農(nóng)村基層治理法治化研究

1、    農(nóng)村基層治理法治化研究    張霞娟摘 要：黨的十八屆四中全會通過的中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定，提出了“推進基層治理法治化”的要求。本文擬從基層法治化的概念、重要性、實現(xiàn)路徑及要處理的關系四個方面淺談對農(nóng)村基層法治化的認識。關鍵詞：基層治理；法治化；研究一、基層法治化的概念基層治理法治化是指，在堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統(tǒng)一的前提下，在縣級以下（縣級、鄉(xiāng)級、村、社區(qū)等）行政區(qū)域按照法律來管理基層社會事務，讓基層的經(jīng)濟、政治、文化等一切活動依照法律管理，公民行為依照法律進行，推進基層法治建設，推進依法執(zhí)政、嚴格執(zhí)法

2、、公正司法、全民守法，將基層的經(jīng)濟社會發(fā)展各項工作納入中國特色社會主義法治體系，促進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。二、農(nóng)村基層法治化的緊迫性“郡縣治 天下安”，農(nóng)村基層的治理問題對國家的長治久安有著重大的影響。1.依法治國的需要農(nóng)村基層是構成整個社會的細胞和基礎，是依法治國的根基；農(nóng)村基層也是法治中國建設的活力源泉，可以為法治實踐活動提供廣闊平臺，豐富和完善社會主義法治。全面依法治國的最終落腳點在基層，也就是說，法治國家、法治政府、法治社會，最終都要在基層落實體現(xiàn)，基層法治建設水平的高低，直接影響著整個國家的法治化進程。2.城鎮(zhèn)化的需要隨著市場經(jīng)濟的逐步深入和城鎮(zhèn)化建設的穩(wěn)步推進，農(nóng)村基層小

3、城鎮(zhèn)建設初具規(guī)模。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)憑借地理環(huán)境優(yōu)勢，旅游業(yè)、特色種植業(yè)蓬勃發(fā)展，實現(xiàn)了經(jīng)濟穩(wěn)步增長，農(nóng)民生活水平也不斷提高。與此同時，農(nóng)村基層地區(qū)面臨著土地、草原、婚姻家庭、勞動報酬、道路交通損害等方面的糾紛和利益之爭，許多基層群眾發(fā)生糾紛不愿通過法律途徑解決，認為費事、費力、費錢，還不能保證達到想要的結果，抱著“大鬧大解決，小鬧小解決”的思想，越級上訪、鬧訪和纏訪，甚至違法犯罪，嚴重影響了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程。3.社會管理重心下移的需要農(nóng)村基層社會具有復雜性和多樣性的特征，基層社會管理也存在著多頭化、無序化的現(xiàn)實狀況。國家對基層社會進行治理的過程，就是將這些復雜多樣的關系盡量的簡單化的過程，使之脈絡

4、清晰，從而實現(xiàn)管理目的。為了保證上級管理部門能夠快速及時地接收來自農(nóng)村基層社會治理中出現(xiàn)的各種狀況和問題，只有將社會管理的重心下移，保證農(nóng)村基層有足夠的、對口的、專業(yè)化的管理力量，將農(nóng)村基層治理條塊化、網(wǎng)格化，形成微觀上的治理有效，再進行相應的向上交接。4.小康建設的需要想要建成全面小康社會，首先要達到“法治小康”。毋庸置疑，建成“法治小康”最艱巨最繁重的任務在農(nóng)村。農(nóng)村基層要進入高度文明的法治小康社會，首先要最大程度的滿足人民群眾對“公平正義”的渴望和需求。其次，要通過推進基層法治化建設，讓法治的價值和作用在基層社會中得到全方位的滲透，使法治精神成為基層社會的主流價值、基層法治成為實現(xiàn)小康社

