政策演進中的獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)現(xiàn)狀及其變革路徑探析

1、    政策演進中的獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)現(xiàn)狀及其變革路徑探析    摘要：2008年2月22日教育部頒布獨立學(xué)院設(shè)置與管理辦法，該法令頒布后獨立學(xué)院開始了轉(zhuǎn)設(shè)發(fā)展之路，轉(zhuǎn)設(shè)進程雖然緩慢，但每年都有一批獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)成為獨立設(shè)置的普通本科高校。本文結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)，對獨立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)數(shù)量、轉(zhuǎn)設(shè)地域分布、轉(zhuǎn)設(shè)后辦學(xué)屬性選擇以及舉辦者進行了分析，對獨立學(xué)院規(guī)范發(fā)展的政策制度設(shè)計與推進過程進行了梳理。隨著民辦教育新法新政的頒布和分類管理的實施，在新一輪高等教育利益格局變革中，獨立學(xué)院應(yīng)盡快明確發(fā)展道路，把握發(fā)展機遇。關(guān)鍵詞：獨立學(xué)院，轉(zhuǎn)設(shè)，分類管理基金項目山西大學(xué)商務(wù)學(xué)院201

2、7年院科研基金項目“民辦教育新法新政背景下的獨立學(xué)院發(fā)展道路選擇”（項目編號：2017039）。2008年2月22日教育部頒布獨立學(xué)院設(shè)置與管理辦法（以下簡稱“教育部26號令”），該法令頒布后獨立學(xué)院開始了轉(zhuǎn)設(shè)發(fā)展之路，轉(zhuǎn)設(shè)進程雖然緩慢，但每年都有一批獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)成為獨立設(shè)置的普通本科高校。2018年5月31日教育部發(fā)展規(guī)劃司公布關(guān)于2018年擬批準(zhǔn)設(shè)置高等學(xué)校的公示，公示中又有3所獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為獨立設(shè)置民辦普通本科學(xué)校。同時，浙江大學(xué)城市學(xué)院、浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院分別宣布，2018年所有新生將按公費標(biāo)準(zhǔn)收取學(xué)費，這一舉措，成為獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為公辦普通本科學(xué)校的首例。一、獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)進程及現(xiàn)狀（

3、一）獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)進程2008年至今，教育部共審批了64所獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為63所民辦本科院校（其中沈陽2所獨立學(xué)院聯(lián)合轉(zhuǎn)設(shè)為沈陽工學(xué)院），加上浙江省2所獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為公辦本科院校，共有66所獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為本科高校。其中，2008年哈爾濱商業(yè)大學(xué)德強商務(wù)學(xué)院等4所轉(zhuǎn)設(shè)；2009年東北大學(xué)大連藝術(shù)學(xué)院1所轉(zhuǎn)設(shè)；2011年華中師范大學(xué)漢口分校等14所轉(zhuǎn)設(shè)；2012年哈爾濱理工大學(xué)遠(yuǎn)東學(xué)院等6所轉(zhuǎn)設(shè)；2013年復(fù)旦大學(xué)上海視覺藝術(shù)學(xué)院等11所轉(zhuǎn)設(shè)；2014年中國地質(zhì)大學(xué)江城學(xué)院等8所轉(zhuǎn)設(shè)；2015年華中科技大學(xué)武昌分校等8所獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)；2016年武漢大學(xué)珞珈學(xué)院等6所獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)；2018年福建師范大學(xué)

4、閩南科技學(xué)院等5所獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)（圖1）。圖1 20082018年獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)數(shù)量分析數(shù)據(jù)來源：據(jù)教育部官方網(wǎng)站及獨立學(xué)院網(wǎng)站整理（二）轉(zhuǎn)設(shè)獨立學(xué)院地域分布從已轉(zhuǎn)設(shè)獨立學(xué)院的地區(qū)分布情況來看，存在較大差異。湖北省是全國獨立學(xué)院數(shù)量最多的省份，共有31所，目前有14所轉(zhuǎn)設(shè)，數(shù)量居全國第一。東北地區(qū)最早開始了獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作，2008年轉(zhuǎn)設(shè)的4所獨立學(xué)院均在東北地區(qū)。東北地區(qū)是近十年來轉(zhuǎn)設(shè)最多的地區(qū)，遼寧省有12所獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)、黑龍江省有8所、吉林省有5所。另外，河南省有6所轉(zhuǎn)設(shè)、四川省有4所轉(zhuǎn)設(shè)、福建省3所轉(zhuǎn)設(shè)，河北省、安徽省、山東省各有2所轉(zhuǎn)設(shè)。廣東、上海、重慶、江蘇、海南各有1所獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)。

