突發(fā)事件應(yīng)急管理信息化對策研究人才對策成果要報(bào)

1、突發(fā)事件應(yīng)急管理信息化對策研究【摘要】根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對法的規(guī)定，突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取緊急措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。我國政府歷來高度重視公共安全問題，努力創(chuàng)造和諧社會。國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（20062020）首次將公共安全列為我國未來科技發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，其中應(yīng)急管理是公共安全的核心問題。本文結(jié)合突發(fā)公共事件具有典型的前沿性、多樣性、高發(fā)性、復(fù)雜性和關(guān)注性等特點(diǎn)，分析了公共安全形勢和重大突發(fā)事件的特點(diǎn)，從政府應(yīng)急管理的實(shí)際情形出發(fā)，探討了應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制建設(shè)中的問題，在此基礎(chǔ)上，提出突發(fā)公共事件應(yīng)急管理應(yīng)保持常態(tài)運(yùn)

2、轉(zhuǎn)、制訂系統(tǒng)全面的處置預(yù)案、著力提升科技水平、堅(jiān)持果斷處置與靈活處理相結(jié)合、始終把握信息發(fā)布的主動權(quán)等對策。通過對信息化對策的研究,提高決策制定以及指揮管理階段的效率,還更多的時間到應(yīng)急救援上,信息化的突發(fā)事件應(yīng)急處置對策可以提高應(yīng)急救援的效率,減少決策層在制定救援對策和指揮管理過程中的時間消耗。同時應(yīng)用軟件功能為救援行動提供優(yōu)化線路以及最優(yōu)決策,提升突發(fā)事件應(yīng)急管理的效率。一、突發(fā)事件研究現(xiàn)狀傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的概念與區(qū)分是從國家安全的角度理解的。從政府管理的角度上看，公共安全是一個危機(jī)管理的概念；從公共管理的角度看，則是一個公共安全管理的看法；從當(dāng)前所處的高風(fēng)險社會的方面，則是一個風(fēng)險管

3、理的概念；從海外緊急事態(tài)管理的角度看，這個問題有屬于綜合管理的范疇；從生產(chǎn)的角度看，又可以歸結(jié)為安全生產(chǎn)問題。歐洲人權(quán)法院對“公共緊急狀態(tài)”的解釋是“一種特別的、迫在眉睫的危機(jī)或危險局勢，影響全體公民并對整個社會構(gòu)成威脅”。美國對突發(fā)事件的定義大致可以概括為：由美國總統(tǒng)宣布的、在任何場合、任何情景下、在美國的任何地方發(fā)生的需要聯(lián)邦政府介入，提供補(bǔ)充性援助，以協(xié)助州和地方政府挽救生命、確保公共衛(wèi)生及財(cái)產(chǎn)安全或減輕、轉(zhuǎn)移災(zāi)難帶來威脅的重大事件。過多的概念會導(dǎo)致人們最后不知道哪一個才是真正的概念，不知道發(fā)生應(yīng)急事件時該如何的應(yīng)對。因此，我們要盡量讓概念統(tǒng)一，讓應(yīng)對方案統(tǒng)一。關(guān)于什么是突發(fā)事件，在中華

4、人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法中有明確的界定，即本法所稱突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞；嚴(yán)重社會危害，危及公共安全；同時，具有不確定性、可能轉(zhuǎn)化為公共危機(jī)，需要響應(yīng)主體立即做出反應(yīng)并得到有效控制的危害性事件。賈靜，丁靜之認(rèn)為突發(fā)事件具備群體性、頻發(fā)性、直接性國際性特點(diǎn)。姚鳳云指出公共危機(jī)具有突發(fā)性、危害性、連帶性和敏感性特征。姜蘭認(rèn)為突發(fā)事件具有威脅性、緊迫性、不確定性、雙重性和后果嚴(yán)重性的特點(diǎn)。鞠遠(yuǎn)江對工程中出現(xiàn)的流土災(zāi)害類型進(jìn)行了劃分，并討論其

