(tǒng),使用國家地震臺網(wǎng)(NSN)的數(shù)據(jù)進(jìn)行地震定位。太平洋海嘯警報(bào)中心設(shè)置了警報(bào)閾值,在發(fā)生6.5級以上地震時,海嘯預(yù)警系統(tǒng)會激活。美國進(jìn)行海嘯預(yù)報(bào)的數(shù)據(jù)收集和信息傳輸過程在海洋研究方面，加拿大政府在年，撥款近億加元美元約合加元的海洋科技開發(fā)經(jīng)費(fèi)，制定了海洋資源和海洋空間的定義，廣泛收集海洋資料，保護(hù)資源開發(fā)和海底礦物資源，加強(qiáng)了海洋科學(xué)和技術(shù)專家隊(duì)伍建設(shè)等。在保護(hù)海洋生物的多樣性方面，加拿大政府和非政府組織加強(qiáng)了對海洋生物種群、海洋氣候變動、海洋深水生態(tài)系統(tǒng)的變化等方面的研究，并采取了限制捕撈捕殺瀕危海洋魚類和動物的措施。為保護(hù)鯉魚、大馬哈魚等珍貴的魚種和鯨等海洋動物，政府

22、投資近億加元，建立各種研究所和保護(hù)設(shè)施。在海洋環(huán)境保護(hù)方面，加拿大制定了海洋水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和海洋環(huán)境污染界限標(biāo)準(zhǔn)，采取了對石油等有害物質(zhì)流人海洋的預(yù)防措施。加拿大還設(shè)立了“沿海護(hù)衛(wèi)隊(duì)”負(fù)責(zé)保護(hù)海洋環(huán)境，沿海護(hù)衛(wèi)隊(duì)對化學(xué)物品和石油的泄漏事故能迅速做出反應(yīng)，能在很短時間內(nèi)對大面積污染物進(jìn)行清除。為了應(yīng)對海洋中的泄漏事故，海洋護(hù)衛(wèi)隊(duì)在全加拿大設(shè)立了處戰(zhàn)略設(shè)施。這些措施為保護(hù)加拿大海洋環(huán)境發(fā)揮了重要作用。l3v5.1.3荷蘭荷蘭瀕臨大西洋和波羅的海，近代以來就被冠以“海上馬車夫”的稱號，海洋是荷蘭經(jīng)濟(jì)的重中之重，對于荷蘭人來說，海洋意識是很強(qiáng)烈的，這種強(qiáng)烈不僅表現(xiàn)在海洋的經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，更表現(xiàn)在海洋的保護(hù)和管理

23、上。荷蘭在國家立法上對海洋管理有著一套獨(dú)特的制度。這種制度主要依靠海洋強(qiáng)大的審計(jì)，比如，2001年6月到2002年6月荷蘭審計(jì)院實(shí)施了防止海洋船舶污染的環(huán)境政策執(zhí)行審計(jì)。旨在通過審計(jì)發(fā)現(xiàn):(1)政府防止海洋船舶污染環(huán)境政策是否有效?(2)政府處理海洋船舶污染突發(fā)事件的政策是否有效?(3)防止和處理海洋船舶污染措施不當(dāng)?shù)脑蚴鞘裁?(4)如何進(jìn)行改進(jìn)。并且荷蘭的審計(jì)也有著規(guī)范的程序，但是工作很是簡單利索，由荷蘭最高審計(jì)一機(jī)關(guān)本部實(shí)施，只需4至5個人現(xiàn)場工作。審計(jì)院首先對荷蘭防止海洋船舶污染政策的主要條文和政策的責(zé)任，進(jìn)行了認(rèn)真真研究。然后深入港口、碼頭、船舶進(jìn)行調(diào)查了解，評估防止海洋船舶污染環(huán)境

24、政策執(zhí)行情況以及預(yù)防海洋船舶污染的措施是否有效。385.1.4韓國從韓國海洋環(huán)境管理體制的歷史上看，為了實(shí)現(xiàn)海洋綜合管理體制設(shè)立了海洋水產(chǎn)部體制，從19%年為起點(diǎn)法律、政策、制度等方面看到了從前少見的海洋環(huán)境管理項(xiàng)目推動力和成果。韓國的海洋環(huán)境管理同樣隸屬于海洋管理的一部分，其行政管理體制幾經(jīng)反復(fù):由海務(wù)廳統(tǒng)一管理，轉(zhuǎn)變到包括海運(yùn)港灣廳在內(nèi)的，3個部門分散管理，發(fā)展到海洋水產(chǎn)部綜合管理。海洋水產(chǎn)部綜合并繼承了水產(chǎn)廳、海運(yùn)港灣廳、科學(xué)技術(shù)處、農(nóng)林水產(chǎn)部、產(chǎn)業(yè)資源部、環(huán)境部、建設(shè)交通部等各涉海行業(yè)部門的海洋管理職能，新設(shè)的海洋警察廳除繼續(xù)負(fù)責(zé)過去警察廳的有關(guān)職能外，增加了負(fù)責(zé)海洋污染和海上治安、海