5、會的制度保障。5.貫徹五大理念的需要黨的十八屆五中全會提出實施創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展的理念，貫徹五大理念離不開法治的保駕護航。實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展要求法治 “求新”，加快形成完備的法律規(guī)范體系；實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展要求法治“全面”，為推動國家硬實力和軟實力同步提升提供配套法治保障；實現(xiàn)綠色發(fā)展要求法治“平等”，堅持法律面前人人平等，營造公平正義的綠色法治環(huán)境；實現(xiàn)開放的發(fā)展要求法治成為“信仰”，推動全社會牢固樹立法治思維，借鑒人類法治建設的文明成果；實現(xiàn)共享發(fā)展要求法治體現(xiàn) “正義”，規(guī)范司法行為，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。三、農(nóng)村基層實現(xiàn)法治化的途徑農(nóng)村基層治理法治化對國家的發(fā)

6、展有著至關重要作用，筆者就農(nóng)村基層治理法治化實現(xiàn)路徑作如下探討：1.轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革體現(xiàn)了國家推進行政管理體制改革的新理念、新思路，但在具體落實的過程中還存在以下問題：一是法定職權缺失，造成對政府公權力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不作為約束不力；二是上級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權關系規(guī)定不明確，容易造成上級政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府轉移事權或肢解和上收鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府人權、財權、執(zhí)法權等行政權力；三是壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府忙于完成上級政府層層下達數(shù)量化任務，不能保證農(nóng)村公共服務的有效供給；四是財政困難嚴重干擾了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的履行，在運行過程中把自身存在作為重要目標，出現(xiàn)了職能錯位現(xiàn)象；五是農(nóng)村基層存在著農(nóng)民組織化程度不高

7、，過度依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的問題。以上這些都成為影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變的制約性因素。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村基層的一級行政機關，應當走在服務型政府角色轉變的最前沿。努力克服職能界限不明晰、法定職權缺失、職能行使偏差、財政危機、農(nóng)村組織化程度不高等問題，根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能找到一個科學的定位，加大協(xié)商治理的頻率，實現(xiàn)多元化治理主體進行共同治理的治理模式，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在定位好的職能范圍內(nèi)轉變治理方式，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法治和服務能力。2.法治意識及執(zhí)法隊伍的建設目前基層存在法治認識上的偏差和不足的現(xiàn)象。部分領導干部對法治建設在維護社會穩(wěn)定、營造良好的發(fā)展環(huán)境、促進社會和諧等方面的作用缺乏足夠

8、的認識，認為法治建設是費時、費事又一時難見成效的“軟任務”、“軟指標”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作存在對依法治理工作重視不夠的問題，沒有把依法治理工作當作一項常規(guī)工作來抓?；鶎訄?zhí)法隊伍力量薄弱，執(zhí)法效率不高。存在執(zhí)法人員專業(yè)素質不高、執(zhí)法不規(guī)范，執(zhí)法機構編制配備不足、執(zhí)法經(jīng)費保障不到位等情況，很大程度地影響了執(zhí)法工作的正常開展。鑒于以上情況，為保證基層執(zhí)法工作穩(wěn)步、持續(xù)、深入開展，首先要加強領導干部運用法治思維和法治方法履職盡責，加大對行政工作人員的法治教育培訓，尤其對一線行政執(zhí)法工作者，從程序意識、證據(jù)意識及運用法律能力方面，進一步提高培訓標準，提高依法行政水平，建設基層法治型、為民型、文明型、專家型、廉潔型

9、的執(zhí)法隊伍。除此之外，還應健全編制、監(jiān)督等體制機制，加大人力財力物力投入，保障基層法治依規(guī)順利有效開展。3.村民自治制度建設村民自治是在國家法律和政策許可范圍內(nèi)村民群眾直接管理與自己利益密切相關的村莊社會事務的一種基層群眾自治形式，村民自治是改善鄉(xiāng)村治理機制，實現(xiàn)基層社會協(xié)調(diào)穩(wěn)定的重要舉措。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村民自治存在以下問題：一是村民素質良莠不齊，影響了村委會換屆選舉質量和后續(xù)工作。二是村委干部任期短，村委會工作難度大。村委工作中，村委干部任期短，人事變動頻繁，工作缺乏連續(xù)性，無法充分施展個人才能。另外，一些村委干部不服從村支部的領導，“兩委”相互拆臺、各拉一派，工作難以形成合力。三是一些村委會民