5、機(jī)理，總結(jié)描述流土的常規(guī)模型，并對流土耦合模型進(jìn)行了初步的探討，進(jìn)而得到流土防治方法的理論依據(jù)。余廉、羅帆、王超等人分別對公路交通災(zāi)害、鐵路交通災(zāi)害、水運(yùn)交通災(zāi)害、民航交通災(zāi)害的成因進(jìn)行了研究，并提出建立交通災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)的思路和方法。吳國斌，錢剛毅，雷麗萍指出了擴(kuò)散過程在突發(fā)公共事件演化中的普遍性，闡述了影響構(gòu)突發(fā)公共事件擴(kuò)散的影響因素的種類，分析了事件之間的擴(kuò)散方式和擴(kuò)散動力的各自類型，提出了突發(fā)公共事件擴(kuò)散影響因素之間的相互關(guān)系。二、 應(yīng)急管理的概念所謂危機(jī)，就是“危險中蘊(yùn)藏著機(jī)遇”，或“危險與機(jī)遇并存”。危機(jī)發(fā)生后，只要措施得當(dāng)、處置得力，就可以有效糾正社會系統(tǒng)和結(jié)構(gòu)的不安全因素，促進(jìn)良

6、性運(yùn)行。應(yīng)對突發(fā)公共事件，關(guān)鍵是根據(jù)其特點(diǎn)，抓住關(guān)鍵，突出重點(diǎn)，制定和完善應(yīng)急管理思路、方法。隨著2006年1月8日國務(wù)院發(fā)布的國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案出臺，我國應(yīng)急預(yù)案框架體系初步形成。應(yīng)急概念是相應(yīng)于特重大事故災(zāi)害的危險問題提出的。應(yīng)急預(yù)案指面對突發(fā)事件如自然災(zāi)害、重特大事故災(zāi)害、環(huán)境公害及認(rèn)為破壞的應(yīng)急管理、社會、救援計(jì)劃等。它一般應(yīng)建立在綜合防災(zāi)規(guī)劃之上。應(yīng)急管理及救助中心是事故災(zāi)害的“神經(jīng)中樞”，它必須具備通訊、預(yù)警、災(zāi)情評估和監(jiān)視、確定行動重點(diǎn)地帶、協(xié)調(diào)及分配救災(zāi)力量、公眾信息與新聞媒介等多方面的功能，同時，必須要求各級管理者及公眾熟悉應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容。對現(xiàn)代安全減災(zāi)來講，最重要

7、的是城市人口或企業(yè)人口應(yīng)急疏散?？茖W(xué)統(tǒng)計(jì)表明，已制定應(yīng)急預(yù)案及疏散避難對策，與未制定應(yīng)急預(yù)案對策的單位及社區(qū)相比，災(zāi)害人員傷亡可相差40%左右。應(yīng)急管理是對突發(fā)事件的全過程管理，根據(jù)突發(fā)事件的預(yù)防、預(yù)警、發(fā)生和善后四個發(fā)展階段，應(yīng)急管理可分為預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建四個過程。應(yīng)急管理又是一個動態(tài)管理，包括預(yù)防、預(yù)警、響應(yīng)和恢復(fù)四個階段，均體現(xiàn)在管理突發(fā)事件的各個階段。應(yīng)急管理還是個完整的系統(tǒng)工程，可以概括為“一案三制”，即突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急機(jī)制、體制和法制。三、應(yīng)急管理的現(xiàn)狀我國從1989年開始對突發(fā)公共事件的應(yīng)急處理研究已經(jīng)開始。2003年7月，胡錦濤總