25、上交通安全等職能。這樣就把原來分散的涉海行業(yè)管理綜合起來由海洋水產(chǎn)部統(tǒng)一管理。海洋水產(chǎn)部的設(shè)立是韓國海洋環(huán)境管理史上的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，是韓國海洋綜合管理時代的開端。2008年3月，韓國新內(nèi)閣制定了新形態(tài)的海洋(環(huán)境)管理體制:國土5.1.2加拿大加拿大東臨大西洋，西瀕太平洋，北靠北冰洋，約有萬多公里的海岸線，是世界上海岸線最長的國家。加拿大全國約有四分之一的人口在沿海地區(qū)居住，其國際國內(nèi)貿(mào)易很大一部分也靠海上運(yùn)輸。因此，合理利用海洋，充分保護(hù)海洋環(huán)境，保證海洋的可持續(xù)開發(fā)已成為加拿大的重要國家戰(zhàn)略決策。加拿大政府制定的世紀(jì)海洋戰(zhàn)略確定了三個原則和四個緊急目標(biāo)。三個原則是一、可持續(xù)開發(fā)二、綜合管理三

26、、預(yù)防的措施。四個緊急目標(biāo)為:一、現(xiàn)行的各種各樣的海洋管理方法改為相互配合的綜合的管理力一法;一二、促進(jìn)海洋管理和研究機(jī)構(gòu)相互協(xié)作，加強(qiáng)各機(jī)構(gòu)的責(zé)任性和運(yùn)營能力;三、保護(hù)好海洋的環(huán)境，最大限度地利用海洋經(jīng)濟(jì)的潛能確保海洋的可持續(xù)開發(fā);四、力爭使加拿大在海洋管理和海洋環(huán)境保護(hù)方面處于世界領(lǐng)先地位。為了實(shí)現(xiàn)國家的海洋戰(zhàn)略目標(biāo)，政府和有關(guān)各方制定了具體措施。這些措施包括加深對海洋的研究保護(hù)海洋生物的多樣性加強(qiáng)對海洋環(huán)境的保護(hù)加強(qiáng)海運(yùn)和海事安全加強(qiáng)對海洋的綜合規(guī)劃振興海洋產(chǎn)業(yè)加強(qiáng)對我國海洋環(huán)境管理制度研究海洋部體制。將以前的海洋水產(chǎn)部下的原物流、海運(yùn)、海洋政策、海洋環(huán)境等大部分職能與之前的建設(shè)交通部合

27、并，改編為國土海洋部。以前的水產(chǎn)管理職能合并到農(nóng)林水產(chǎn)食品部，又開始了海洋管理體制的一個新嘗試。39中國加強(qiáng)了有關(guān)海洋領(lǐng)域的法制建設(shè)。全國人大通過了中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法、中華人民共和國海域使用管理法、中華人民共和國海洋海洋綜合管理的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)研究兼論海洋綜合管理體制創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)法、中華人民共和國海上交通安全法、中華人民共和國漁業(yè)法、(中華人民共和國礦產(chǎn)資源法等海洋和涉海管理法律。國務(wù)院制定了(對外合作開采海洋石油資源條例、涉外海洋科學(xué)調(diào)查研究管理規(guī)定、鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定和礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法等行政法規(guī)。這些法律、行政法規(guī)的內(nèi)容與聯(lián)合國海洋法公約的原則和有關(guān)規(guī)定是一致的;它

28、們的制定和實(shí)施，既維護(hù)了國家主權(quán)和海洋權(quán)益，也促進(jìn)了海洋資源的合理開發(fā)和海洋環(huán)境的有效保護(hù)，使中國的海洋綜合管理初步走上法制化軌道。海域使用管理制度和海洋功能區(qū)劃制度是中國海洋管理兩大標(biāo)志性工作，也是中國對世界海洋可持續(xù)發(fā)展的兩大貢獻(xiàn)。近年來，中國積極開展海岸帶綜合管理試驗(yàn)，并取得了一些可喜成績。近年來,我國海洋災(zāi)害頻發(fā),給沿海人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全帶來嚴(yán)重威脅,做好海洋應(yīng)急管理工作是各級海洋行政主管部門義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。盡管我們這幾年在海洋應(yīng)急管理方面做了大量的工作,有的地方的工作還卓有成效,但是我們也應(yīng)該看到,目前海洋應(yīng)急管理工作組織管理不到位、財(cái)政保障不到位、能力建設(shè)不到位、整體能力

29、薄弱的問題依然存在。二是繼續(xù)加強(qiáng)海洋環(huán)境監(jiān)測體系建設(shè),進(jìn)一步做好海洋環(huán)境監(jiān)測工作。海洋環(huán)境監(jiān)測是法律賦予海洋行政主管部門的一項(xiàng)重要工作,是做好海洋環(huán)境保護(hù)工作的基礎(chǔ)性、業(yè)務(wù)化工作。當(dāng)前,海洋環(huán)境監(jiān)測工作中的突出問題是海洋環(huán)境監(jiān)測體系尚不完善,地方監(jiān)測能力尤其是地級市以下的監(jiān)測機(jī)構(gòu)總體能力薄弱,不能滿足海洋環(huán)境保護(hù)工作的需要,各地的監(jiān)測工作地方特色不明顯,服務(wù)能力和水平尚需要進(jìn)一步提高。三是堅(jiān)持依法行政,不斷提高執(zhí)政能力和水平。孫志輝局長在報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“要增強(qiáng)行政管理的意識”。我們既要做到按法律法規(guī)的要求大膽開展管理工作,做到縱向到底,橫向到邊,又要做到管理不越位。要把管理的主要注意力盡快調(diào)整到經(jīng)