10、主選舉的干部決策不民主、辦事不公開。在處理村里的重大事項上，很少召開村民代表會議和村民會議，只有村委會成員決定，甚至由村委會主任一人說了算，經(jīng)常造成決策失誤，影響了村里的經(jīng)濟發(fā)展和安定團結。四是一些村委會財力緊張，工作缺乏激勵機制，干好干壞一個樣，影響村委干部工作的積極性。要嘗試通過提高村民民主意識、完善村干部選舉、科學界定“兩委”關系、延長村委會干部任期、強化監(jiān)督機制、加大財政投入等方式來集中力量搞發(fā)展，強化村民自治組織，加強村民自治制度建設，使村民自治制度這一重要而有效的基層管理制度不斷完善，促進基層法治良性發(fā)展。4.法治宣傳教育進鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村是一個典型的人情社會、熟人社會，執(zhí)法司法環(huán)境不容樂

11、觀，由于普法工作沒有進入常態(tài)化，日常生活中以言代法、以權壓法等不合理現(xiàn)象挫傷了人民群眾學法守法的積極性，導致部分群眾人身權益受到了侵害后，不是先找法律，而是找關系、或者上訪，這種現(xiàn)象不僅嚴重干擾了執(zhí)法人員嚴格執(zhí)法，給執(zhí)法隊伍中的執(zhí)法不廉者有機可乘，也損害了黨和政府與人民群眾的關系，不利于基層法治的深入開展?，F(xiàn)有的法治宣傳教育形式也有待進一步創(chuàng)新。從“一五”普法到“七五”普法，普法措施、方法變化不大，形式不夠豐富，針對性和實效性不夠強。部門普法的宣傳形式上大多是“擺個攤，發(fā)張單”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也只能滿足于完成規(guī)定動作。加強相關法律法規(guī)宣傳教育，把法治宣傳與法律服務結合起來，充分運用網(wǎng)絡媒體，采取多種形式

12、，實現(xiàn)憲法法律知識社會全覆蓋，增強全民法律素養(yǎng)，引導群眾依據(jù)法定程序表達訴求，通過法律程序來解決矛盾和糾紛，努力解決基層群眾信訪不信法、信鬧不信法、信權不信法的問題。四、實現(xiàn)農(nóng)村基層法治化應該處理好的關系最后，結合個人認識來談實現(xiàn)基層法治化應該處理好的關系：1.黨的領導和基層法治化的關系實現(xiàn)基層治理法治化必須堅持黨的領導，黨的領導是基層治理法治化的鮮明特征。黨的領導和法治的關系是法治建設的核心問題。推進基層治理法治化，就是要堅定不移地堅持黨的領導，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論。因為只有這樣，才能保證法制建設在堅強有力政治保證之下，沿著正確的方向不斷前進。2.政府服務和

13、基層法治的關系基層政府轉變職能，充分體現(xiàn)“以人為本、服務為先”的理念，是實現(xiàn)基層治理法治化的先決條件，也是擺在基層政府面前的一項現(xiàn)實任務。在實際工作中，要在推進為民服務平臺建設、為人民群眾提供優(yōu)質高效便捷服務，推進網(wǎng)格化、數(shù)戶聯(lián)防、構建“專兼合一”的服務管理隊伍，暢通群眾申訴渠道、幫助群眾運用法律的武器維護自身合法權益和運用法治思維和法治方式化解基層社會矛盾等關鍵領域予以重點關注。3.村民自治和基層法治的關系基層法治為村民自治提供了制度保障，村民自治又反過來促進了基層的法治民主建設。推進村民自治與基層法治的良性互動，需要健全法律制度體系，保證村民自治運作規(guī)范化；需要政府加強宏觀調(diào)控、合理運用特有的權威，平衡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村組織之間的關系，也要防止自治過度給農(nóng)村社會帶來新的不穩(wěn)定因素；需要及時逐步解決村民自治中的產(chǎn)生的矛盾和問題，特別是及時有效處理一些群眾最關心、反映最強烈的重點和難點問題，使村民自治有一個良好的外部環(huán)境，在法治化的軌道上健康有序發(fā)展。4.基層法治的內(nèi)部關系按照屬地管轄的原則，基層政府