5、值得關(guān)注的是，作為獨立學(xué)院大省，浙江省22所獨立學(xué)院中僅有3所轉(zhuǎn)設(shè)，江蘇26所獨立學(xué)院僅有1所轉(zhuǎn)設(shè)。目前，包括北京、陜西、天津、湖南、山西等14個?。ㄊ?、自治區(qū)）均無獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)（圖2）。圖2 20082018年分省份獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)情況數(shù)據(jù)來源：根據(jù)教育部官方網(wǎng)站及獨立學(xué)院網(wǎng)站整理（三）轉(zhuǎn)設(shè)獨立學(xué)院辦學(xué)屬性選擇在轉(zhuǎn)設(shè)獨立學(xué)院中，除浙江省2所獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校外，其余均轉(zhuǎn)設(shè)為獨立建制的民辦普通本科高校。從轉(zhuǎn)設(shè)后的各學(xué)校章程可以看到，目前已轉(zhuǎn)設(shè)的61所學(xué)校中，要求取得合理回報的有8所，不要求取得合理回報的有52所。也就是說，獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為獨立設(shè)置的民辦本科高校后，大部分不要求合理回報，也就是非營

6、利性，占轉(zhuǎn)設(shè)為民辦高校的86%。但隨著新的民辦教育促進法及分類管理的實施，所有民辦高校，包括轉(zhuǎn)設(shè)及未轉(zhuǎn)設(shè)的獨立學(xué)院在內(nèi)，都面臨著重新的選擇和登記（圖3）。圖3 獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)后發(fā)展道路選擇情況數(shù)據(jù)來源：根據(jù)教育部官方網(wǎng)站及獨立學(xué)院網(wǎng)站整理（四）轉(zhuǎn)設(shè)獨立學(xué)院舉辦者依據(jù)教育部官方公布的信息，我們對獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)前后的舉辦者進行了對比分析發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)設(shè)后絕大部分母體高校選擇退出，僅有3所除外（表1）。其中浙江大學(xué)城市學(xué)院和浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院這2所學(xué)校，母體高校繼續(xù)與地方政府合作，轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校。復(fù)旦大學(xué)上海視覺藝術(shù)學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為民辦普通本科高校，轉(zhuǎn)設(shè)后的舉辦者是復(fù)旦大學(xué)和上海文化廣播影視集團、文匯新民聯(lián)合報業(yè)

7、集團等5個國有企事業(yè)單位共同舉辦，復(fù)旦大學(xué)以管理等無形資產(chǎn)作價12 000萬元。從獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)后的舉辦者可以看到，在轉(zhuǎn)設(shè)后的61所獨立學(xué)院中，有54所學(xué)校的舉辦者是單一企業(yè)事業(yè)單位或個人，占89%，絕大部分是獨立學(xué)院直接脫離原母體高校，由原參與舉辦獨立學(xué)院的投資方直接舉辦。表1 獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)后的舉辦者分析單一舉辦者單一企事業(yè)單位舉辦以吉林藝術(shù)學(xué)院動畫學(xué)院為代表的50所單一個人舉辦以沈陽師范大學(xué)渤海學(xué)院為代表的4所多元舉辦者兩個及以上企事業(yè)單位或個人等合作舉辦以東北大學(xué)東軟信息學(xué)院為代表的4所高校和國有企事業(yè)單位合作舉辦復(fù)旦大學(xué)上海視覺藝術(shù)學(xué)院1所高校和政府合作舉辦浙江大學(xué)城市學(xué)院和浙江大學(xué)寧波