8、書記和溫家寶總理在全國防治非典工作會議上，提出加快突發(fā)公共事件應(yīng)急機(jī)制建設(shè)的任務(wù)。2005年8月，國務(wù)院辦公廳將在北京主辦的“2005年電子商務(wù)論壇”主題定為“突發(fā)公共事件應(yīng)急管理信息系統(tǒng)建設(shè)與應(yīng)用”，重點(diǎn)研討當(dāng)前我國突發(fā)公共事件應(yīng)急管理信息系統(tǒng)的管理體制、資源整合、網(wǎng)絡(luò)平臺、平戰(zhàn)結(jié)合、應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)和功能評估等問題。（一） 應(yīng)急制度漸趨規(guī)范在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各級政府制定了有關(guān)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的應(yīng)急預(yù)案。2006 年后，中國政府陸續(xù)編制和通過了一整套應(yīng)對各種突發(fā)事件的預(yù)備方案，包括“國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案”、57 個“國務(wù)院部門應(yīng)急預(yù)案”、21 項(xiàng)“

9、國家專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案”以及31 個“省級應(yīng)急方案”。這些應(yīng)急預(yù)案是基于中國國情、總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、吸收借鑒國外成熟做法、聽取各方面意見的基礎(chǔ)上形成的。（二）信息溝通機(jī)制漸趨完善社會公眾面對重大危機(jī)產(chǎn)生的極度恐慌，主要源于獲取信息的不足，因此一個具備完善的應(yīng)急管理機(jī)制的政府，在危機(jī)發(fā)生后，善于利用各種主流媒體，建立公開、順暢、權(quán)威的溝通渠道，及時、全面、準(zhǔn)確地發(fā)布相關(guān)信息，以穩(wěn)定人們的心理預(yù)期，增強(qiáng)政府的凝聚力和公信力。（三） 多層次、全方位、高集中、強(qiáng)執(zhí)行力的社會應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制漸趨形成公共危機(jī)具有突發(fā)性、易變性和危害性，僅僅依靠政府的力量很難形成快速、高效、協(xié)調(diào)的應(yīng)急機(jī)制，企事業(yè)單位、各類社會組織及個人

10、等多元性參與主體都是影響政府應(yīng)急管理水平的重要因素。因此在強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)作用，強(qiáng)化以國家、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市和縣（市）級為主的縱向應(yīng)急職能的同時，也應(yīng)構(gòu)建以經(jīng)濟(jì)社會各方面參與為主的橫向應(yīng)急體系，最大限度地吸納社會力量，調(diào)動社會資源共同應(yīng)對危機(jī)，從而形成政府主導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)、社會各界大力支持、協(xié)同參與的社會化應(yīng)急工作管理格局。通過對近年來一些突發(fā)事件發(fā)生時我們國家有關(guān)部門的反應(yīng)，應(yīng)急管理的現(xiàn)狀弊端歸納總結(jié)有：（一） 應(yīng)急事件太多，但思考的不夠一方面由于突發(fā)事件本身在增加，再加上這個信息化的時代人們獲取信息的渠道也越來越多，因此近年來人們普遍感覺我國的應(yīng)急事件不管是在數(shù)量上，種類上，頻率上還是程

11、度上都在增多或是加劇。但是主觀方面由于大事件復(fù)發(fā)可能性一般較小，還有人們遺忘的本性，都導(dǎo)致人們對應(yīng)急事件的思考不夠。（二）面對應(yīng)急事件慌亂的較多，理性的較少我們知道應(yīng)急事情發(fā)生通常具有突然性，而且發(fā)生應(yīng)急事件時信息通常處于高度缺失狀態(tài)，再加上以前沒有過這方面的經(jīng)歷，沒有經(jīng)驗(yàn)，平時又沒有進(jìn)行這方面的演練等。因此，應(yīng)急事件一旦發(fā)生，受人們本能的求生欲望的趨使，若是心里素質(zhì)不高，對事情的認(rèn)知不夠的話，人們面對應(yīng)急事件的通常表現(xiàn)就是非常的慌亂，甚至?xí)龀鲆恍┎幻髦堑倪x擇，從而阻撓應(yīng)急管理的有效進(jìn)行。（三）對應(yīng)急事件重視不夠客觀方面由于事件本身通常太復(fù)雜，研究難度大，又沒有專門的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)等也使得人們對應(yīng)