30、濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管中,貫徹“在保護(hù)中開發(fā),在開發(fā)中保護(hù)”的原則。按照孫志輝局長“加強(qiáng)海洋環(huán)境監(jiān)測與評價,逐步建立海洋環(huán)境宏觀調(diào)控機(jī)制,實(shí)施生態(tài)分類管理制度”的部署與要求,加強(qiáng)環(huán)評階段的把關(guān)。海洋環(huán)境管理要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心,經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須體現(xiàn)健康發(fā)展,是以人為本,構(gòu)建和諧社會的中心,要體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)并重,體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境友好型社會的實(shí)質(zhì)。四是要加強(qiáng)調(diào)查研究,不斷適應(yīng)情況變化。隨著海洋經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展,海洋環(huán)境管理的新事物、新問題不斷涌現(xiàn)。這些新情況,我們過去不了解、不掌握,直接可以借鑒的書本和國外經(jīng)驗(yàn)也沒有。因此我們的工作不是千篇一律,一成不變,我們必須適應(yīng)新的變化。面對新情況,我們的思維

31、要跟上,管理要跟上,就只有加強(qiáng)調(diào)查研究,把握實(shí)踐的第一手資料；加強(qiáng)理論的學(xué)習(xí),特別是要加強(qiáng)對業(yè)務(wù)理論和政策法規(guī)的學(xué)習(xí),通過在實(shí)踐中的總結(jié)和學(xué)習(xí),不斷更新認(rèn)識,充實(shí)自身,守好陣地,做好工作。本報(bào)記者 田小明：海洋環(huán)境管理要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心訪國家海洋局海洋環(huán)境保護(hù)司司長李曉明中國海洋報(bào)/2006年/3月/28日/第001版海洋環(huán)境管理是指政府為維持海洋環(huán)境的良好狀態(tài)，運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)等手段，防止、減輕和控制海洋環(huán)境破壞、損害或退化的行政行為。海洋環(huán)境管理是以海洋環(huán)境自然平衡和持續(xù)利用為目的，運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)和國際合作等手段，維持海洋環(huán)境的良好狀況，防止、減輕和控制海洋環(huán)

32、境破壞、損害或退化的行政行為。19世紀(jì)中葉以來，產(chǎn)生了大規(guī)模的工業(yè)污染，也使沿岸水域尤其是港口水域相繼出現(xiàn)污染，為此一些國家制定了一些防治港口等水域污染的法規(guī)，早期的海洋環(huán)境管理大多僅限于控制和防治海洋污染。第二次世界大戰(zhàn)后，特別是20世紀(jì)60年代以來，人類對地球上各種自然資源進(jìn)行大規(guī)模的開發(fā)利用，同時造成了海洋某些自然資源的破壞和衰竭。而且由于大量廢棄物入海，致使局部海域生態(tài)平衡受到嚴(yán)重破壞。這些情況使人們認(rèn)識到，海洋環(huán)境管理必須將保護(hù)海洋資源和控制海洋污染緊密結(jié)合起來。當(dāng)代海洋環(huán)境管理具有下列明顯特征： 綜合協(xié)調(diào)管理。海洋是一個相互連通的整體，其管理包括水質(zhì)、底質(zhì)、生物、大氣等多種環(huán)境要素

33、，又由于自然和歷史的原因，沿海地區(qū)是人口、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、航運(yùn)、養(yǎng)殖和旅游活動的匯集場所，涉及多方面的活動和管理，因此必須采取行政、法律、經(jīng)濟(jì)、教育和技術(shù)等綜合性有效措施，協(xié)調(diào)解決海洋環(huán)境問題。 適應(yīng)區(qū)域性特點(diǎn)。由于海洋環(huán)境的自然背景、人類活動方式及環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等具有明顯的地區(qū)差異，所以海洋環(huán)境管理的任何重大決策和行動，都必須具體分析不同海域的自然條件和社會條件的區(qū)域性特點(diǎn)。 充分利用自適應(yīng)性。海洋環(huán)境管理的目標(biāo)必須體現(xiàn)環(huán)境效益與社會經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一，因此如何充分利用海洋環(huán)境對外界沖擊的應(yīng)變能力，即海洋的自適應(yīng)性是海洋管理的重要方面，它包括海洋資源可更新的能力、海洋自凈能力及其對污染的負(fù)荷能力。海洋

34、環(huán)境管理主要包括： 海洋環(huán)境規(guī)劃管理。配合沿海地區(qū)城市、港口、工農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、旅游等開發(fā)建設(shè)規(guī)劃，制定人口控制、沿海城市及工業(yè)污染控制、沿岸水域水質(zhì)控制及大洋水質(zhì)控制等規(guī)劃。 海洋環(huán)境質(zhì)量管理。主要是組織制定并監(jiān)督執(zhí)行海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；組織并開展海洋環(huán)境污染調(diào)查、監(jiān)測、監(jiān)視，進(jìn)行環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀和影響預(yù)測評價。 海洋環(huán)境技術(shù)管理。研究和制定海洋環(huán)境污染防治的技術(shù)政策和措施，確定海洋環(huán)境科學(xué)的研究方向；組織海洋環(huán)境保護(hù)咨詢服務(wù)、情報(bào)服務(wù)和海洋環(huán)境科學(xué)技術(shù)交流。海洋環(huán)境管理的措施 保護(hù)海洋環(huán)境有賴于有效的組織和措施。世界上發(fā)達(dá)的海洋國家都有比較健全的海洋環(huán)境管理機(jī)構(gòu)和實(shí)行行政干預(yù)的管理