8、理工學(xué)院2所注：另有4所舉辦者尚未得到查證；數(shù)據(jù)來源：根據(jù)教育部官方網(wǎng)站及獨立學(xué)院網(wǎng)站整理對已經(jīng)成功轉(zhuǎn)設(shè)的獨立學(xué)院調(diào)查來看，獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)有以下幾個特點：一是獨立學(xué)院能否成功轉(zhuǎn)設(shè)，與其基本的辦學(xué)條件是否達(dá)標(biāo)有很大的關(guān)系。二是獨立學(xué)院能否成功轉(zhuǎn)設(shè)與獨立學(xué)院是否是真正的社會力量投資，以及投資方是否支持轉(zhuǎn)設(shè)有很大的關(guān)系。三是獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)情況與地方政府的扶持有很大關(guān)系，各省獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)數(shù)量與該省扶持轉(zhuǎn)設(shè)力度成正比，凡地方政府給予大力支持的省份，往往轉(zhuǎn)設(shè)數(shù)量較多1。二、政策持續(xù)推進：國家制度設(shè)計關(guān)于獨立學(xué)院的“轉(zhuǎn)設(shè)”一詞最早出現(xiàn)于2006年，在教育部發(fā)布的關(guān)于“十一五”期間普通高等學(xué)校設(shè)置工作的意見中提出

9、，“獨立學(xué)院視需要和條件按普通高等學(xué)校設(shè)置程序可以逐步轉(zhuǎn)設(shè)為獨立建制的民辦普通本科高?！薄?008年頒布的“教育部26號令”中并沒有提到轉(zhuǎn)設(shè)，但在隨后的工作說明中指出，“對已設(shè)獨立學(xué)院給予五年的過渡期：基本符合“教育部26號令”要求的，教育部組織考察驗收，并對考察驗收合格的獨立學(xué)院核發(fā)辦學(xué)許可證。符合普通本科高等學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的，可申請轉(zhuǎn)設(shè)民辦高等學(xué)校，頒發(fā)民辦教育辦學(xué)許可證”。根據(jù)這一要求，獨立學(xué)院可以選擇繼續(xù)舉辦，或者轉(zhuǎn)設(shè)民辦，但前提條件是要符合普通本科高等學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，沒有達(dá)到要求的要不斷完善條件達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。為持續(xù)推進“教育部26號令”的政策執(zhí)行，2009年教育部辦公廳下發(fā)了關(guān)于編報省級獨立

10、學(xué)院五年過渡期方案，給出了繼續(xù)舉辦、轉(zhuǎn)設(shè)民辦、終止辦學(xué)、回歸母體、數(shù)校合并5條獨立學(xué)院發(fā)展道路。教育部關(guān)于“十二五”期間普通高等學(xué)校設(shè)置工作的意見中提出“對于布局合理，條件具備，辦學(xué)行為規(guī)范的獨立學(xué)院，可以按照普通高等學(xué)校設(shè)置程序，申請轉(zhuǎn)設(shè)為獨立建制的民辦本科學(xué)?！?，并表示獨立學(xué)院不受“一年西部、一年中東部、一年民辦”節(jié)奏的影響，“2014年以前每年均可開展獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的審批工作”。從系列政策導(dǎo)向中可以看出，教育主管部門極力推進獨立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)工作。2017年，教育部關(guān)于“十三五”時期高等學(xué)校設(shè)置工作的意見指出“對布局合理，條件具備，辦學(xué)行為規(guī)范的獨立學(xué)院，鼓勵按照普通高等學(xué)校設(shè)置程序，申請轉(zhuǎn)設(shè)

11、為獨立設(shè)置的本科學(xué)校”。相比之前的政策不同之處在于，鼓勵轉(zhuǎn)設(shè)為獨立設(shè)置的本科學(xué)校，而不單單是民辦本科學(xué)校，增加了獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)道路選擇的多樣性。教育部相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在關(guān)于獨立學(xué)院規(guī)范發(fā)展的講話中指出，根據(jù)26號令的要求，教育部對獨立學(xué)院的規(guī)范發(fā)展提出了6條路徑，并要求各地組織獨立學(xué)院研究確定符合當(dāng)?shù)匾约白陨韺嶋H情況的規(guī)范目標(biāo)。第一是繼續(xù)舉辦獨立學(xué)院；第二是轉(zhuǎn)設(shè)為獨立設(shè)立的民辦本科高校；第三是并入母體公辦學(xué)校；第四是與政府合作轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校；第五是和其它的公辦、民辦學(xué)校合并；第六是調(diào)整為其它層次的學(xué)?；蛘叱蜂N。雖然教育部給出了獨立學(xué)院發(fā)展的多條路徑，但從目前情況來看，大部分學(xué)校選擇了轉(zhuǎn)設(shè)和繼續(xù)辦獨立學(xué)院。