12、急事件重視不夠。導(dǎo)致的結(jié)果顯然就是我們不可能有完整的應(yīng)急事件有關(guān)知識的儲備，管理水平也將停止不前，體制難以優(yōu)化，最終還會導(dǎo)致應(yīng)急資金的大量浪費(fèi)。（四） 不能在特殊的不同事件中找出一般規(guī)律由于突發(fā)事件的種類繁多，突發(fā)事件的級別很多，應(yīng)急處置的尺度控制不同，所依賴的技術(shù)手段繁多等原因，使得人們不容易在各個獨(dú)立特殊事件之間找到共同點(diǎn)。我們應(yīng)該重視對不同特殊事件一般規(guī)律的研究，找到它的共同點(diǎn)，盡管這種一般性是難以被認(rèn)知的。但只有這樣，我們才可能做到“舉一反三”，“吃一塹長一智”，我們的應(yīng)急管理水平才能不斷提高。 （五）注重形式而忽略可操作性我國目前設(shè)立有專門的應(yīng)急機(jī)構(gòu)，也有專門應(yīng)急的法律條文，也有編制

13、各種應(yīng)急預(yù)案。例如我們有國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案，中華人們共和國突發(fā)事件應(yīng)對法等。但是我國目前對常規(guī)事件的處置都還不力，非常規(guī)事件處置更是歷史短、經(jīng)驗(yàn)少，再加上這方面人才的稀缺，導(dǎo)致我們很多機(jī)構(gòu)，法律條文都只是留有形式。我們一方面要注重其本身的可操作性，還要加強(qiáng)執(zhí)行的力度。（六）公共危機(jī)意識淡薄政府官員、公共管理者以及社會公眾的危機(jī)管理意識淡薄。在政府管理過程中對危機(jī)管理認(rèn)識不足，建立健全政府危機(jī)管理體制的基本前提應(yīng)該是轉(zhuǎn)變觀念。我國危機(jī)管理的宏觀機(jī)制是非常欠缺的，究其原因，就是認(rèn)識不足。由于公共危機(jī)意識淡薄，危機(jī)出現(xiàn)時就會措施無力，政府和公眾都會存在僥幸心理。在這一僥幸的過程中，很多機(jī)會

14、喪失，危機(jī)得以蔓延。公眾的僥幸心理一旦被摧毀，由于缺少相應(yīng)的思想準(zhǔn)備，公眾便會變得極度恐慌！這種恐慌引發(fā)的破壞性后果往往比危機(jī)本身更為嚴(yán)重。（七）對公共危機(jī)的基本特征認(rèn)識不夠充分認(rèn)識危機(jī)的突發(fā)性和危害性等特征是干預(yù)和解決公共危機(jī)的前提。由于公共危機(jī)的爆發(fā)突然，時間短促，傳播迅速，危機(jī)在一定時間內(nèi)、一定范圍內(nèi)是可能處于失控狀態(tài)的。公共危機(jī)的這一特征要求政府在非常有限的時間內(nèi)做出反應(yīng)，形成正確的判斷，以爭取到寶貴的時間，使可能的損失最小化。（八）公共危機(jī)管理機(jī)制落后國外有專門研究國民經(jīng)濟(jì)動員的專家，也有專門培養(yǎng)社會危機(jī)管理人才的專業(yè)。在歐美國家，一些軍事戰(zhàn)略專家和國防經(jīng)濟(jì)學(xué)家從國防經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來研