35、手段。中國海洋環(huán)境管理機(jī)構(gòu)是國家海洋局，其他如港口、漁業(yè)及沿海地方各級環(huán)境保護(hù)部門也承擔(dān)部分管理職能。制定海洋環(huán)境法，強(qiáng)化法制管理能力，是實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境管理目標(biāo)的有效手段。世界上發(fā)達(dá)的海洋國家都有比較系統(tǒng)的海洋環(huán)境法規(guī)，此外還有很多重要的國際性海洋環(huán)境法規(guī)。中國現(xiàn)已初步形成以海洋環(huán)境保護(hù)法為中心的海洋環(huán)境法體系。開展海洋環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)研究，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿作用。海洋環(huán)境管理中任何重大決策和行動事先都要進(jìn)行代價與效益、代價與風(fēng)險(xiǎn)的分析，以期用最小代價獲取最大效益。具體實(shí)施過程中，著重利用財(cái)政、稅收、信貸和獎懲等經(jīng)濟(jì)杠桿，協(xié)調(diào)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，解決排污者與受污染者之間的矛盾。加強(qiáng)海洋環(huán)境教育

36、，普及海洋環(huán)境科學(xué)知識，提高人們對海洋環(huán)境保護(hù)意義和政策的認(rèn)識；有計(jì)劃地培訓(xùn)各級環(huán)境管理專業(yè)人員。推廣海洋環(huán)境保護(hù)技術(shù)，開展國內(nèi)外技術(shù)交流和合作。存在的問題隨著沿海經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，近岸海域遭到越來.越嚴(yán)重的污染。 為加強(qiáng)海洋管理， 我國有關(guān)法律賦予海洋、環(huán)保、水產(chǎn)、交通、地質(zhì)、石油、公安等部門分別對海洋環(huán)境保護(hù)、 資源開發(fā)、 海上治安和交通安全方面行使管理權(quán)。 目前， 我國已初步建立了一套中央與地方相結(jié)合、 綜合管理與部門管理相結(jié)合的海洋管理體制。 但由于歷史的原因， 我國的海洋環(huán)境管理體制與運(yùn)行機(jī)制仍然沒有從根本上真正改變各自為政、 分散執(zhí)法的傳統(tǒng)模式。 目前存在的主要問題是：任以順：我國近

37、岸海域環(huán)境污染成因與管理對策青島科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）2006 年 9 月第 22 卷第 3 期第108頁。 （1 ） 各部門建立的與海洋管理有關(guān)的機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍， 是在我國原有的政治經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)以行業(yè)管理機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)形成的， 條塊分割， 各成體系，協(xié)調(diào)工作很難進(jìn)行。 （2 ） 部門分工比較困難， 有些工作同時有兩個或更多的部門都認(rèn)為是自己的職權(quán)范圍，爭奪管理權(quán)，而有些任務(wù)又缺乏明確分工，出現(xiàn)都管都不管的現(xiàn)象。 （3 ）執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其裝備重復(fù)建設(shè)和多功能利用問題難于解決。 目前，海洋、海事、環(huán)保、漁政、邊防等都有一只執(zhí)法隊(duì)伍，但缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，尚未形成海上統(tǒng)一或者聯(lián)合執(zhí)法制度化。. 行使海洋環(huán)境保護(hù)監(jiān)

38、督管理權(quán)的職能部門職責(zé)不夠清晰具體海洋環(huán)境保護(hù)法 第條雖然規(guī)定了國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門、 國家海洋行政主管部門、 國家海事行政主管部門、 國家漁業(yè)行政主管部門、 軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門對海洋環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的職責(zé)分工， 但又規(guī)定 “涉及海洋環(huán)境監(jiān)督管理的有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分，本法未作規(guī)定的，由國務(wù)院規(guī)定” ； “沿?？h級以上地方人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門的職責(zé)， 由省、 自治區(qū)、 直轄市人民政府根據(jù)本法及國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定”。這就等于是說， 行使海洋環(huán)境保護(hù)監(jiān)督權(quán)的部門的具體職權(quán)劃分， 在國務(wù)院作出規(guī)定之前， 只能按照 海洋環(huán)境保護(hù)法的現(xiàn)有規(guī)定實(shí)施一定的監(jiān)督管理工作 ； 沿海縣級以上