12、其中以轉(zhuǎn)設(shè)為民辦高校的居多，有2所是合并以后轉(zhuǎn)設(shè)，僅有兩所轉(zhuǎn)設(shè)為公辦高校，另外也有個別獨立學(xué)院停止招生。2016年11月，隨著關(guān)于修改中華人民共和國民辦教育促進法的決定（以下簡稱修改決定）法律的頒布及相關(guān)配套文件的實施，必將加快獨立學(xué)院規(guī)范發(fā)展的進程。2018年教育部等十三部門關(guān)于印發(fā)民辦教育工作部際聯(lián)席會議2018年工作要點中最重要的一條就是要修訂教育部令26號，重新研究制定獨立學(xué)院發(fā)展的路徑和政策措施。同年5月份教育部辦公廳在全國獨立學(xué)院范圍內(nèi)開展了基本情況問卷調(diào)查工作，調(diào)查的主題是全面梳理獨立學(xué)院發(fā)展的基本情況、面臨的重大問題和突出困難，了解舉辦者、教職工、學(xué)生、社會相關(guān)方面對獨立學(xué)院發(fā)

13、展的意見建議，找準(zhǔn)制約發(fā)展的體制機制問題，提出未來發(fā)展的路徑政策，指導(dǎo)獨立學(xué)院健康發(fā)展。調(diào)查內(nèi)容包括學(xué)?；厩闆r、舉辦者情況、規(guī)范發(fā)展考慮、法人治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)費使用情況、師生權(quán)益保障情況、政策建議。調(diào)查工作旨在摸清目前獨立學(xué)院現(xiàn)狀，找出制約獨立學(xué)院規(guī)范發(fā)展的關(guān)鍵因素，為下一步的政策修訂提供依據(jù)。獨立學(xué)院的發(fā)展也必將迎來一個新的轉(zhuǎn)折。三、獨立學(xué)院未來發(fā)展道路選擇（一）制度上以轉(zhuǎn)設(shè)為主，多元發(fā)展政策推進無論“從教育部26號令”及相關(guān)的政策文件中，還是教育部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的官方講話中，政策的側(cè)重點在于規(guī)范獨立學(xué)院的發(fā)展，對于未來發(fā)展道路從來都不止“撤、并、轉(zhuǎn)”，獨立學(xué)院仍可作為長期存在的組織形式，轉(zhuǎn)設(shè)并不是

14、唯一道路選擇。但隨著政策的推進，教育部對獨立學(xué)院的未來發(fā)展從頂層設(shè)計上來講，要么選擇民辦本科，要么是公辦本科2。尤其是以“教育部26號令”為核心的政策出臺，對獨立學(xué)院辦學(xué)模式進行規(guī)范的同時，打開了獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的合法性閘門，為獨立學(xué)院的不確定未來提供了一個發(fā)展方向3。盡管轉(zhuǎn)設(shè)并不是獨立學(xué)院的唯一出路，但政策卻明顯起到引導(dǎo)和推動作用，并在很大程度上加速了獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的進程。對舉辦高校而言，近年來，政府對公辦高校學(xué)生的生均撥款不斷提高，招收獨立學(xué)院學(xué)生不存在經(jīng)濟優(yōu)勢，獨立學(xué)院作為創(chuàng)收組織的價值大大降低4。對投資方而言，最大的轉(zhuǎn)設(shè)動力來自于轉(zhuǎn)設(shè)成民辦本科院校后可以大幅減少或者免于上繳掛靠母體公辦高校的

15、品牌資源使用費5。加上母體高校的光環(huán)，隨著延長其價值和作用逐漸變?nèi)?，母體高校的影響力隨之變小6，這些因素都增加了投資方選擇終止合作的可能性。從目前轉(zhuǎn)設(shè)情況來看，多數(shù)是由民營企業(yè)或個人等真正社會力量投資舉辦的獨立學(xué)院，而對于由母體高校與地方政府、校辦企業(yè)、國有企業(yè)、基金會等合作舉辦的獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)意愿比較小。隨著民辦教育促進法的頒布和分類管理的持續(xù)推進，民辦學(xué)校的法人屬性和產(chǎn)權(quán)歸屬將得到清晰的界定，營利性和非營利性相關(guān)的優(yōu)惠和支持政策將逐步出臺，這些都將進一步增強獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的動力。（二）舉辦者上明確道路，做好分類管理隨著新法新政的實施，獨立學(xué)院同其他民辦高校一樣，不能再處于混沌狀態(tài)，要在營利性與