15、究危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)。一個科學(xué)的危機(jī)管理體系和有效的危機(jī)管理機(jī)制對國家來說至關(guān)重要。（九）缺乏法制規(guī)范對于危機(jī)管理，我國目前缺少一套行之有效的處理程序和規(guī)則，政府的行動也缺乏完善的法制保障。危機(jī)管理是國家管理體制的一個重要組成部分，是政治體制、行政體制的重要方面，這方面的欠缺暴露了政府管理的嚴(yán)重問題。四、 應(yīng)急管理的網(wǎng)絡(luò)化治理趨勢應(yīng)該建立常規(guī)應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)，注重部門之間、國家與地方之間的協(xié)調(diào)應(yīng)對，主要是應(yīng)設(shè)立地方政府為主的應(yīng)急管理制度，將管理重心下移。這種重心下移的目的，就是要改革傳統(tǒng)的以條為主的應(yīng)急管理體制，將大部分決策權(quán)下放到以塊為主的地方政府手中，讓地方政府所做的決策從傳統(tǒng)的“軟決策”向“硬

16、決策”轉(zhuǎn)變，從而確保在遵循屬地管理的基礎(chǔ)上讓地方政府有積極性把矛盾和問題消化并控制在基層。重建網(wǎng)絡(luò)化的應(yīng)急聯(lián)動組織結(jié)構(gòu)。長期以來，中國的應(yīng)急管理組織是以科層制為基礎(chǔ)，以扁平化、彈性化的應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)替代傳統(tǒng)政府組織中機(jī)械、僵化的層級，并將應(yīng)急管理主體由單一的政府組織擴(kuò)展為包括多元治理主體在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)成為必要的路徑選擇。在縱向應(yīng)急聯(lián)動組織結(jié)構(gòu)上，要從根本上為地方政府的行為選擇創(chuàng)造一定的參與約束和激勵相容約束，即提供相應(yīng)的正向激勵，以解決危機(jī)治理過程中等級協(xié)調(diào)的選擇困境問題。應(yīng)急管理的橫向協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制構(gòu)建可運(yùn)用系統(tǒng)組織學(xué)原理，將區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動組織設(shè)計(jì)為網(wǎng)絡(luò)式動態(tài)聯(lián)動組織。應(yīng)急管理涉及多種利益相關(guān)者，公共

17、危機(jī)不是某一個部門或機(jī)構(gòu)單獨(dú)可以應(yīng)對的。斯蒂芬戈德史密斯和威廉埃格斯在網(wǎng)絡(luò)化治理一書中認(rèn)為，當(dāng)政府橫向聯(lián)合并縱向推行服務(wù)時，經(jīng)常會出現(xiàn)極為復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)。地方政府經(jīng)常會面對一些相互關(guān)聯(lián)但又似乎很難解決的問題，為了解決這些問題，政府往往會將解決問題的各種網(wǎng)絡(luò)編織在一起 ，即網(wǎng)絡(luò)化治理。網(wǎng)絡(luò)化治理代表了四種發(fā)展趨勢的集合，它將第三方政府高水平的公私合作特征與協(xié)同政府充沛的網(wǎng)絡(luò)管理能力結(jié)合起來，然后再利用技術(shù)將網(wǎng)絡(luò)連接到一起。對于不同的突發(fā)事件，涉及的部門及可能的層級都是不同的，他們之間的溝通模式或許更加復(fù)雜，對于各節(jié)點(diǎn)單位還要做相應(yīng)的深入研究，合理確定和調(diào)整其職責(zé)。部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動組織架構(gòu)可以參照區(qū)域

18、應(yīng)急聯(lián)動組織體系進(jìn)行設(shè)計(jì)。五、應(yīng)急體系構(gòu)建美國國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)（nims）實(shí)例  美國的“2002國土安全法案”在法律上規(guī)定了國土安全部的使命、職責(zé)和組織等，同時對緊急預(yù)防和應(yīng)對、管理、綜合智能分析和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)、科學(xué)技術(shù)對國土安全的支持、恐怖威脅事件、出入境安全、與非政府機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)一致及國際互助、國土安全顧問等接近20大項(xiàng)幾百條進(jìn)行了法律條文確定。   根據(jù)國土安全總統(tǒng)令-5（hspd-5），國土安全部發(fā)布了 “國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)（nims）”和 “國家應(yīng)急預(yù)案（nrp）”，并提出了聯(lián)邦各部門和州等地方政府針對突發(fā)事件應(yīng)急的培訓(xùn)和執(zhí)行計(jì)劃。 