39、地方人民政府行使海洋環(huán)境保護(hù)監(jiān)督權(quán)的部門的職責(zé)， 在省、 自治區(qū)、 直轄市人民政府確定之前， 對本行政區(qū)的海洋環(huán)境保護(hù)工作無權(quán)實(shí)施監(jiān)督管理。 在這種情況下， 在行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門中就會出現(xiàn)兩種現(xiàn)象 ： 有的可能坐視等待國務(wù)院確定具體職權(quán)之后再開展工作 ； 有的可能借機(jī)爭搶管理事項(xiàng)， 甚至插手其他部門正在管理的工作。 在不同的地區(qū)還有可能出現(xiàn)對同一事項(xiàng)由不同部門管理的怪現(xiàn)象， 這無形中會造成國家有關(guān)行政主管部門之間的矛盾， 以致影響對地方海洋環(huán)境保護(hù)工作的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。問題( 一) 環(huán)境管理體制立法體系不完善環(huán)境管理體制立法體系是由一系列有關(guān)環(huán)境管理體制法律 、 法規(guī) 、 規(guī)章等法律規(guī)范

40、構(gòu)成的相互關(guān)聯(lián)和相互配合的完整法規(guī)系統(tǒng) 。 完善的立法體系最基本的特點(diǎn)是它的系統(tǒng)性 、 完整性和不同級別 、 層次及不同層次立法之間的相互協(xié)調(diào)和配合 。 但我國的環(huán)境管理體制立法卻在這方面有很大差距 。11 環(huán)境管理體制立法體系不完整 。 環(huán)境管理體制立法屬于行政立法的范疇 。 從目前的立法來看 ,在中央一級沒有一部專門的 “ 環(huán)境管理機(jī)構(gòu)組織法” ,在地方也沒有專門的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)設(shè)置法規(guī)和規(guī)章 。 有關(guān)環(huán)境管理體制機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職責(zé)分工的規(guī)定散見于各有關(guān)法律 、 法規(guī)和規(guī)章中 ,甚至主要以黨委或政府的紅頭文件下達(dá) 。 由于沒有法律的專門明確的規(guī)定 ,所以環(huán)境管理機(jī)構(gòu)經(jīng)常處于變動之中 ,而且各

41、地方也很不統(tǒng)一 。 有的地方設(shè)專門的環(huán)境保護(hù)局 ,有的地方則不設(shè) ; 有的讓其他部門代管 ,有的則一個機(jī)構(gòu)兩塊牌子 。 而且 ,每一次機(jī)構(gòu)改革 ,許多地方 ,特別是市 、 縣一級環(huán)保機(jī)構(gòu) ,都面臨著裁減的威脅 。 從而大大影響了環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性 。21 各種立法規(guī)定之間缺乏協(xié)調(diào)和配合 。 完善的環(huán)境管理體制立法 ,應(yīng)是法律 、 法規(guī) 、 規(guī)章以及不同方面的立法之間相互銜接 、 協(xié)調(diào)和配合 。 法律的規(guī)定可以比較綜合和概括 ,行政法規(guī)的規(guī)定比較具體 ,而規(guī)章的規(guī)定只規(guī)定具體實(shí)施辦法 。 但現(xiàn)有的立法 ,有時法律的規(guī)定特別具體 ,而規(guī)章的規(guī)定反而較抽象 。 比如 , 海洋環(huán)境保護(hù)法 規(guī)定了 “

42、 環(huán)境保護(hù)行政主管部門在批準(zhǔn)設(shè)置入海排污口之前 ,必須征求海洋 、 海事 、 漁業(yè)行政主管部門和軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門的意見” 這一特別具體的職責(zé)要求 ,但對國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門如何對有關(guān)部門進(jìn)行指導(dǎo) 、 協(xié)調(diào)和監(jiān)督這一重要問題卻沒有進(jìn)一步作出規(guī)定 。 而 近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理辦法 這一規(guī)章卻規(guī)定了 “ 沿海省 、 自治區(qū) 、 直轄市人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門根據(jù)本行政區(qū)近岸海域環(huán)境功能區(qū)環(huán)境保護(hù)的需要 ,對國家海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項(xiàng)目 ,可以組織擬訂地方海水水質(zhì)補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn) ,報(bào)同級人民政府批準(zhǔn)發(fā)布” 這一本應(yīng)由法律規(guī)定的行政機(jī)構(gòu)的職能 。 31 單行立法對環(huán)境管理體制的規(guī)定過于簡單 。

43、 作為環(huán)境管理主要法律依據(jù)的各單行法律 , 如 大氣污染防治法 、 水污染防治法 、 環(huán)境噪聲污染防治法 、 固體廢物污染環(huán)境防治法 等 ,本應(yīng)對各部門的環(huán)境管理方面的職責(zé)作出比較具體的規(guī)定 ,以便于各部門各司其職 ,并相互配合 。 但實(shí)際上 ,目前有關(guān)的各單行法在規(guī)定管理體制時往往都過于抽象 、 簡單 ,特別是涉及到有關(guān)部門時更是如此 ,以至于使相關(guān)的執(zhí)法部門認(rèn)為自己只是一個擺設(shè) 。 比如 , 大氣污染防治法 第 4 條規(guī)定 : “縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門對大氣污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理 。 各級公安 、 交通 、 鐵道 、 漁業(yè)管理部門根據(jù)各自的職責(zé) ,對機(jī)動車船污染大氣實(shí)施監(jiān)督