16、非營利性之間做出選擇。但相比其他純民辦高校，獨立學(xué)院在選擇營利性或非營利性道路上面臨著更多的障礙。除了“校中?！毙酮毩W(xué)院以外，大部分獨立學(xué)院有多個投資主體，包括個人、企事業(yè)單位、股份制融資、外企或合資企業(yè)等。從混合所有制的視角來看，獨立學(xué)院中既有國有資本，又有集體資本，還有民營資本、國外資本7。如果獨立學(xué)院選擇非營利性，其中的民營經(jīng)濟主體不能取得辦學(xué)收益；如果選擇營利性，作為舉辦方的公辦高校、政府、事業(yè)單位必須選擇退出。根據(jù)2018年8月10日，司法部發(fā)布的中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）（以下簡稱修訂草案）第七條規(guī)定，公辦學(xué)校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學(xué)校。公

17、辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦非營利性民辦學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)主管部門批準(zhǔn)，不得利用國家財政性經(jīng)費，不得影響公辦學(xué)校教學(xué)活動，不得以品牌輸出方式獲得收益。如果獨立學(xué)院要選擇營利性，作為舉辦者之一的公辦高校必須退出。實施民辦高校分類管理改革，意味著民辦高校利益相關(guān)者現(xiàn)有利益格局的重新分配和調(diào)整。其中，影響最大的是舉辦者。對現(xiàn)有民辦高校舉辦者來說，選擇營利性或者非營利性，都直接關(guān)涉切身利益8。修改決定提出，民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校。非營利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)；營利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行

18、政法規(guī)的規(guī)定處理。對已設(shè)民辦高校來說，選擇登記為非營利性的，終止時，進行清償后有剩余的，根據(jù)出資者的申請，綜合考慮在本決定施行前的出資、取得合理回報的情況以及辦學(xué)效益等因素，給予出資者相應(yīng)的補償或者獎勵，其余財產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性學(xué)校辦學(xué)。對于具體辦法，仍由各省、自治區(qū)、直轄市制定，從目前各省頒布的實施意見來看，上海市、湖南省對登記為非營利性舉辦者的補償和獎勵辦法比較具體，多數(shù)省份并不明確。現(xiàn)有民辦高校選擇登記為營利性或者非營利性后，舉辦者對學(xué)校享有何種權(quán)利也不明確。因此，對于民辦高校的舉辦者來說，在嚴(yán)格分類后相關(guān)配套政策并不明朗的情況，需要理性權(quán)衡得與失，根據(jù)學(xué)校自身發(fā)展?fàn)顩r，做出分類選擇

19、。（三）學(xué)院角度上增強內(nèi)功，提升辦學(xué)水平雖然此次民辦教育促進法的出臺和相關(guān)配套文件，明確了對包括獨立學(xué)院在內(nèi)的民辦高校政策扶持，但獨立學(xué)院只有依法辦學(xué)、規(guī)范辦學(xué)，才能獲得健康發(fā)展。無論是依據(jù)獨立學(xué)院設(shè)置與管理辦法，還是修改決定，目前獨立學(xué)院的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)仍然是參照同級同類公辦學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。由于獨立學(xué)院辦學(xué)實踐的復(fù)雜性和多樣性，加之先發(fā)展后規(guī)范的特殊性，按照普通本科學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，有些獨立學(xué)院難過師資關(guān)和辦學(xué)條件關(guān)。在歷次全國獨立學(xué)院峰會上，許多獨立學(xué)院的董事長和院長表示，對于獨立學(xué)院不能按“教育部26號令”的標(biāo)準(zhǔn)一刀切，要實事求是。教育部已經(jīng)啟動了高校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)修訂工作，將按照不同類別、不同標(biāo)準(zhǔn)的思路進行修訂，還允許小規(guī)模單科學(xué)校存在，獨立學(xué)院設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)必將根據(jù)普通本科高校的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)隨之變化。面對外部政策環(huán)境的變化，