19、nims則相當(dāng)于突發(fā)事件的統(tǒng)一應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，其目的是為聯(lián)邦政府、各州、部族以及各個地方層面提供一套全國統(tǒng)一的的方法，使得無論事件的起因是什么、規(guī)模多大、復(fù)雜程度如何，都能協(xié)調(diào)一致和高效的對其進(jìn)行預(yù)防、準(zhǔn)備、反應(yīng)和恢復(fù)。nrp是根據(jù)nims提供的框架制定的、處理國家層面重大事件的國家應(yīng)急預(yù)案，其目的是針對國家層面上的重大突發(fā)事件，在事前、事中和事后，整合和動用聯(lián)邦政府的資源、知識和能力。七、加強(qiáng)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理對策公共危機(jī)管理包括三個階段：一是危機(jī)未發(fā)生時限制，二是在危機(jī)發(fā)生時控制，三是在危機(jī)發(fā)生后恢復(fù)。建立政府應(yīng)急管理預(yù)警信息快速傳送渠道。首先，打造政府公共安全信息平臺。建立政府公共安全

20、信息平臺是完善政府應(yīng)急管理預(yù)警預(yù)防機(jī)制的核心，其他各項(xiàng)職能的有效實(shí)施完全依賴這一基礎(chǔ)性的平臺。其次，建立突發(fā)事件報(bào)告制度和信息保證機(jī)制應(yīng)明確政府應(yīng)急管理預(yù)警網(wǎng)絡(luò)“終端”。再次，健全政府應(yīng)急管理預(yù)警，電子政務(wù)是提高政府應(yīng)急管理預(yù)警水平的重要途徑。最后健全預(yù)警知識體系和高科技預(yù)警管理。為了保證科學(xué)有序的建設(shè)如此復(fù)雜的應(yīng)急管理信息系統(tǒng)，近年來國家發(fā)布了一系列相關(guān)規(guī)范及要求。并把應(yīng)急管理信息系統(tǒng)（平臺）做了明確的分類定義：應(yīng)急指揮場所系統(tǒng)、基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)與綜合應(yīng)用系統(tǒng)等（每個系統(tǒng)中還有很多分系統(tǒng)子項(xiàng)），當(dāng)意外事件發(fā)生時，應(yīng)急管理信息系統(tǒng)操作繁瑣，信息匱乏，綜合應(yīng)用系統(tǒng)與基礎(chǔ)支撐系統(tǒng) 脫節(jié)；系統(tǒng)易故障，缺

21、乏備份手段；各子系統(tǒng)七國八制，管理維護(hù)復(fù)雜；平時使用就保障率很低，應(yīng)急時刻更是不堪使用早期建設(shè)的應(yīng)急管理信息系統(tǒng)在實(shí)際使用中暴露出很多問題，不好用甚至不能用，是目前各類應(yīng)急管理信息系統(tǒng)（平臺）比較尷尬的現(xiàn)狀。更多的時候還是靠傳統(tǒng)手段解決問題。有了應(yīng)急指揮室，有了應(yīng)急管理信息系統(tǒng)，當(dāng)緊急事件發(fā)生的時候卻是這樣一番景象，問題究竟在那里？核心原因有二：從管理的維度看，是應(yīng)急指揮專業(yè)人員與應(yīng)急指揮專業(yè)管理體系還不夠成熟： 應(yīng)急體系及人員組織框架剛剛明確或建立，缺乏足夠的事件驅(qū)動優(yōu)化完善； 很多行業(yè)應(yīng)急預(yù)案還停留在框架總則等早期階段，還沒有得到具體事件的驗(yàn)證； 應(yīng)急工作管理模式與現(xiàn)有的應(yīng)急系統(tǒng)缺乏磨合；