44、管理 。 縣級以上人民政府其他有關(guān)主管部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對大氣污染防治實(shí)施監(jiān)督管理 。 ” 這里的有關(guān)部門 “ 根據(jù)自己的職責(zé)” 和 “ 在各自的職責(zé)范圍內(nèi)” 對大氣污染防治實(shí)施監(jiān)督管理 ,不僅這些部門不知道到底自己怎樣對大氣污染防治實(shí)施監(jiān)督管理 ,可能連立法起草者都不知道這些相關(guān)部門有什么管理職責(zé) ,而只是一種立法的套話 。 其他的污染防治法和資源管理法都存在這種狀況 。41 規(guī)范性文件經(jīng)常代替正式的立法 。 環(huán)境管理體制的立法作為環(huán)境保護(hù)立法的重要組成部分 ,應(yīng)當(dāng)具有嚴(yán)肅性和相對的穩(wěn)定性 。 反映在立法形式上 ,應(yīng)當(dāng)是讓具有較高位階通過嚴(yán)格的立法程序制定的法律和行政法規(guī)占據(jù)主導(dǎo)地位 。

45、但我國關(guān)于環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職責(zé) ,往往通過紅頭文件的形式確定 。 有時經(jīng)某個領(lǐng)導(dǎo)人簽字就可成立一個機(jī)構(gòu) ,或者將某一職權(quán)轉(zhuǎn)歸某一部門 。 這樣往往造成規(guī)范性文件與法律規(guī)定相沖突 。( 二) 環(huán)境管理體制立法內(nèi)容存在交叉和矛盾仔細(xì)考察我國關(guān)于環(huán)境管理體制的立法 ,就會發(fā)現(xiàn)在不同的法律文件之間存在著相當(dāng)程度的機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù) 、 職權(quán)交叉重疊 、 主管部門與分管部門關(guān)系不明 ,甚至不同立法文件的內(nèi)容相矛盾的問題 。11 環(huán)境管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的重復(fù) 。 由于我國的環(huán)境管理體制是從各部門分工管理逐步變?yōu)榻y(tǒng)一監(jiān)督管理和分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的管理體制的 ,而在這種變化過程中只注意對新機(jī)構(gòu)的授權(quán) ,不注意對原有機(jī)構(gòu)

46、及其相關(guān)職能的撤銷 ,從而就發(fā)生了某些環(huán)境管理機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置的現(xiàn)象 。 比如 ,在自然保護(hù)方面 ,國家環(huán)境保護(hù)總局設(shè)置有專門的自然保護(hù)司 ,而國家林業(yè)局也設(shè)置了野生動植物保護(hù)司 。 其實(shí) ,野生動植物在海洋開發(fā)和利用中，海洋開發(fā)主體對海洋環(huán)境產(chǎn)生了負(fù)的外部性，靠市場的力量是不能解決外部性內(nèi)部化的，必須依靠政府進(jìn)行海洋環(huán)境管理。但在政府進(jìn)行海洋環(huán)境管理的過程中又會產(chǎn)生尋租行為，導(dǎo)致海洋環(huán)境管理的低效率。建議：1.海洋環(huán)境的管理以可持續(xù)化為目標(biāo)可持續(xù)發(fā)展是既滿足當(dāng)代人的需要同時又不損害后代滿足他們自己需要能力的發(fā)展。加強(qiáng)海洋環(huán)境管理，應(yīng)以實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)。我國目前海域污染比較嚴(yán)重，比如我

47、國的渤海。因此，改善海洋環(huán)境，實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)與發(fā)展權(quán)的一體化是我國海洋環(huán)境管理應(yīng)追求的目標(biāo)。曲波可持續(xù)發(fā)展維度的海洋環(huán)境管理中國海洋報(bào)/2006年/12月/5日/第003版2.分類區(qū)分管理 海洋環(huán)境分類管理分級控制區(qū)劃理論體系研究王金坑 ,顏 利 ,余興光( 國家海洋局第三海洋研究所 ,福建 廈門 361005 ) 第 28卷 第 1期 臺 灣 海 峽 Vo l . 28 , No . 12009年 2月 J OURNAL O F OCE ANO G RA PHY I N T A I WAN ST RA I T Feb . , 2009隨著海洋開發(fā)類型不斷復(fù)雜和多樣化 、 海洋開發(fā)強(qiáng)度不斷增大 ,

48、導(dǎo)致各種資源利用沖突日趨嚴(yán)重 ,海洋環(huán)境污染不斷加劇 ,海洋生態(tài)環(huán)境和海洋資源遭到破壞 ,嚴(yán)重制約了我國海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展. 近年來 ,海洋環(huán)境分區(qū)管理的理念逐漸成為我國海洋管理的重點(diǎn) 1 . 例如趙章元等 ( 1997 )對我國沿海地區(qū)不同海域的環(huán)境容量和污水海洋處置條件進(jìn)行了詳細(xì)的對比分析 ,建立了 “ 可處置度 ” 概念 ; 并運(yùn)用經(jīng)典地學(xué)區(qū)劃理論 ,嘗試性地提出沿海可處置度分區(qū)設(shè)想 2 . 趙章元 ( 1999 ) 提出對我國近岸海域環(huán)境盡快實(shí)施分區(qū)管理的建議 3 . 王茂軍等 ( 2000 )在闡述近岸海域污染鏈?zhǔn)桨l(fā)生系統(tǒng)的基礎(chǔ)上 , 通過模糊聚類將中國黃海近岸地區(qū)分成 5 個區(qū)域

49、類型 ,提出海陸一體 、 分區(qū)調(diào)控等近岸海域污染動態(tài)調(diào)控措施 4 .我國于 1989年開始全面啟動全國海洋功能區(qū)劃工作. 海洋功能區(qū)劃揭示了各個具體海域的客觀自然屬性和社會功能價值 ,確定了合適的開發(fā)利用方向 ,為實(shí)施海域使用申請審批制度 、 有償使用制度提供了重要依據(jù) ,為合理開發(fā)利用海域 、 保護(hù)海洋資源與環(huán)境起到了重要作用 5, 6 . 海洋功能區(qū)劃是海洋資源開發(fā)利用的空間布局規(guī)劃 ,對海域的環(huán)境保護(hù)和管理缺乏針對性和可操作性 ,沒有針對具體海域提出相應(yīng)的環(huán)境質(zhì)量控制目標(biāo). 20 世紀(jì) 90 年代 ,為適應(yīng)近岸海域環(huán)境保護(hù)工作的需要 ,我國開始編制近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃. 近岸海域環(huán)境功能

50、區(qū)劃依據(jù)近岸海域的自然屬性和社會屬性以及海洋自然資源開發(fā)利用現(xiàn)狀 ,對近岸海域按照不同的使用功能和保護(hù)目標(biāo)而規(guī)劃海洋區(qū)域. 近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃中的水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)是按照海域的主導(dǎo)功能確定的. 其沒有綜合考慮海洋的連續(xù)性 、 流通性及生態(tài)學(xué)基本原理 ,部分相連分區(qū)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)差距較大 ,在環(huán)境保護(hù)與管理實(shí)踐中可操作性不強(qiáng) ,不能有效指導(dǎo)海洋環(huán)境保護(hù)與管理.海洋環(huán)境分類管理分級控制區(qū)劃的主要作用是為海域生態(tài)環(huán)境管理和海洋資源信息的配置提供一個地理空間上的框架. 通過制定海洋環(huán)境分類管理分級控制區(qū)劃 ,實(shí)行“ 高功能高保護(hù) ,低功能低保護(hù) ” 的方針.其主要目的是按照社會發(fā)展的需要和各分區(qū)的海洋資

51、源與環(huán)境特點(diǎn) ,對海域內(nèi)及周邊區(qū)域的開發(fā)活動實(shí)施分類指導(dǎo) ,以促進(jìn)沿海地區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展.3政府與企業(yè)關(guān)系的協(xié)調(diào) 海洋環(huán)境管理與政企關(guān)系 李楊南方論刊·2007年第8期 56頁涉海企業(yè)的海洋開發(fā)利用活動在給我們帶來經(jīng)濟(jì)效益的同時，也嚴(yán)重的污染了海洋環(huán)境，而海洋環(huán)境受到破壞則不利于海洋經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。政府作為海洋環(huán)境管理的核心主體必須在發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的同時有效的保護(hù)好海洋環(huán)境，因此，協(xié)調(diào)好政府和涉海企業(yè)的關(guān)系是目前的一個重大的課題實(shí)現(xiàn)政府企業(yè)之間的平等合作海洋環(huán)境管理中政府處于核心主體地位。政府通常站在法律和道義的立場上，以公益人和道德人的身份制定海洋環(huán)境管理的政府法規(guī)，為企業(yè)和公

52、眾立規(guī)定矩。由于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動大多伴有污染物的排放，所以一直以來企業(yè)就被作為政府環(huán)境規(guī)制的對象，處于政府的監(jiān)控范圍之中。海洋環(huán)境保護(hù)、治理污染也主要是針對企業(yè)而言，因此處理政府與企業(yè)的關(guān)系成為海洋環(huán)境管理中的一個重要內(nèi)容。隨著政府職能轉(zhuǎn)變與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式的變革，原有的政府與企業(yè)對立關(guān)系也在發(fā)生著變化，建立新型的政府與企業(yè)合作關(guān)系成為現(xiàn)代海洋環(huán)境管理的必然選擇。完善法律體系，建立政府信息公開制度海洋環(huán)境問題是社會公共問題，海洋環(huán)境保護(hù)活動的開展涉及多方利益，需要共同努力。而實(shí)現(xiàn)這種合作參與的一個基本前提便是對相關(guān)環(huán)境信息的獲知。目前，我們國家還沒有一部專門的“信息公開法”，各種關(guān)于海洋環(huán)境

53、信息公開的法律規(guī)范大都零散的分布在各種法律文件中。因而，有些利益相關(guān)者想獲得的海洋環(huán)境信息、文獻(xiàn)資料卻因?yàn)椴辉诠_范圍之列而無法獲取。對公眾而言，知情的公眾對問題更敏感，更善于對政府或企業(yè)決策者的假設(shè)提出質(zhì)疑，也更可能組織起來推動社會和政治變革；對消費(fèi)者而言，擁有充分的信息，才可能作出正確的決定，成為理性的消費(fèi)者；對企業(yè)而言，企業(yè)需要各種與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的信息來最大化企業(yè)的利潤；對政府而言，政府需要足夠的環(huán)境信息來進(jìn)行決策，進(jìn)而進(jìn)行環(huán)境管理。因此，必須重視信息公開的必要性，將信息公開提高到法律的高度。第六章我國海洋環(huán)境管理制度完善6.2.1.1海洋環(huán)境管理制度體系法，自其最大之義而言之，出于萬物