22、應(yīng)急管理水平及人員專業(yè)素質(zhì)有待提高； 從技術(shù)的維度看，是應(yīng)急指揮it系統(tǒng)的建設(shè)思路和方法有問題，沒有把握住業(yè)務(wù)需求的核心。應(yīng)急指揮要解決的核心問題集中在事件爆發(fā)后如何在最短的時間內(nèi)做出正確而全面的反應(yīng)，問題的關(guān)鍵并不在于要有多么高檔的場所建設(shè)，真正重要的是能夠滿足應(yīng)急事件特征的it系統(tǒng)的建設(shè)，包括硬件平臺和承載在其上的軟件應(yīng)用。（一）應(yīng)急管理信息系統(tǒng)需要具備的能力 早期各類信息匯集、分析能力；快速反應(yīng)能力；水平信息整合和共享能力；足夠的信息匯集和指揮通訊能力；系統(tǒng)具有冗余性和可靠性設(shè)計(jì)；（在具備以上四種能力前提下）基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)在應(yīng)急系統(tǒng)起著承上啟下的關(guān)鍵作用，沒有它應(yīng)急指揮中心/指揮車只是 一

23、個空殼，應(yīng)急系統(tǒng)只是一個空中樓閣。在基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)中，下面三層是硬件部分，核心目標(biāo)是使得應(yīng)急相關(guān)的信息（包含從下面采集來的信息和從上面下發(fā)的指令信息兩類）在整個支撐系統(tǒng)中安全、快速、無障礙的流動；管理中間件的設(shè)置則向上屏蔽了下面復(fù)雜的硬件細(xì)節(jié)，對應(yīng)用層開放一個標(biāo)準(zhǔn)、可編程的業(yè)務(wù)接口，使得千變?nèi)f化的應(yīng)急應(yīng)用能夠有效調(diào)用下層的硬件資源，從而在系統(tǒng)層面將應(yīng)急應(yīng)用與應(yīng)急支撐系統(tǒng)融為一體，為應(yīng)急操作與處置提供最好的支撐。（二）突發(fā)公共事件應(yīng)急系統(tǒng)總體方案  應(yīng)急平臺的建設(shè)要做到預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合、常態(tài)與非常態(tài)相結(jié)合；要從本部門、本地方、本單位的實(shí)際需求和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)出發(fā)；要注重核心應(yīng)急技術(shù)與

24、裝備的實(shí)用性、可靠性、先進(jìn)性、標(biāo)準(zhǔn)化和可擴(kuò)展性；要注意應(yīng)急平臺的自身安全、日常維護(hù)和升級更新。    作為實(shí)施應(yīng)急預(yù)案的工具，突發(fā)公共事件應(yīng)急系統(tǒng)總體方案涉及到總體應(yīng)急預(yù)案與專項(xiàng)預(yù)案、部門預(yù)案、地方預(yù)案和基層預(yù)案在實(shí)施過程中相銜接的問題。充分利用現(xiàn)有資源，依托政府系統(tǒng)電子政務(wù)建設(shè)，通過與各部門、各地區(qū)應(yīng)急平臺的信息互通和資源共享，縱向到底，涉及省、市、縣和基層，橫向到邊，涉及自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全，圍繞著應(yīng)急預(yù)案體系的實(shí)施，服務(wù)于應(yīng)急機(jī)構(gòu)的職能，真正實(shí)現(xiàn)多部門和各地方之間的協(xié)同應(yīng)對。  應(yīng)急平臺和應(yīng)急平臺體系是基于先進(jìn)信息技術(shù)、