54、自然之理。154我國雖然已制定了多部海洋法律、法規(guī)，并加入和簽署了有關(guān)國際海洋公約和條例，但與發(fā)達(dá)國家相比，我國的海洋法律法規(guī)體系還存在諸多問題:一是還沒有建立起與聯(lián)合國海洋法公約相銜接的國內(nèi)法律體系，特別是海洋的基本法尚不完備，一些海洋領(lǐng)域如海岸帶還沒有立法;二是我國的海洋管理法律和政策多為部門制定，在管理職能上存在重疊、交叉和空白，部門利益突出，缺少綜合性、統(tǒng)一性;三是國家已經(jīng)制定和實(shí)施的某些規(guī)劃或戰(zhàn)略是部門性的、區(qū)域性的或事務(wù)性的，有些只能稱之為戰(zhàn)略框架，尚未進(jìn)一步立法形成法律。55】完善我國海洋環(huán)境管理法律體系的法規(guī)結(jié)構(gòu)，應(yīng)該對以下幾個問題在理論上和實(shí)踐中深入研究和探討:關(guān)于法規(guī)結(jié)構(gòu)主

55、架構(gòu)問題，要不要堅(jiān)持“基本法一基干法”形態(tài)和基本法統(tǒng)帥地位;關(guān)于海洋環(huán)境管理的基本法問題，讓什么法承擔(dān)基本法地位并如何承擔(dān)的問題;基干結(jié)構(gòu)和基干法結(jié)構(gòu)對應(yīng)問題。筆者強(qiáng)烈建議應(yīng)當(dāng)建構(gòu)以海洋環(huán)境保護(hù)法為基本法的系統(tǒng)海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系。這其實(shí)本身涉及到一個國家環(huán)境保護(hù)的意識，也涉及到一個國家海洋意識。56我國海洋立法工作己經(jīng)取得了巨大成就，眾多法律、法規(guī)的制定和執(zhí)行，為推動我國海洋事業(yè)的發(fā)展起到了保駕護(hù)航的作用。但是，由于海洋區(qū)域種種問題是密切相關(guān)的，而我國海洋法制建設(shè)還存在種種問題，因此有必要作為一個整體在立法中加以考慮，無論是從借鑒國外的環(huán)境立法實(shí)踐出發(fā)、還是從海洋環(huán)境在國家社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展

56、中的重要程度出發(fā)，我國都有必要制定一部高位階的基本法來指導(dǎo)和統(tǒng)領(lǐng)單項(xiàng)海洋環(huán)境保護(hù)法我國海洋環(huán)境管理制度研究律。因此應(yīng)當(dāng)呼吁由全國人大將海洋法作為國家基本法予以修訂。在制定海洋法的基礎(chǔ)上，借鑒國外的有效經(jīng)驗(yàn)，充實(shí)和完善海洋環(huán)境保護(hù)法和海域使用管理法。充實(shí)和完善己出臺的海洋環(huán)境保護(hù)法的具體內(nèi)容，增強(qiáng)其實(shí)用性。57在內(nèi)容上，海洋環(huán)境保護(hù)法中應(yīng)完善海洋排污許可證制度，該制度是指凡需要向海洋排放各種污染物的單位或個人，都必須在事先向環(huán)境保護(hù)主管部門辦理排污申報(bào)登記手續(xù)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過環(huán)境保護(hù)主管部門批準(zhǔn)，獲得“排放許可證”后方可從事排污行為的一系列環(huán)境行政過程的總稱。在發(fā)達(dá)國家，排污許可證制度是控制環(huán)境污

57、染的一項(xiàng)重要制度，如美國的清潔水法、英國的環(huán)境保護(hù)法、德國的聯(lián)邦污染控制法等均就此作出了具體規(guī)定。(英國海洋傾倒法令第二條和第三條共二十四款，對許可證的發(fā)放、使用、轉(zhuǎn)讓、變更、撤銷等事項(xiàng)作了詳細(xì)具體的說明，在法律責(zé)任方面，英國海洋傾倒法令第一條第六款中有有即刻定罪與起訴定罪之分，在處罰程度上第七條第三款中又規(guī)定了對初犯者和重犯或連續(xù)犯法者的不同處罰方法。581我國備1988年開始施行排放水污染物許可證制度試點(diǎn)，1991年在上海等城市進(jìn)行排放大氣污染物許可證制度試點(diǎn)，均取得了顯著成效。在海洋環(huán)境保護(hù)法中應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)在海洋資源與環(huán)境保護(hù)方面的許可證制度建設(shè):在法律責(zé)任方面，海洋環(huán)境保護(hù)法第85條、第86條只對進(jìn)行海洋石油勘探萬發(fā)活動，造成海洋環(huán)境污染者和不按照許可證的規(guī)定傾倒，或者向己經(jīng)封閉的傾倒區(qū)傾倒廢物者，由海洋行政主管部門予以警告，并處罰款;對情節(jié)嚴(yán)重的，可以暫扣或者吊銷許可證，但關(guān)于恢復(fù)環(huán)境問題并未作其它規(guī)定，因