25、信息系統(tǒng)和應(yīng)急信息資源基礎(chǔ)上的，建設(shè)實(shí)施要依托于政府電子政務(wù)系統(tǒng)，軟硬件相結(jié)合，要“實(shí)現(xiàn)多網(wǎng)整合，避免重復(fù)建設(shè)”。廣泛應(yīng)用于軍方的c4i系統(tǒng)(指揮、控制、通信、計(jì)算機(jī)和情報(bào)系統(tǒng))在原來c3i基礎(chǔ)上加入計(jì)算機(jī)是為了強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)的重要性，突發(fā)事件發(fā)生后的應(yīng)急如果類比于軍隊(duì)作戰(zhàn)，則c4i系統(tǒng)的很多理念和有益經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。  為了實(shí)現(xiàn)應(yīng)急系統(tǒng)以及系統(tǒng)內(nèi)各應(yīng)急平臺的基本功能，其構(gòu)成要素避免出現(xiàn)只重視平臺硬件建設(shè)，而忽視信息內(nèi)容建設(shè)的現(xiàn)象。平臺僅是載體，更為重要的是信息源建設(shè)和信息本身的完備性、實(shí)施性和標(biāo)準(zhǔn)化，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)多部門之間的協(xié)同應(yīng)對?！?#160; 應(yīng)急平臺圍繞著應(yīng)急預(yù)案

26、實(shí)施的保障能力體現(xiàn)在對各個應(yīng)急環(huán)節(jié)提供科學(xué)支撐和技術(shù)支持。應(yīng)急平臺一方面作為突發(fā)事件信息的“匯集點(diǎn)”，在大量突發(fā)事件中快速有效的整合、分析、提取危險源和事件現(xiàn)場的信息；一方面作為應(yīng)對突發(fā)事件的“智能庫”（包括數(shù)據(jù)庫、預(yù)案庫、模型庫和決策技術(shù)庫），提供不同條件下突發(fā)事件的科學(xué)動態(tài)預(yù)測與危險性分析，判斷預(yù)警級別并快速發(fā)布預(yù)警；進(jìn)而作為整個應(yīng)急指揮決策的“控制臺”，逐步落實(shí)應(yīng)急預(yù)案，調(diào)整決策和救援措施等，實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策和高效處置。  應(yīng)急平臺中信息獲取子系統(tǒng)由于應(yīng)急智能子系統(tǒng)的存在，不同于普通意義上的獲取，即只注重信號接入、忽視從信號中自動處理而獲得加工后信息，還具備初步的信息分析

27、和處理功能。應(yīng)急平臺中事件預(yù)測模擬和分析是進(jìn)行輔助決策的前提，依據(jù)氣象條件、地理信息等對突發(fā)事件的發(fā)展進(jìn)行模擬預(yù)測，并對后果的危險性進(jìn)行分析和評估，進(jìn)行預(yù)警分級和快速發(fā)布，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行應(yīng)急方案優(yōu)化，并輔助指揮決策和給出處置建議等。應(yīng)急智能部分包括數(shù)據(jù)庫、模型庫、預(yù)案庫和決策技術(shù)庫四個知識庫。數(shù)據(jù)庫包括基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫和安全專題信息數(shù)據(jù)庫；模型庫主要有事件發(fā)展模型、人群疏散和預(yù)警分級等模型；預(yù)案庫是針對可能發(fā)生的事故災(zāi)害預(yù)先制定的有關(guān)計(jì)劃或方案；決策技術(shù)庫是支持決策活動的具有智能作用的人機(jī)系統(tǒng)。通過各地區(qū)、各部門應(yīng)急平臺所構(gòu)成的矩陣式網(wǎng)絡(luò)化應(yīng)急系統(tǒng)，可以實(shí)現(xiàn)獨(dú)立系統(tǒng)的功能增強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立系統(tǒng)所不能完成的功能。  （三）突發(fā)公共事件的預(yù)警分級 基于現(xiàn)代危機(jī)管理理論，考慮人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、環(huán)境破壞等因素，